2024年12月30日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化養老服務(wù)改革發(fā)展的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2024〕69號，下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)，首次在中央層面并以最高規格文號對我國養老服務(wù)工作作出系統性、總體性、框架性、基礎性制度設計，首次提出了健全分級分類(lèi)、普惠可及、覆蓋城鄉、持續發(fā)展的養老服務(wù)體系，明確了2029年和2035年的分步實(shí)施目標，是搶抓2035年左右中國進(jìn)入重度老齡化社會(huì )前戰略窗口期的前瞻部署?！兑庖?jiàn)》立足當前，面向未來(lái)，以六部分17條的形式提出了深化我國養老服務(wù)改革發(fā)展的指導思想、基本原則、主要目標等總體要求，具有現實(shí)針對性、舉措創(chuàng )新性和政策指導性。為此，我國必須根據積極應對人口老齡化的決策部署，加大資金投入力度，完善金融支持政策，深化養老改革創(chuàng )新，推動(dòng)養老服務(wù)發(fā)展取得明顯成效。
一、我國深化養老服務(wù)改革的現實(shí)針對性
我國養老服務(wù)體系是指從全社會(huì )人群、全生命周期、全要素協(xié)同的角度為老年人提供全方位健康服務(wù)支持的體系。我國養老服務(wù)體系源于國家衛生健康委等8部委在2019年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立完善老年健康服務(wù)體系的指導意見(jiàn)》（國衛老齡發(fā)〔2019〕61號），這是我國第一個(gè)關(guān)于養老服務(wù)體系的指導性文件。2021年，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養老服務(wù)體系規劃》（國發(fā)〔2021〕35號，下稱(chēng)《規劃》），是“十四五”時(shí)期推進(jìn)國家老齡事業(yè)發(fā)展和養老服務(wù)體系建設的綜合性、基礎性、指導性文件。由于今年是“十四五”規劃收官之年，《意見(jiàn)》的出臺為下一步養老服務(wù)改革發(fā)展提供了根本遵循和行動(dòng)指南，具有很強的現實(shí)針對性。
《意見(jiàn)》是我國嚴峻養老形勢的迫切需要。當前，我國人口老齡化不斷加劇，老年人口數量多、規模大，高齡化、失能化、空巢化特點(diǎn)明顯，50后、60后新老人養老觀(guān)念更加多元，養老服務(wù)發(fā)展不協(xié)調不平衡問(wèn)題逐漸凸顯。迫切要求加強頂層設計、制度供給，加快健全養老服務(wù)體系，讓全體老年人安享幸福晚年，《意見(jiàn)》圍繞加快建設符合我國國情的養老服務(wù)體系，優(yōu)化基本養老服務(wù)供給，提出一攬子政策舉措。
《意見(jiàn)》是實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略的客觀(guān)需要。當前和今后一個(gè)時(shí)期，我國人口老齡化進(jìn)程加速發(fā)展，必須充分利用好2035年前后的重要窗口期，做好更加系統的應對準備?！兑庖?jiàn)》提出，加強普惠性、基礎性、兜底性養老服務(wù)，強化以失能老年人照護為重點(diǎn)的基本養老服務(wù)，完善老年人床邊、身邊可感可及的養老服務(wù)政策措施，進(jìn)一步激發(fā)養老事業(yè)和養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，以便積極應對人口老齡化國家戰略實(shí)施機制。
《意見(jiàn)》是億萬(wàn)老年人及其家庭的熱切期盼。老年人能有好的養老服務(wù)，是老百姓樸實(shí)的愿望和對美好生活的向往。深化養老服務(wù)改革發(fā)展，是讓廣大老年人安享幸福晚年生活的重要保障?！兑庖?jiàn)》為廣大老年人提供預期更加穩定、服務(wù)更加多元、質(zhì)量更有保證的養老服務(wù)，更好滿(mǎn)足老年人多層次多樣化養老服務(wù)需求。把養老等問(wèn)題解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。
二、我國深化養老服務(wù)改革的舉措創(chuàng )新性
我國養老服務(wù)按照服務(wù)方式分為四類(lèi)：一是健康教育服務(wù)，以提升老年人主動(dòng)健康能力；二是生理、心理的預防保健服務(wù)；三是老年醫療衛生服務(wù)，包括疾病診治、康復護理、安寧療護等；四是失能老年人的照護服務(wù)?！兑庖?jiàn)》針對解決當前養老服務(wù)發(fā)展堵點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題和2035年發(fā)展目標，從政策層面針對制約養老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的深層次矛盾問(wèn)題，提出了系列改革創(chuàng )新舉措，具有指導性和操作性，主要體現如下。
一是針對養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )不夠健全的問(wèn)題，加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。《意見(jiàn)》聚焦養老服務(wù)設施布局不健全、服務(wù)碎片化，供需對接不夠精準等問(wèn)題，遵循養老服務(wù)重在基層的規律，提出加快健全覆蓋城鄉的三級養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。在縣（區）范圍內，縣級養老服務(wù)管理平臺為信息和資源調度中心，鄉鎮（街道）區域養老服務(wù)中心為服務(wù)樞紐，村（社區）級服務(wù)設施站點(diǎn)貼近老年人家庭，三級養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )上下貫通、銜接互動(dòng)、分工科學(xué)，養老設施連點(diǎn)成網(wǎng)，為老年人就近就便提供有質(zhì)量的養老服務(wù)。
