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IIGFCOP29觀(guān)點(diǎn) | 王旬、崔瑩:氣候資金新集體量化目標的背景、現狀、展望

發(fā)布時(shí)間:2024-11-12作者:王旬、崔瑩

第29屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì )(COP29)已于2024年11月11日在阿塞拜疆首都巴庫開(kāi)幕。根據《巴黎協(xié)定》要求,各國政府需要考慮到發(fā)展中國家需求和優(yōu)先事項,在2025年前決定以每年1000億美元為基礎設定氣候資金新集體量化目標(New Collective Quantified Goal, NCQG)。COP29是各締約方達成NCQG的最后窗口期,NCQG也是本屆大會(huì )的核心主題之一,因此COP29也被稱(chēng)為氣候融資COP”。本文將對NCQG的背景和現狀進(jìn)行梳理和介紹,并將對大會(huì )中相關(guān)議題的談判進(jìn)行展望。


一、氣候資金新集體量化目標的背景

全球氣候資金的起源可追溯至2009年在丹麥哥本哈根舉行的COP15。彼時(shí),氣候變化的嚴峻性日益加劇,各國應對氣候變化能力不均,尤其是中低收入發(fā)展中國家受氣候變化影響嚴重,但應對資源有限。而發(fā)達國家在歷史上對溫室氣體排放負有主要責任,它們有責任和義務(wù)在資金和技術(shù)上支持發(fā)展中國家。因此,在COP15達成的《哥本哈根協(xié)議》中,發(fā)達國家群體承諾在2020年前每年將聯(lián)合動(dòng)員1000億美元的氣候資金,用于支持發(fā)展中國家采取措施減少溫室氣體排放、提高對氣候變化的適應能力。

次年,在墨西哥坎昆舉行的COP16中,發(fā)達國家再次確認了該承諾。同時(shí),綠色氣候基金(GCF)也在本屆氣候大會(huì )中達成的《坎昆協(xié)議》下設立,作為聯(lián)合國應對氣候變化公約(UNFCCC)框架內為發(fā)展中國家的應對氣候變化相關(guān)行動(dòng)、方案和措施提供資金的重要資金機制,也是發(fā)達國家所承諾氣候資金流向發(fā)展中國家的重要渠道。

2015年,在法國巴黎舉行的COP21中達成了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》,其第九條進(jìn)一步明確了發(fā)達國家與發(fā)展中國家在氣候資金中的責任與義務(wù),主要包括以下三點(diǎn):一是延續了“共同但又區別的責任”的原則,明確發(fā)達國家有義務(wù)繼續為發(fā)展中國家提供氣候資金支持;二是要求發(fā)達國家繼續履行其2009年承諾的每年1000億美元氣候資金目標,并將該目標至少延續至2025年;三是要求各締約方在2025年前協(xié)商設定一個(gè)新的、更高的資金目標,該目標應在1000億美元/年的基礎上進(jìn)一步提升,以確保發(fā)展中國家在日益增加的應對氣候變化需求中得到足夠的支持。該目標也被稱(chēng)為“氣候資金新集體量化目標”(NCQG)。

今年11月11日起在巴庫舉行的COP29是各締約方根據《巴黎協(xié)定》要求在2025年前完成NCQG協(xié)商與確定的最后窗口期。因此,關(guān)于NCQG的談判成為了本屆巴庫氣候大會(huì )的核心主題之一,本屆大會(huì )也被稱(chēng)為“氣候融資COP”。


二、氣候資金的作用及歷史完成情況

發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候資金對促進(jìn)后者的減緩與適應氣候變化活動(dòng)至關(guān)重要,也將顯著(zhù)影響全球應對氣候變化的進(jìn)程和效果。

