聯(lián)合國第29次氣候變化大會(huì )（COP29）于2024年11月11日至11月24日在阿塞拜疆首都巴庫舉行，經(jīng)過(guò)艱難且激烈的談判，締約方在大會(huì )閉幕前夕達成了關(guān)于氣候資金新集體量化目標（NCQG）的決議，明確了新氣候資金機制。在新決議中，發(fā)達國家雖將其在2035年前每年承諾貢獻的氣候資金由此前的1000億美元提升至3000億美元，但其規模仍遠未達到發(fā)展中國家的訴求。并且，各締約方也尚未明確如何動(dòng)員并實(shí)現協(xié)議中提出的更大規模的1.3萬(wàn)億美元氣候融資的路徑。未來(lái)，發(fā)達國家落實(shí)其新氣候資金承諾將面對更大挑戰，如何動(dòng)員1.3萬(wàn)億美元氣候融資也將成為國際氣候談判的焦點(diǎn)問(wèn)題。
一、氣候資金歷史背景及完成情況
（一）氣候資金歷史背景
多項科學(xué)研究已證實(shí)，工業(yè)革命以來(lái)，人類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)排放的過(guò)量溫室氣體是導致氣候變化的核心因素。發(fā)達國家群體在這一進(jìn)程中獲益最多、累計排放量最大；發(fā)展中國家經(jīng)濟獲益、歷史排放量均遠小于發(fā)達國家，而因經(jīng)濟基礎薄弱，面臨因氣候變化導致極端氣候事件的負面沖擊卻更大，需要更多資源平衡經(jīng)濟發(fā)展與應對氣候變化兩者需求。因發(fā)達國家負有導致氣候變化的主要歷史責任，它們承諾為發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助，推動(dòng)共同解決氣候問(wèn)題。
此背景下，基于“共同但有區別的責任”的原則，在2009年舉辦的COP15中達成的《哥本哈根協(xié)議》中，發(fā)達國家承諾到2020年每年為發(fā)展中國家提供或動(dòng)員1000億美元氣候資金，支持后者減緩與適應氣候變化行動(dòng)措施。它們在次年舉辦的COP16達成的《坎昆協(xié)議》中重申了該承諾。同時(shí)，該《協(xié)議》下也設立了綠色氣候基金（GCF），作為聯(lián)合國應對氣候變化公約（UNFCCC）框架內為發(fā)展中國家的應對氣候變化相關(guān)行動(dòng)、方案和措施提供資金的重要資金機制，也是發(fā)達國家所承諾氣候資金流向發(fā)展中國家的重要渠道。
在2015年于法國巴黎舉辦的COP21中，各締約方達成了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》，并在《巴黎協(xié)定》第九條進(jìn)一步明確了對于氣候資金承諾的要求，最主要包括以下三點(diǎn)：第一，明確發(fā)達國家提供金融資源協(xié)助發(fā)展中國家應對氣候變化的義務(wù)；第二，將2020年到期的氣候資金承諾延期至2025年；第三，要求各方在2025年前設定每年不低于1000億美元的氣候資金新集體量化目標。至此，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供或動(dòng)員氣候資金的法律地位由“承諾”上升至國際條約中法律條款規定的需履行的義務(wù)。
根據《巴黎協(xié)定》要求，2024年11月在巴庫舉辦的COP29是各締約方在2025年前完成NCQG協(xié)商與確定的最后窗口期。因此，NCQG談判既是COP29的核心主題之一，也是必須要完成的任務(wù)。
（二）氣候資金歷史完成情況
