11月24日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第29次締約方大會(huì )（COP29）在阿塞拜疆首都巴庫正式閉幕。在2024年這個(gè)全球溫度升高即將突破《巴黎協(xié)定》1.5℃目標的關(guān)鍵年份[1]，我們雖然認為持續更新的溫升記錄應當成為提高本屆大會(huì )氣候雄心的催化劑，但是全球形勢的動(dòng)蕩加劇依舊給氣候大會(huì )帶來(lái)了許多不確定性。COP29作為明確新的氣候資金機制以及承上啟下的關(guān)鍵一年，在兩周的艱難談判進(jìn)程后，終于在延期一天半后達成最終共識。中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院基于兩周在巴庫實(shí)地的跟蹤觀(guān)察，對于本屆氣候變化大會(huì )的主要成果做簡(jiǎn)要總結。
一、氣候資金新的集體量化目標塵埃落定
氣候資金機制作為本屆大會(huì )的核心議題，決定了2025年后發(fā)達國家向發(fā)展中國家持續提供氣候資金支持的義務(wù)和程度。在最終確定的新的氣候融資集體量化目標（NCQG）案文中，三組數據值得特別關(guān)注：
一是強調發(fā)展中國家締約方自主貢獻報告中報告的成本化需求到2030年大約是5.1-6.8萬(wàn)億美元，約合4550-5840億美元每年，以及適應資金需求在2030年前大約是2150-3870億美元每年。
二是呼吁各方共同努力，持續從公共渠道和私人渠道擴大為發(fā)展中國家締約方的氣候行動(dòng)提供融資，到2035年至少達到每年1.3萬(wàn)億美元。
三是重申基于《巴黎協(xié)定》第九條，決定設定一個(gè)目標，由發(fā)達國家締約方牽頭，在2035年前每年為發(fā)展中國家締約方氣候行動(dòng)提供至少每年3000億美元。
圖 1 NCQG案文中關(guān)于氣候資金數據的原文內容
這三組數據基本體現了從氣候資金需求到氣候資金供給的各方最終共識與決議，但較實(shí)際氣候行動(dòng)需求依舊存在顯著(zhù)不足。資金需求方面，各方均同意全球減緩和適應氣候變化資金需求巨大，合計每年需求規模在6700-9710億美元之間。然而，這一數據為對142個(gè)締約方在國家自主貢獻（NDC）中遞交的5760個(gè)需求資金[1]，以及對于UNEP2023年適應差距報告中測算的年均適應需求進(jìn)行的加總，存在明顯低于全球實(shí)際氣候資金需求的情況。相較于例如氣候融資問(wèn)題獨立高級別專(zhuān)家組（IHLEG）于11月最新發(fā)布的第三次報告[2]所估計的數據，全球到2030年所需為氣候行動(dòng)投資的資金約在6.3萬(wàn)億到6.7萬(wàn)億美元每年，其中中國約1.3-1.4萬(wàn)億美元，除中國外的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家大概2.3-2.5萬(wàn)億美元；抑或氣候政策倡議組織（CPI）與10月發(fā)布的《全球氣候融資進(jìn)展報告2024》所估計的，到2030年前全球需要至少7.4萬(wàn)億美元的年均氣候融資來(lái)滿(mǎn)足1.5℃的溫升目標，該數據均存在極大程度的低估，從初始便削弱了氣候資金承諾的力度。
發(fā)達國家雖然將氣候資金承諾較哥本哈根會(huì )議的1000億美元提高至三倍水平，但承諾力度差強人意。在COP29開(kāi)幕前十月發(fā)布的NCQG談判草案文本中，對于NCQG目標的設定的第一個(gè)選項，便考慮了每年1萬(wàn)億、1.3萬(wàn)億或2萬(wàn)億美元NCQG的方案，這對于2022年全球氣候融資已經(jīng)實(shí)現1.46萬(wàn)億[3]的水平而言，是較為合理的目標設定。然而在最終的NCQG案文中，1.3萬(wàn)億的氣候融資目標僅設置為了對于各方的呼吁和愿景，缺乏約束力且低于當前全球氣候融資水平。僅有3000億美元的由發(fā)達國家牽頭的目標具有一定約束力，但該金額遠低于全球實(shí)際的氣候融資需求，且另外用細則進(jìn)一步放寬了對于該資金的性質(zhì)要求，允許發(fā)達國家將來(lái)自公共以及私人領(lǐng)域的資金供給算作其資金貢獻，進(jìn)一步削弱了該承諾的力度。
