氣候預算是一項創(chuàng )新實(shí)踐，其將溫室氣體減排目標與財政預算編制相結合，推動(dòng)形成有利于綠色低碳發(fā)展的資金配置方式。2017年，挪威首都奧斯陸作為全球首個(gè)將氣候預算付諸實(shí)踐的城市，創(chuàng )新性地將碳排放管理納入城市財政預算編制流程。此后，倫敦、洛杉磯等城市相繼開(kāi)展了氣候預算試點(diǎn)。氣候預算的實(shí)踐表明，將城市氣候行動(dòng)計劃中設定的溫室氣體減排目標分解到年度預算中，并明確各部門(mén)在減排措施落實(shí)、監測評估和結果報告等方面的責任，能夠提升城市氣候行動(dòng)的優(yōu)先級、有效性和可問(wèn)責性。本文圍繞氣候預算這一議題，系統梳理了氣候預算的定義、特征和國際實(shí)踐經(jīng)驗，分析了氣候預算編制的關(guān)鍵技術(shù)路徑，并結合我國國情對發(fā)展氣候預算提出了政策建議，以期為推動(dòng)我國氣候預算實(shí)踐提供有益參考。
一、氣候預算的定義、國際實(shí)踐與特征
氣候預算是一項旨在將區域應對氣候變化的目標和行動(dòng)全面納入財政預算編制和執行全過(guò)程的創(chuàng )新治理機制。它通過(guò)將例如城市氣候行動(dòng)計劃中設定的溫室氣體減排目標分解到年度預算中，并明確各部門(mén)在減排措施落實(shí)、監測評估和結果報告等方面的責任，使財政資金的配置與氣候目標緊密掛鉤，從而顯著(zhù)提升城市氣候行動(dòng)的優(yōu)先級、有效性和可問(wèn)責性。
城市是溫室氣體排放的主要來(lái)源，在應對氣候變化方面肩負著(zhù)不可或缺的重要角色。通過(guò)將氣候行動(dòng)與財政預算相結合，氣候預算為加強城市氣候治理提供了一個(gè)強有力的抓手。一方面，氣候預算將氣候目標與具體的支出責任相掛鉤，推動(dòng)各部門(mén)在制定政策和開(kāi)展投資時(shí)更加系統地采取氣候行動(dòng)，提高城市治理的協(xié)同性；另一方面，氣候預算通過(guò)量化溫室氣體減排目標，強化了城市政府的氣候問(wèn)責制，為社會(huì )公眾監督城市氣候行動(dòng)提供了重要依據。C40城市氣候領(lǐng)導聯(lián)盟（C40 Cities Climate Leadership Group，以下簡(jiǎn)稱(chēng)C40）作為一個(gè)專(zhuān)注于應對氣候變化的國際組織，致力于推動(dòng)全球特大城市采取氣候行動(dòng)，減少溫室氣體排放，提高城市韌性。2021年9月，C40聯(lián)合奧斯陸市啟動(dòng)了為期兩年的氣候預算試點(diǎn)項目，旨在協(xié)助城市將氣候預算納入整體治理框架。C40開(kāi)展的氣候預算試點(diǎn)項目所覆蓋的城市在地理區位、發(fā)展水平、治理體系等方面差異顯著(zhù)，城市覆蓋奧斯陸、巴塞羅那、柏林、倫敦、洛杉磯、米蘭、蒙特利爾、孟買(mǎi)、紐約等。
在C40氣候預算試點(diǎn)項目的推動(dòng)下，一些國際城市已成為這一領(lǐng)域的先行者，為全球城市氣候治理貢獻了寶貴經(jīng)驗。奧斯陸作為全球首個(gè)將氣候預算付諸實(shí)踐的城市，創(chuàng )新性地將碳排放管理納入城市財政預算編制流程，實(shí)現了溫室氣體排放跟蹤與財政支出管理的有機結合。奧斯陸自2017年起正式實(shí)施氣候預算，旨在支撐實(shí)現該市到2030年溫室氣體排放量較2009年水平削減95%的氣候目標。在具體運作中，奧斯陸市的財政部門(mén)全面負責氣候預算編制與監督，將其與常規財政預算流程深度融合，實(shí)現了氣候融資收支的實(shí)時(shí)監測。奧斯陸的氣候預算通過(guò)設定硬性減排目標、聚焦關(guān)鍵減排領(lǐng)域、配套體制機制創(chuàng )新，形成了全市“一盤(pán)棋”的低碳發(fā)展格局。