以中低收入國家為代表的大量發(fā)展中國家群體因缺乏有效的應對資源，對氣候變化風(fēng)險的脆弱性遠高于發(fā)達國家。同時(shí)，研究顯示，將全球溫升控制在2℃內的情景下，中低收入和低收入發(fā)展中國家在2030年前分別需至少減排8%[1]，這些國家若因資金限制難以大規模投資減排項目，也將拖累全球應對氣候變化進(jìn)程。因此，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候資金對促進(jìn)后者的減緩與適應氣候變化活動(dòng)至關(guān)重要，也將顯著(zhù)影響全球應對氣候變化的進(jìn)程和效果。
但是，自《哥本哈根協(xié)議》中“1000億美元目標”提出以來(lái)，發(fā)達國家對其氣候資金承諾兌現效果持續不佳，發(fā)達與發(fā)展中國家群體間對資金的“量”和“質(zhì)”始終存在分歧。
一方面，發(fā)達國家完成其承諾“量”的歷史記錄較差。經(jīng)合組織（OECD）統計數據顯示，2016–2022年7年間，發(fā)達國家動(dòng)員資金總額5793億美元，年均僅為827億美元，聯(lián)合國統計的同期總額與年均數據也僅為6044億和863億美元。同時(shí)，上述兩統計口徑均顯示發(fā)達國家年均動(dòng)員氣候資金直到2022年才達到其承諾額，分別為1159億和1129億美元（圖1）。因此，發(fā)達國家在完成氣候資金承諾的總量和時(shí)效上均存在較大問(wèn)題。
另一方面，發(fā)達國家所動(dòng)員氣候資金“質(zhì)”不及預期。一是無(wú)論OECD或是聯(lián)合國統計數據均顯示，發(fā)達國家2016–2022年所動(dòng)員氣候資金中有超20%為私人資金或出口信貸，公共資金占比仍較低。二是此階段的公共資金主要是貸款，贈款占比最高一年也僅占28%。三是氣候資金流向呈現“重減緩、輕適應”特征，且OECD核算氣候資金方法學(xué)存在高估風(fēng)險。
圖1 發(fā)達國家歷史上提供和動(dòng)員的氣候資金（億美元）
來(lái)源：OECD，UNFCCC
二、COP29中NCQG的談判進(jìn)程及成果
（一）COP29前NCQG的談判進(jìn)展與挑戰
《巴黎協(xié)定》提出NCQG及相關(guān)要求后，各締約方直到2021年英國格拉斯哥氣候大會(huì )（COP26），才共同發(fā)起一項2022–2024年間關(guān)于NCQG的特別工作計劃，通過(guò)技術(shù)專(zhuān)家與高級別部長(cháng)間對話(huà)形式啟動(dòng)對NCQG審議，實(shí)質(zhì)性開(kāi)啟了目標制定的談判進(jìn)程。截至COP29開(kāi)幕前，各國已組織11輪技術(shù)專(zhuān)家磋商及3輪特別工作組會(huì )議，仍在NCQG關(guān)鍵議題上有重大分歧，主要為發(fā)達與發(fā)展中國家兩大群體間的分歧，但不同類(lèi)型發(fā)展中國家的訴求也存在差異。其中，最主要分歧和矛盾聚焦于三大領(lǐng)域：氣候資金的目標規模、資金來(lái)源、資金質(zhì)量。
首先，發(fā)達與發(fā)展中國家在氣候資金目標規模與提供方上存在普遍、巨大的分歧。目標規模方面，發(fā)展中國家普遍要求發(fā)達國家在新目標中大幅提升其承諾貢獻資金量，大多數國家要求要達到每年1萬(wàn)億美元或以上，即使較低的要求也超過(guò)此前“1000億目標”的四倍。發(fā)達國家談判中則普遍采用“模糊策略”，避免提出明確目標，并將談判向NCQG決議案文的結構等議題引導。資金提供方方面，發(fā)達國家主張擴大資金貢獻國范圍，并提出一些諸如基于“購買(mǎi)力平價(jià)人均國民收入”等新標準，將包括中國在內的發(fā)展中國家納入。發(fā)展中國家則堅持《巴黎協(xié)定》第九條中關(guān)于發(fā)達國家義務(wù)出資、其他國家自愿出資的規定。