發(fā)展中國家與發(fā)達國家在資金問(wèn)題上的分歧愈發(fā)顯化。此屆關(guān)于氣候資金談判的關(guān)鍵大會(huì )發(fā)生于全球經(jīng)濟疲軟以及主要發(fā)達國家財政資金緊張的大背景下，加之美國大選后特朗普政府可能再一次退出《巴黎協(xié)定》的影響，全球未來(lái)的氣候行動(dòng)存在較大不確定性，事先給大會(huì )的談判罩上了一層陰影。然而，對于發(fā)展中國家而言，發(fā)達國家對于歷史氣候資金承諾的食言以及在新目標上的責任轉移態(tài)度令他們不滿(mǎn)。在周六的談判會(huì )上，最不發(fā)達國家和小島嶼國家的代表憤怒離場(chǎng)，并發(fā)出了“沒(méi)有協(xié)議總比糟糕協(xié)議好”的聲音。
圖 2 運動(dòng)人士在COP29會(huì )場(chǎng)中對于氣候資金議題的示威
即便如此，NCQG已然成為后續氣候行動(dòng)的關(guān)鍵起點(diǎn)。正如聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)古特雷斯在會(huì )議最后提到，“這一協(xié)定提供了一個(gè)基礎，它需要得到充分和及時(shí)的履行”。對于眾多國家來(lái)說(shuō)，這一資金承諾也為其提供了一些希望的可能。此外，在本屆大會(huì )上，與損失與損害基金相關(guān)的若干重要協(xié)定也正式簽署，包括基金組織執董會(huì )與世界銀行之間的“受托人協(xié)定”等，該基金截至最新也獲得了來(lái)自26個(gè)捐助國的7.3億美元的支持，更多氣候融資機制依舊在發(fā)揮作用，用于支持各國未來(lái)的氣候行動(dòng)。
二、 《巴黎協(xié)定》第六條下碳市場(chǎng)關(guān)鍵進(jìn)展
本屆大會(huì )的另一項成就是在《巴黎協(xié)定》第六條下碳市場(chǎng)方面取得的關(guān)鍵進(jìn)展?！栋屠鑵f(xié)定》第六條第二款提出了各國間通過(guò)轉讓減緩成果來(lái)實(shí)現國家資助貢獻的機制——國際轉讓減緩成果（ITMO）機制，第四款提出了一個(gè)在締約方大會(huì )的監管下建立一個(gè)新型全球碳市場(chǎng)機制，歷屆氣候變化大會(huì )均對于上述工作的實(shí)施細則進(jìn)行了討論，但距離全球碳市場(chǎng)的正式運行始終還存在較大差距。
在本屆大會(huì )開(kāi)幕第一天，主席國便傳出全球碳市場(chǎng)取得“突破進(jìn)展”的重磅消息。當天，大會(huì )主席提交了一個(gè)決定草案，其中提及“注意到監督機構（the Supervisory Body）已經(jīng)通過(guò)兩份標準”。這兩份標準是10月份在巴庫召開(kāi)的會(huì )議上，由6.4條監督機構提出的關(guān)于方法學(xué)要求標準和關(guān)于清除活動(dòng)的標準。雖然首日的主席方在官方新聞中聲稱(chēng)各方已就該標準達成初步共識，但大會(huì )主席也在后一天表示，當天達成的標準并未完全確定，各方可在他們認為合適的情況下進(jìn)一步加強它們。
第6.4條全球碳市場(chǎng)機制建設取得一定進(jìn)展，但距離正式實(shí)施依舊有較大差距。基于大會(huì )最終發(fā)布的關(guān)于《巴黎協(xié)定》第6.4條的決議草案，案文對于監督機構的運行責任、方法學(xué)的制定、第6.4條減排量的認證、登記處的設立、對最不發(fā)達國家和小島嶼國家免除適應收益份額的特殊條件、清潔發(fā)展機制活動(dòng)的遷移以及資金管理七個(gè)方面達成了基本共識，對于全球碳市場(chǎng)后續工作的繼續推進(jìn)提供了條件。然而，但這并不代表著(zhù)全球碳市場(chǎng)啟動(dòng)工作的完成，而是大量工作的新的開(kāi)始。第6.4條監督機構已經(jīng)制定初步的2025年工作計劃，后續針對全球碳市場(chǎng)實(shí)施的關(guān)鍵方法學(xué)方面，監督機構還有待加快制定與基線(xiàn)、下調、標準化基線(xiàn)、抑制需求、額外性和泄漏以及非永久性和逆轉有關(guān)的進(jìn)一步標準、工具和準則，以實(shí)現下一步全球碳市場(chǎng)運行的基石構建。