氣候預算與綠色預算、碳預算是推動(dòng)城市氣候行動(dòng)與財政預算深度融合的三大關(guān)鍵工具，共同構成一個(gè)層次分明、側重各異卻相輔相成的氣候財政政策體系。首先，氣候預算并非碳預算的同義替換，兩者既存在緊密聯(lián)系又有顯著(zhù)區別。碳預算是指為將全球變暖控制在特定溫度閾值內，在未來(lái)一定時(shí)間內所允許的二氧化碳累計排放總量。氣候預算則以碳預算測算的城市年度減排任務(wù)為基礎，將減排任務(wù)融入城市財政運行的方方面面，是自下而上確保碳預算落到實(shí)處的關(guān)鍵抓手。如果說(shuō)碳預算回答了未來(lái)尚可排放多少的問(wèn)題，氣候預算則側重于回答當下如何更高效配置有限排放空間，破解減排與發(fā)展的平衡困局。其次，氣候預算是綠色預算的重要構成要素。綠色預算是指對環(huán)境及綠色發(fā)展負責任的預算編制，通過(guò)應用預算決策工具來(lái)幫助實(shí)現環(huán)境目標，包括評價(jià)預算和財政政策對環(huán)境的影響，評估預算和財政政策與國家國際氣候承諾的一致性，以及收集更多信息以促進(jìn)有關(guān)可持續發(fā)展的高質(zhì)量討論。氣候預算聚焦溫室氣體減排這一具體目標，是將綠色預算理念落實(shí)到應對氣候變化領(lǐng)域的一項制度創(chuàng )新。一方面，氣候預算進(jìn)一步聚焦、細化綠色預算對環(huán)境因素的考量，重點(diǎn)關(guān)注溫室氣體排放維度；另一方面，在綠色預算倡導事后評估的基礎上，氣候預算更注重事前引導，在財政資金配置源頭發(fā)力，以預算剛性約束倒逼減排。由此觀(guān)之，氣候預算是綠色預算從宏觀(guān)走向微觀(guān)、從方向性原則轉向可操作實(shí)踐的關(guān)鍵一環(huán)，代表了綠色預算在氣候治理領(lǐng)域的前沿探索。
二、氣候預算編制的關(guān)鍵技術(shù)路徑
氣候預算編制是一個(gè)系統化的過(guò)程，通過(guò)將城市氣候目標與財政預算相結合，促進(jìn)減排行動(dòng)的有效實(shí)施和資金保障。為確保氣候預算編制的科學(xué)性和有效性，城市通常遵循以下步驟。
首先，氣候預算編制的首要任務(wù)是全面評估城市溫室氣體排放現狀，厘清排放結構，開(kāi)發(fā)參考情景，為設定科學(xué)合理的減排目標奠定堅實(shí)基礎。城市需要根據氣候預算的覆蓋范圍，選擇適當的溫室氣體核算標準和工具，編制排放清單，測算基準年和歷史年份的排放水平，厘清不同行業(yè)和活動(dòng)的排放貢獻。在此基礎上，城市需要模擬參考排放情景，預測在不采取新的減排政策和行動(dòng)的情況下未來(lái)的排放趨勢。參考預測需要綜合考慮人口增長(cháng)、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等關(guān)鍵驅動(dòng)因素的影響。在氣候預算編制中，參考預測與目標排放軌跡之間的差距，即為需要通過(guò)實(shí)施減排行動(dòng)來(lái)彌合的排放缺口。
其次，氣候預算目標的設定需要統籌兼顧長(cháng)期愿景和短期行動(dòng)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)。一方面，氣候預算應銜接城市長(cháng)期氣候承諾，將遠期目標分解為年度減排任務(wù)，確保近期行動(dòng)與長(cháng)遠規劃相呼應；另一方面，氣候預算要立足城市自身條件，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)任務(wù)，因地制宜確定預算期內的減排重心，指導資源配置。在目標和路徑確立后，城市需要采用適當的情景分析工具，評估各項行動(dòng)減排效果的疊加情況，同時(shí)考慮不同行動(dòng)間的相互作用，提出綜合減排情景預測。通過(guò)對比行動(dòng)減排軌跡與事先設定的年度排放限額，城市可以評估擬議行動(dòng)的目標達成度，及時(shí)發(fā)現潛在偏差并采取應對調整。