其次，發(fā)達與發(fā)展中國家對新目標下氣候資金的來(lái)源和質(zhì)量要求存在顯著(zhù)差異。大多發(fā)展中國家強調NCQG所動(dòng)員資金必須為新的、額外的、可預測的，應由贈款與優(yōu)惠貸款等“高質(zhì)量”資金為主要組成，最大化減小它們債務(wù)和財政負擔。發(fā)達國家則主張撬動(dòng)多種資金來(lái)源、推動(dòng)金融創(chuàng )新，利用如綠色債券、碳信用市場(chǎng)融資等多種方式解決氣候資金不足問(wèn)題。
最后，不同類(lèi)型發(fā)展中國家優(yōu)先推動(dòng)自身最關(guān)切議題，使談判進(jìn)一步復雜化。其一，多數發(fā)展中國家主張提升氣候資金用于適應氣候行動(dòng)的占比，保證資金更平衡支持應對氣候變化。其二，小島嶼國家聯(lián)盟主張最不發(fā)達國家應優(yōu)先得到充足資金支持。其三，非洲國家聯(lián)盟等則要求將減少“損失與損害”作為氣候資金支持的主要支柱之一。 （二）COP29中的談判進(jìn)程與成果
在COP29中，各國針對NCQG展開(kāi)了兩周的激烈談判，最終確定了一份決議，實(shí)現了大會(huì )程序上的目標。NCQG最終成果雖較此前“1000億目標”有顯著(zhù)進(jìn)步，但主要國家陣營(yíng)間的矛盾分歧仍存在，針對部分關(guān)鍵議題核心點(diǎn)的決定也被推遲至下屆氣候大會(huì )。
首先，發(fā)達與發(fā)展中國家關(guān)于氣候資金規模的分歧并未在談判中縮小，最終結果引起發(fā)展中國家普遍不滿(mǎn)，兩陣營(yíng)矛盾更加顯化。兩陣營(yíng)的分歧貫穿于整個(gè)大會(huì )進(jìn)程，發(fā)展中國家在大會(huì )初期便取得共識，提出1.3萬(wàn)億美元的新氣候資金規模要求；發(fā)達國家則沿用此前“模糊策略”，直到大會(huì )接近尾聲才提出“到2035年通過(guò)多種資源動(dòng)員2500億美元”的目標。
因受到大會(huì )進(jìn)程制約，各國最終就NCQG資金規模僅達成“到2035年，發(fā)達國家帶頭為發(fā)展中國家動(dòng)員3000億美元氣候資金，呼吁各國通過(guò)各種方式撬動(dòng)1.3萬(wàn)億美元氣候融資”的“折中”方案。同時(shí)，決議允許上述3000億美元氣候資金可來(lái)自含多邊開(kāi)發(fā)銀行的公、私等多種渠道，但并未明確多邊開(kāi)發(fā)銀行中發(fā)展中國家股東出資是否應算入該資金目標。
此外，決議中1.3萬(wàn)億的氣候融資目標僅設置為對于各方的呼吁和愿景，缺乏約束力，確定其具體實(shí)施路線(xiàn)圖也被推延至下屆氣候大會(huì )。發(fā)展中國家普遍對此成果表達不滿(mǎn)，小島嶼國家和最不發(fā)達國家代表也通過(guò)離場(chǎng)表達自身不滿(mǎn)。
其次，在發(fā)展中國家堅持抵制下，發(fā)達國家未能實(shí)現擴大資金貢獻方訴求。大會(huì )整個(gè)進(jìn)程中，發(fā)展中國家始終以《巴黎協(xié)定》第九條規定為底線(xiàn)和基本原則，一致拒絕發(fā)達國家的“擴容”需求，最終發(fā)布的決議中也明確了“發(fā)達國家帶頭，其他國家自愿”提供3000億美元氣候資金。
第三，整體氣候雄心不足，對發(fā)展中國家重點(diǎn)關(guān)切其他訴求的解決“喜憂(yōu)參半”。NCQG最終決議中估算的發(fā)展中國家到2030年每年的應對氣候變化成本約4550 – 5840億美元，與氣候融資問(wèn)題獨立高級別專(zhuān)家組（IHLETG）以及氣候政策倡議組織（CPI）等權威組織估算的結果差異巨大，存在顯著(zhù)低估，彰顯發(fā)達國家氣候雄心與落實(shí)氣候資金承諾信心不足。同時(shí)，最終決議中雖確認新增金融資源需平衡用于減緩與適應氣候變化行動(dòng)，以緩解小島嶼及最不發(fā)達發(fā)展中國家適應資金不足的問(wèn)題。但決議并未對減少“損失與損害”提供更多支持，強調氣候資金目標是推動(dòng)加速實(shí)現主要針對減緩與適應的《巴黎協(xié)定》第二條目標，僅“承認”填補減少“損失與損害”的巨大資金缺口的急迫需求。