大會(huì )針對第6.2條國際減緩成果轉移制定了一系列技術(shù)性的規范要求。由于第6.2條下的合作方式屬于國與國之間的自愿機制，因此締約方國家對于國際轉移減緩目標的授權以及信息披露至關(guān)重要。本次會(huì )議的最終案文對于授權的流程、時(shí)間點(diǎn)、內容、模板、變更、信息披露均進(jìn)行了規定，并在附件中給出了各國在提交年度信息時(shí)使用的電子模板。此外，第6.2條案文基本明確了各國將如何授權碳信用額交易，以及跟蹤這一交易的登記處將如何運作，將為國際減緩成果轉移提供重要的基礎制度規范。
三、 其他進(jìn)展
除了上述兩項主要談判進(jìn)展外，本屆COP在上屆阿聯(lián)酋氣候變化大會(huì )中提出的關(guān)鍵議題——化石燃料轉型等方面沒(méi)有實(shí)現明確進(jìn)展，這一方面和主席國阿塞拜疆作為石油和天然氣的重度依賴(lài)國家相關(guān)，同時(shí)也和本屆大會(huì )中眾多化石燃料領(lǐng)域的游說(shuō)者參會(huì )密切相關(guān)。此外，本屆大會(huì )對于全球盤(pán)點(diǎn)成果實(shí)施的“阿聯(lián)酋對話(huà)”沒(méi)有達成共識，最終案文中對于上屆提出的可再生能源裝機容量增加至三倍、能效提高至兩倍等亮點(diǎn)內容均未出現，而是遭到引用處理，該對話(huà)將后續氣候大會(huì )中繼續。
COP29還在以下幾個(gè)方面實(shí)現了一些進(jìn)展：
透明度：根據《增強透明度框架》，《巴黎協(xié)定》締約方必須每?jì)赡晏峤灰淮蝺赡昶谕该鞫葓蟾妫˙TR），第一份報告應在2024年12月31日前提交。在本屆氣候變化大會(huì )上，已有13個(gè)締約方率先提交了其兩年期透明度報告。以及在UNFCCC合作倡議——“一起為透明度”（Together4Transparency），本屆大會(huì )舉辦了42個(gè)活動(dòng)。
適應：COP29關(guān)于與最不發(fā)達國家（LDCs）有關(guān)事項的決定包含一項規定，即為最不發(fā)達國家實(shí)施國家適應計劃（NAP）建立一個(gè)支持方案。締約方廣泛討論了制定和實(shí)施NAPs的第二個(gè)五年進(jìn)展評估，并將在2025年6月繼續進(jìn)行評估。
性別和氣候變化：各國就性別與氣候變化問(wèn)題達成一致決定，將《性別與氣候變化利馬工作方案》再延長(cháng)10年，重申性別平等的重要性，推動(dòng)性別主流化貫穿公約。各國還同意制定一項新的性別行動(dòng)計劃，供第三十屆締約方會(huì )議通過(guò)，該計劃將為具體實(shí)施確定方向。
四、秩序與混亂下的氣候行動(dòng)展望
回顧兩周的氣候變化大會(huì )進(jìn)程，由于會(huì )議前期美國總統的選舉結果以及德國執政聯(lián)盟的破裂，加之俄烏和巴以沖突等地緣政治危機持續嚴峻，與會(huì )各方在參會(huì )期間對于未來(lái)局勢不確定性的擔憂(yōu)要遠遠高于往屆。而本屆大會(huì )的主席國阿塞拜疆作為石油和天然氣資源國家，其國家總統在COP29開(kāi)幕式上就“化石燃料是上帝的恩賜”的表述也無(wú)疑給各國的環(huán)保主義者潑了一盆冷水，主席國的基調與氣候大會(huì )召開(kāi)的原則和目標背道而馳。在這樣的環(huán)境和背景下，各國通過(guò)艱難談判達成了NCQG的目標，雖然最終氣候資金目標數據依舊遠遠低于發(fā)展中國家的實(shí)際需要，但依舊是未來(lái)工作的關(guān)鍵起點(diǎn)。