發(fā)展中國家,尤其是中低收入發(fā)展中國家因缺乏有效的應對資源,對氣候變化風(fēng)險的脆弱性遠高于發(fā)達國家。同時(shí),研究顯示,將全球溫升控制在2℃內的情景下,中低收入和低收入發(fā)展中國家在2030年前分別需至少減排8%[1],這些國家若因資金限制難以大規模投資減排項目,也將拖累全球應對氣候變化進(jìn)程。此外,諸如逐步降低化石能源發(fā)電等全球性氣候減緩措施,也可能對中低收入國家經(jīng)濟造成負面沖擊,進(jìn)一步削弱它們應對氣候變化的能力。而發(fā)達國家提供的氣候資金,能夠幫助和促進(jìn)發(fā)展中國家解決大型減排項目融資問(wèn)題、降低氣候變化物理及轉型風(fēng)險對它們經(jīng)濟的沖擊,有助于推動(dòng)這些國家的公正轉型。

然而,發(fā)達國家過(guò)往對其承諾的氣候資金目標兌現情況不佳。如下圖1所示,無(wú)論基于OECD或是UNFCCC統計口徑,發(fā)達國家均直到2022年才實(shí)現了其最初承諾的每年動(dòng)員1000億美元氣候資金的目標,承諾兌現存在嚴重不足和顯著(zhù)滯后的問(wèn)題。


發(fā)達國家提供和動(dòng)員的氣候資金(億美元)

來(lái)源:OECD,UNFCC


同時(shí),發(fā)達與發(fā)展中國家群體在相關(guān)資金的“質(zhì)量”上也一直存在爭議。最早在COP15和COP16決議文件的談判中,發(fā)達國家始終堅持的是“動(dòng)員”(mobilize)氣候資金,意味著(zhù)資金的組成既可以包括公共資金,也可以包括公共資金動(dòng)員的私人資金;發(fā)展中國家則認為氣候資金應是發(fā)達國家“提供”(provide)的援助資金,應以公共資金為主,兩個(gè)國家群體始終未就這一問(wèn)題達成一致。OECD與UNFCCC的統計數據也反映了相關(guān)問(wèn)題:若刨除私人資金與氣候出口信貸資金,發(fā)達國家2022年提供的公共氣候資金仍未達到1000億美元,難以真正滿(mǎn)足發(fā)展中國家的需求。


三、NCQG談判的進(jìn)展與挑戰

2021年在英國格拉斯哥舉辦的COP26上,各締約方達成了需要設定一個(gè)充滿(mǎn)雄心、透明且基于需求而定的NCQG的共識,并發(fā)起了一項2022–2024年的特別工作計劃,啟動(dòng)對NCQG的審議并指導相關(guān)談判,目標在2024年達成協(xié)議。此工作計劃主要由每年四次的技術(shù)專(zhuān)家對話(huà)(TED)和每年一次的高級別部長(cháng)級對話(huà)構成,推動(dòng)包括政府、私營(yíng)部門(mén)、國際組織在內的廣泛利益相關(guān)者參與,總結過(guò)往氣候資金承諾履行過(guò)程中的經(jīng)驗教訓,將數量、質(zhì)量、范圍、資金來(lái)源、資金管理等多方面因素納入考量,旨在促進(jìn)完善氣候資金評價(jià)標準和提高氣候資金質(zhì)量。

截至2024年10月底,各締約方已經(jīng)進(jìn)行了11次技術(shù)專(zhuān)家對話(huà)和3輪特別工作組會(huì )議。這些對話(huà)與會(huì )議主要在NCQG的結構,即如何構建新氣候資金目標上取得了一些進(jìn)展。例如,多數締約方認同在新目標中可包含向發(fā)展中國家提供的公共氣候資金與私人氣候資金兩種類(lèi)型的資金[2]。但發(fā)達與發(fā)展中國家群體仍在諸多其他關(guān)鍵議題的討論中存在顯著(zhù)分歧,包括新目標下的具體出資額、氣候資金的供應方和資金來(lái)源、氣候資金的分配等。