二是針對居家社區機構三類(lèi)養老服務(wù)不夠協(xié)調連續問(wèn)題，貫通協(xié)調居家社區機構三類(lèi)養老服務(wù)形態(tài)。《意見(jiàn)》提出鞏固居家養老基礎、強化社區養老依托、優(yōu)化機構養老專(zhuān)業(yè)支撐作用，促進(jìn)醫養結合，補齊農村養老服務(wù)短板，加強和改進(jìn)綜合監管等改革舉措，推動(dòng)形成貫通協(xié)調的養老服務(wù)供給格局。以便發(fā)揮市場(chǎng)型三類(lèi)養老機構的職能作用，推動(dòng)養老機構專(zhuān)業(yè)化服務(wù)向居家和社區延伸，為老年人提供全方位需求、全生命周期、全生活場(chǎng)景的服務(wù)支持。
三是針對養老服務(wù)發(fā)展機制不夠完善，構建養老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機制。《意見(jiàn)》提出發(fā)揮養老服務(wù)事業(yè)發(fā)展政府主導作用、養老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)配置資源作用、養老服務(wù)社會(huì )參與作用，打造有為政府、有效市場(chǎng)、有情社會(huì )、有愛(ài)家庭協(xié)同發(fā)力的發(fā)展機制。全面放開(kāi)養老服務(wù)市場(chǎng)，持續完善養老服務(wù)扶持發(fā)展政策，鼓勵更多市場(chǎng)主體參與，弘揚尊老敬老、守望相助的中華優(yōu)秀傳統文化，形成社會(huì )各方力量參與的社會(huì )支持養老服務(wù)格局。
四是針對養老服務(wù)要素保障不足等問(wèn)題，完善財政支持相關(guān)政策和大力發(fā)展養老金融。《意見(jiàn)》提出各地根據經(jīng)濟發(fā)展水平和人口老齡化程度，加大對養老服務(wù)支持力度。通過(guò)地方政府專(zhuān)項債券等資金渠道，支持符合條件的養老服務(wù)基礎設施建設，積極滿(mǎn)足養老服務(wù)機構信貸融資需求。加大政府性融資擔保、再擔保機構對養老服務(wù)小微企業(yè)貸款擔保支持力度。拓展養老服務(wù)信托業(yè)務(wù)，推廣包含長(cháng)期護理責任、健康管理的商業(yè)健康保險產(chǎn)品。
三、深化我國養老服務(wù)改革的政策建議
深化我國養老服務(wù)改革發(fā)展是實(shí)施積極應對人口老齡化國家戰略的迫切要求，是保障和改善民生的重要任務(wù)，事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉，事關(guān)社會(huì )和諧穩定。應當根據《意見(jiàn)》當中管全局、管根本、管方向的重要部署要求，錨定《意見(jiàn)》確定的2029年、2035年改革發(fā)展目標，推動(dòng)將養老服務(wù)的重大戰略任務(wù)、重大改革舉措、重大工程項目分步納入“十五五”“十六五”發(fā)展規劃，抓住用好積極應對人口老齡化窗口期，確保如期建成適合我國國情的養老服務(wù)體系，實(shí)現全體老年人享有基本養老服務(wù)的目標。為此，提出如下意見(jiàn)建議：
第一，以養老金融為要素促進(jìn)養老服務(wù)。養老金融是指綜合運用信貸、保險、債券、股權、理財等金融工具，滿(mǎn)足社會(huì )成員的多樣化養老需求，服務(wù)銀發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的一系列金融活動(dòng)總和。應當從養老金管理、銀發(fā)經(jīng)濟融資與風(fēng)險管理、養老金融產(chǎn)品和服務(wù)及老年群體金融權益保障等方面，發(fā)揮養老金融工具的要素扶持功能，重視我國養老服務(wù)的資金保障和保值增值，形成中國特色金融和養老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展良性循環(huán)。
第二，以銀發(fā)經(jīng)濟為基礎保障養老服務(wù)。銀發(fā)經(jīng)濟前景廣闊。從需求變化看，老年人群體規模不斷上升釋放大量老年產(chǎn)品和服務(wù)需求，隨著(zhù)消費意愿和消費能力升級，需求結構正在從生存型向發(fā)展型轉變。深挖和培育銀發(fā)經(jīng)濟消費潛力，從做好服務(wù)上做文章，推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟提質(zhì)擴容。加快培育一批銀發(fā)經(jīng)濟龍頭企業(yè)，推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟逐漸向多元業(yè)態(tài)發(fā)展，提高老齡產(chǎn)品服務(wù)品質(zhì)和適老化水平，促進(jìn)養老與醫療健康、文化旅游、金融等產(chǎn)業(yè)融合。
第三，以老齡產(chǎn)業(yè)為方向支撐養老服務(wù)。發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)是擴大和優(yōu)化養老服務(wù)供給的重要支撐。針對我國養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不足、相關(guān)支持政策有待完善的實(shí)際，要積極開(kāi)發(fā)老年生活用品市場(chǎng)，促進(jìn)養老產(chǎn)業(yè)與教育培訓、健康、體育、文化、旅游、家政等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拓展養老產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，加強智慧養老等科技手段應用，完善用地用房保障，強化財稅金融支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)養老人才隊伍建設。
第四，以養老法規為重點(diǎn)護航養老服務(wù)。應對人口老齡化和養老服務(wù)牽涉面廣，利益關(guān)系復雜，必須堅持黨委領(lǐng)導、政府主導，完善老齡工作體系，加大制度創(chuàng )新、政策供給、財政投人、工作統籌力度，加快養老服務(wù)立法保障體系。要推動(dòng)寫(xiě)入養老服務(wù)法律法規，將適合我國國情的養老服務(wù)規律性認識、行之有效的改革舉措上升為法律規范。必須把積極老齡觀(guān)、健康老齡化理念融人經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全過(guò)程，建設老年友好型社會(huì )。
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（資源庫）主任，養老金融課題組組長(cháng)
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