在本屆大會(huì )上，中國作為氣候行動(dòng)的堅定實(shí)施者和領(lǐng)導者，成為全球各方對于氣候行動(dòng)的重要關(guān)注。中國角在COP29期間每天均舉辦著(zhù)內容豐富且多樣的邊會(huì )，也是大會(huì )場(chǎng)館中最為人頭攢動(dòng)的展區之一。在本屆會(huì )議期間的世界領(lǐng)導人氣候行動(dòng)峰會(huì )上，習近平主席特別代表丁薛祥副總理也首次曬出中國在南南合作中超1770億元的氣候出資額，體現了中國作為發(fā)展中國家的主動(dòng)擔當。
對于未來(lái)，氣候風(fēng)險的秒針時(shí)刻在轉動(dòng)，并將有可能引爆一個(gè)個(gè)臨界點(diǎn)，造成對人類(lèi)社會(huì )不可逆轉的負面影響。在這樣的背景下，我們需要發(fā)達國家加速其對于歷史責任的承擔，持續為發(fā)展中國家提供必要的資金和技術(shù)支持，需要嚴格監督發(fā)展中國家對于NCQG的落實(shí)情況；同時(shí)，發(fā)展中國家間的合作和交流也將愈加緊密，成為全球綠色增長(cháng)的重要引擎。我們期待在未來(lái)一年中，上述協(xié)議中提到的資金和碳市場(chǎng)機制能有新的進(jìn)展，也期待下一屆的巴西氣候變化大會(huì )能是更具氣候雄心和成果豐碩的一屆氣候大會(huì )。
腳注
[1]根據哥白尼氣候變化ERA5數據集，2023年6月至2024年5月的全球平均氣溫達到有記錄以來(lái)最高的，比1850-1900年工業(yè)化前的平均氣溫高出1.63℃。參考：世界氣象組織，https://wmo.int/news/media-centre/global-temperature-likely-exceed-15degc-above-pre-industrial-level-temporarily-next-5-years; CarbonBrief，https://www.carbonbrief.org/state-of-the-climate-2024-will-be-first-year-above-1-5c-of-global-warming/
[2]See document FCCC/CP/2024/6/Add.2?FCCC/PA/CMA/2024/8/Add.2 and paras. 9–10 of
decision -/CP.29 (draft decision entitled “Matters relating to the Standing Committee on Finance”
proposed under agenda item 8(b) of the Conference of the Parties at its twenty-ninth session).
[3]Third report of the Independent High-Level Expert Group on Climate Finance. Raising ambition and accelerating delivery of climate finance. November 2024. https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2024/11/Raising-ambition-and-accelerating-delivery-of-climate-finance_Third-IHLEG-report.pdf
[4]CPI. Global Landscape of Climate Finance 2024. 2024 October.
作者：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
原創(chuàng )聲明
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