綜上所述，本屆大會(huì )雖形成了NCQG的決議，但在最核心的氣候資金規模上仍存巨大爭議，整體氣候雄心不足。發(fā)達與發(fā)展中國家兩大陣營(yíng)間矛盾分歧愈發(fā)顯化和突出，應對氣候變化全球多邊合作機制面臨考驗和挑戰。部分發(fā)展中國家對增加氣候資金支持減少“損失與損害”的訴求也未得到滿(mǎn)足。
三、國際氣候融資發(fā)展展望
COP29中，各國在存在巨大矛盾分歧的背景下，通過(guò)艱難談判最終達成NCQG決議，是本屆大會(huì )最主要的成就，也維系了全球多邊合作應對氣候變化的基礎。但是，全球在氣候領(lǐng)域陣營(yíng)對立問(wèn)題愈發(fā)突出，在特朗普再次當選美國總統背景下，美國能否繼續提供氣候資金也存在巨大疑問(wèn)。同時(shí)，本屆大會(huì )并未對如何撬動(dòng)每年1.3萬(wàn)億美元的氣候融資做出明確部署，這也將增加各國在相關(guān)談判中達成一致的難度，不同陣營(yíng)國家間矛盾和爭議將上升。未來(lái)，國際氣候融資或將面臨不確定性上升、融資不足、矛盾和爭議增加等多重挑戰，可能對全球的氣候變化雄心與行動(dòng)產(chǎn)生負面影響。
一是新氣候資金承諾難以完全落實(shí)的可能性上升。一方面，發(fā)達國家過(guò)往對氣候資金的落實(shí)中，無(wú)論在“量”抑或在“質(zhì)”上，均未達到其所承諾和發(fā)展中國家所期望的結果，歷史記錄較差。當下，發(fā)達國家經(jīng)濟普遍疲軟，而其新氣候資金承諾較此前大幅上升，它們能否克服現有挑戰、扭轉歷史形象，提高氣候資金“質(zhì)”和“量”，存在較大不確定性。另一方面，研究顯示，美國資金占發(fā)達國家動(dòng)員氣候資金約45%[2]，而特朗普已承諾將摒棄美國現行氣候政策，勢必將影響美國動(dòng)員氣候資金的力度與規模。這也將增加其他發(fā)達國家的壓力與挑戰，進(jìn)一步加大它們實(shí)現新承諾的難度。
二是氣候融資的相關(guān)矛盾和爭議可能擴大。COP29達成的NCQG決議中對每年1.3萬(wàn)億美元氣候融資目標的實(shí)施路徑描述不足，僅要求各國在2025年巴西貝倫氣候大會(huì )前制定相關(guān)路線(xiàn)圖。由于涉及金額巨大，且事關(guān)發(fā)達與發(fā)展中國家的核心利益，加之兩大陣營(yíng)在NCQG目標規模談判中已有的分歧，將顯著(zhù)增加路線(xiàn)圖談判與制定過(guò)程中的難度，并可能進(jìn)一步擴大兩陣營(yíng)間矛盾。
三是全球應對氣候變化的雄心與行動(dòng)可能減弱。各國需在2025年氣候大會(huì )中提交新一輪國家自主貢獻（NDC）。聯(lián)合國研究顯示，發(fā)展中國家2025 – 2030年年均需要1.1萬(wàn)億美元的新增投資以應對氣候變化[3]。而本屆大會(huì )達成的新氣候資金規模有限，每年1.3萬(wàn)億美元的氣候融資實(shí)現路徑也需多方進(jìn)一步討論協(xié)商。巨大的資金缺口，以及對能否填補相關(guān)缺口擔憂(yōu)上升，可能對發(fā)展中國家制定新一輪NDC造成顯著(zhù)負面影響，使它們設置更保守目標。這也將減弱全球應對氣候變化雄心，氣候風(fēng)險很可能上升。
四、政策建議
COP29中關(guān)于NCQG的談判進(jìn)程與結果，反映出全球氣候融資領(lǐng)域的新動(dòng)向，大會(huì )決議中提出的關(guān)于1.3萬(wàn)億美元氣候融資路線(xiàn)圖的制定與實(shí)施，將成為未來(lái)全球氣候融資談判的核心議題。作為氣候領(lǐng)域最重要的國家之一，中國需對相關(guān)議題進(jìn)行跟進(jìn)研判，并制定針對性的應對措施。