最后，將氣候預算深度融入財政預算管理全流程，建立“目標-行動(dòng)-資金-考核”的閉環(huán)運行機制，是確保減排行動(dòng)落地見(jiàn)效的關(guān)鍵所在。城市需要將溫室氣體排放清單、參考情境、目標軌跡、擬議行動(dòng)的減排效益、成本估算、牽頭部門(mén)、績(jì)效指標等關(guān)鍵信息，在適當環(huán)節整合到財政預算編制流程和預算文件中；同時(shí)，城市應參考行動(dòng)設計時(shí)制定的關(guān)鍵績(jì)效指標，持續跟蹤各項行動(dòng)的實(shí)施進(jìn)度和階段性產(chǎn)出，建立常態(tài)化的監測機制。城市還應定期采用綜合性評估指標，如分部門(mén)減排指標，評估氣候預算執行的綜合成效，診斷與預期目標的差距。監測評估結果應形成周期性成果報告，用于向利益相關(guān)方通報實(shí)施進(jìn)展，總結經(jīng)驗教訓，為優(yōu)化下一年度氣候預算奠定基礎。。
氣候預算是一項將城市應對氣候變化的目標和行動(dòng)全面納入財政預算編制與執行全過(guò)程的系統性治理創(chuàng )新。與傳統預算相比，氣候預算最顯著(zhù)的特征在于其目標導向性和系統性。氣候預算以減排目標為牽引，將碳中和作為城市財政運行的內在要求，通過(guò)減排責任分解、績(jì)效評價(jià)等機制，系統性重塑財政資源配置方式，推動(dòng)氣候行動(dòng)成為預算編制不可或缺的有機組成?？梢哉f(shuō)，氣候預算是一項從頂層設計到基層執行、從目標設定到行動(dòng)落實(shí)全流程、一體化的氣候治理制度變革，通過(guò)建立“目標-行動(dòng)-資金-考核”的有機閉環(huán)，破解過(guò)去氣候行動(dòng)“重承諾、輕行動(dòng)、缺投入、少問(wèn)效”的困局，為城市氣候治理現代化提供了根本性的制度保障。
三、中國開(kāi)展氣候預算試點(diǎn)的政策建議
首先，建議中央層面開(kāi)展氣候預算的戰略研究，逐步將應對氣候變化納入財政預算框架。一是建議在財政部、國家發(fā)展改革委等部門(mén)的主導下，有序開(kāi)展氣候預算以及相關(guān)綠色預算、碳預算等領(lǐng)域的理論探索和實(shí)踐總結，厘清氣候預算的基本概念、編制流程、實(shí)施路徑等，為氣候預算納入預算管理體系奠定基礎。二是建議開(kāi)展氣候預算與“雙碳”目標銜接機制的相關(guān)研究，通過(guò)深入分析實(shí)現碳達峰、碳中和目標對財政資金投向的影響，研究建立溫室氣體減排目標與財政資金配置的聯(lián)動(dòng)機制，引導形成有利于綠色低碳發(fā)展的財政政策和資金配置格局。三是建議開(kāi)展氣候預算的綜合協(xié)調機制研究，通過(guò)系統梳理氣候預算可能對經(jīng)濟、社會(huì )、民生等領(lǐng)域產(chǎn)生的影響，研究科學(xué)平衡各項政策目標的方法和路徑，促進(jìn)氣候預算在服務(wù)國家發(fā)展大局中發(fā)揮積極作用。
其次，建議在現有政府組織架構基礎上，健全氣候預算的統籌管理和部門(mén)協(xié)同機制。一是建議可以在碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組下設立由國家發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)組成的氣候預算工作專(zhuān)班，負責推動(dòng)各部門(mén)將氣候行動(dòng)全面融入預算編制、執行、監督等環(huán)節。二是建議進(jìn)一步強化財政部門(mén)在氣候預算編制中的主導作用，利用現代預算制度改革的有利契機，加快研究氣候預算管理機制，并通過(guò)與部門(mén)預算、轉移支付、績(jì)效管理等各項管理制度的有效銜接，引導地方各級政府積極參與、形成合力。三是建議充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉建設部等部門(mén)在溫室氣體排放管理、低碳城市建設等方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，建立多部門(mén)參與的工作協(xié)調機制，為氣候預算在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節的精準落地提供有力支撐。