第一，建議中國繼續維護發(fā)展中國家，尤其是中低收入和最不發(fā)達國家的立場(chǎng)，聚集更多力量，在1.3萬(wàn)億美元氣候融資路線(xiàn)圖談判中占據主動(dòng)。NCQG決議中要求各國制定實(shí)現1.3萬(wàn)億美元氣候融資目標的“巴庫到貝倫”路線(xiàn)圖。此路線(xiàn)圖的制定時(shí)間短，涉及金額大，因此預期發(fā)達國家可能在談判中采取各種策略減少其動(dòng)員氣候融資的責任，并可能對中國等主要發(fā)展中國家施加更大壓力。因此，中國需提前做好準備，聯(lián)合更多發(fā)展中國家集體制定談判底線(xiàn)、策略和實(shí)施方案，明確中國和發(fā)展中國家一致的利益訴求。
第二，建議進(jìn)一步明確中國在國際氣候資金上的立場(chǎng)，并通過(guò)更多渠道宣傳我國在相關(guān)領(lǐng)域做出的貢獻。一方面，中國需繼續明確自身在氣候資金上的立場(chǎng)，以《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國決議為基本原則和底線(xiàn)，堅持提供氣候資金和動(dòng)員氣候融資是發(fā)達國家的歷史責任和應盡義務(wù)。另一方面，中國可進(jìn)一步鼓勵和支持國內、國際智庫和媒體發(fā)布關(guān)于中國對發(fā)展中國家應對氣候變化的資金和非資金貢獻的報告，讓國際社會(huì )更加了解中國幫助全球應對氣候變化的努力和貢獻。
第三，建議加大對國內或國際智庫、NGO等組織的支持力度，鼓勵它們對國際氣候資金承諾的落實(shí)情況進(jìn)行追蹤研究，進(jìn)一步推動(dòng)氣候資金評估體系的公平、公正化發(fā)展。目前，全球對氣候資金的認定、流向追蹤、透明度評估等仍主要由諸如OECD等發(fā)達國家設立的官方或非官方組織進(jìn)行，其認定、追蹤、評估的公允性均存在較大爭議。中國通過(guò)支持建設更加獨立、客觀(guān)的資金評估體系，能夠進(jìn)一步提高國際氣候資金統計與評估的透明度與公允性，并能夠促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域智庫組織建立更成熟和公平的評估體系。
本文原載于《可持續發(fā)展經(jīng)濟導刊》2024年12月刊
參考文獻
[1] Simon Black, Forence Jaumotte, Orasad Ananthakrishnan, World Needs More Policy Ambition, Private Funds, and Innovation to Meet Climate Goals, IMF Blog, 2023.11
[2] Colenbrander, S., Pettinotti, L. and Cao, Y. A fair share of climate finance? An appraisal of past performance, future pledges and prospective contributors, ODI Working Paper, 2022
[3] UNCTAD. A new climate finance goal is on the horizon. How can developing countries benefit? Nove A new climate finance goal is on the horizon. How can developing countries benefit? November 2024
作者：
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
王旬 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