再次，建議統籌考慮地區自身發(fā)展優(yōu)勢和主觀(guān)意愿等多重因素，在科學(xué)評估的基礎上擇優(yōu)確定氣候預算試點(diǎn)。一是建議優(yōu)先選擇在相關(guān)領(lǐng)域已有良好工作基礎的地區開(kāi)展試點(diǎn)。一方面，可以重點(diǎn)考慮在全面深化改革開(kāi)放試驗區、自由貿易試驗區、國家級新區等區域選擇試點(diǎn)城市。這些區域是我國改革開(kāi)放的前沿陣地，長(cháng)期以來(lái)聚焦體制機制創(chuàng )新，具有開(kāi)展氣候預算制度創(chuàng )新的改革基礎，有望發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)效應。另一方面，建議關(guān)注在氣候投融資、綠色金融改革創(chuàng )新、適應氣候變化等試點(diǎn)城市和地區。相關(guān)試點(diǎn)城市普遍具備較強的政策供給能力、市場(chǎng)資源配置能力和社會(huì )動(dòng)員能力，在推動(dòng)氣候友好型投資、培育綠色低碳產(chǎn)業(yè)、倡導綠色生活方式等方面形成了系統性政策工具和行動(dòng)方案。以這些城市作為氣候預算改革的突破口，可以充分對接服務(wù)國家氣候治理戰略，增強財政資金投入的精準性和協(xié)同性。二是建議由中央層面牽頭研究制定科學(xué)規范的試點(diǎn)城市篩選指標和管理辦法，從區域發(fā)展水平、資源環(huán)境本底、產(chǎn)業(yè)結構特征、財政狀況、溫室氣體排放等維度對候選城市的客觀(guān)條件進(jìn)行綜合評估。同時(shí)，還應充分考慮城市自身在氣候治理工作中表現出的主觀(guān)意愿和行動(dòng)力。對候選城市的氣候治理戰略規劃、已有政策舉措、參與試點(diǎn)的積極性等進(jìn)行深入評估，選擇發(fā)展愿景契合、改革意愿強烈、帶頭示范作用突出的城市作為試點(diǎn)。
最后，建議統籌考慮我國能源結構、數據基礎等因素，合理界定氣候預算的覆蓋范圍，分步推進(jìn)氣候預算編制。鑒于我國以煤炭為主的化石能源消費現狀，建議將二氧化碳減排作為氣候預算的優(yōu)先任務(wù)，未來(lái)再根據數據質(zhì)量和管理能力的提升，將甲烷等其他溫室氣體納入預算管理。在此基礎上，建議系統加強氣候預算量化分析所需的數據積累和技術(shù)方法研究。一是建立健全溫室氣體排放數據的常態(tài)化統計和報告制度，夯實(shí)氣候預算編制的數據基礎；二是充分運用多情景分析、成本效益評估等技術(shù)手段，科學(xué)評估不同減排路徑的效果和影響，并據此制定因地制宜的氣候預算編制指南，明確各地區、各部門(mén)的核算邊界和編制流程。三是建議加快構建科學(xué)規范、公開(kāi)透明的氣候預算績(jì)效評價(jià)體系，強化跟蹤問(wèn)效和結果運用，切實(shí)把黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強生態(tài)文明建設的決策部署落到實(shí)處。
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作者：
龐心睿 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
原創(chuàng )聲明
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