首先,《巴黎協(xié)定》規定NCQG中所動(dòng)員的氣候資金至少要達到每年1000億美元,但并未明確具體金額。而隨著(zhù)氣候變化加劇,發(fā)展中國家需投入更多資源實(shí)施減緩和適應氣候變化的行動(dòng),對于氣候資金的需求也大幅上升。因此,非洲國家聯(lián)盟提出了發(fā)達國家每年需動(dòng)員1.3萬(wàn)億美元氣候資金、阿拉伯國家聯(lián)盟則提出發(fā)達國家在2025-2029年間每年至少動(dòng)員4410億美元、小島嶼國家聯(lián)盟以及拉美和加勒比國家聯(lián)盟則要求發(fā)達國家在2035年前,除贈款外,每年需額外動(dòng)員1萬(wàn)億美元的氣候資金[3]。但發(fā)達國家群體在談判中對具體資金額度的承諾持模糊態(tài)度,它們認為應在解決NCQG的結構以及其他重要問(wèn)題后才能進(jìn)行關(guān)于資金額度的談判。

其次,發(fā)達與發(fā)展中國家群體對新目標下全球氣候資金的提供方和來(lái)源存在顯著(zhù)分歧。在資金提供方上,以歐盟和美國為代表的發(fā)達經(jīng)濟體認為全球發(fā)展格局較1992年已發(fā)生巨大改變,部分發(fā)展中國家無(wú)論在經(jīng)濟發(fā)展或是溫室氣體排放上均快速增長(cháng),因此也應承擔新目標下全球氣候資金的出資責任。發(fā)展中國家則主張發(fā)達國家需遵守“共同但有區別責任”的原則,按照《巴黎協(xié)定》中定義和要求,有義務(wù)向發(fā)展中國家提供新的、額外的氣候資金支持[4]。在資金來(lái)源上,發(fā)展中國家要求氣候資金的來(lái)源應主要為贈款或低息貸款,而非以市場(chǎng)化利率提供的貸款或其他金融市場(chǎng)工具;而發(fā)達國家則強調需要利用諸如綠色債券、碳信用市場(chǎng)等多種創(chuàng )新性金融市場(chǎng)融資工具解決氣候資金供應不足的問(wèn)題。

第三,發(fā)展中國家認為氣候資金應更平衡地流向減緩與適應氣候變化、以及減少損失與損害等多種應對氣候變化的行動(dòng)中,也需要流向對氣候資金需求最迫切的國家群體。例如,非洲國家聯(lián)盟要求新目標下的氣候資金應聚焦于適應與減少損失與損害的行動(dòng),小島嶼聯(lián)盟國家則要求它們與最不發(fā)達國家應得到足夠的資金支持。另一方面,發(fā)達國家群體則強調《巴黎協(xié)定》第九條并未覆蓋損失與損害,因此相關(guān)活動(dòng)不應納入氣候資金的支持范疇[5]。


四、NCQG展望

COP29已在巴庫拉開(kāi)帷幕,NCQG作為本屆大會(huì )的核心議題之一,因其重要性與緊迫性,將得到廣泛的關(guān)注。發(fā)達與發(fā)展中國家群體在新目標設定的關(guān)鍵因素上存在顯著(zhù)分歧,很可能使相關(guān)談判變的艱難而冗長(cháng)。同時(shí),近期美國大選結果帶來(lái)的地緣政治及美國氣候政策的不確定性,也可能影響NCQG與大會(huì )其他重要議題的談判,或將進(jìn)一步增加達成決議的難度。

另一方面,多種挑戰與不確定性相結合,可能驅動(dòng)發(fā)展中國家群體更迫切地推動(dòng)以協(xié)議形式確定的NCQG主要框架與內容,因此有可能視談判進(jìn)程及順利程度,相對放寬部分領(lǐng)域訴求,以促成協(xié)議盡快達成。此外,本屆大會(huì )主辦方阿塞拜疆對于各方的斡旋與協(xié)調,也將是影響談判進(jìn)展的重要因素。

關(guān)于NCQG協(xié)議的達成是重建全球不同國家群體間信任的關(guān)鍵,同時(shí)因大量發(fā)展中國家需根據新氣候資金目標制定其國家自主貢獻(NDCs),談判結果也將直接影響它們應對氣候變化的雄心,以及2025年各國提交的新一輪國家自主貢獻目標,并可能影響更長(cháng)遠的全球應對氣候變化進(jìn)程與成果。


腳注

[1]Simon Black, Forence Jaumotte, Orasad Ananthakrishnan, World Needs More Policy Ambition, Private Funds, and Innovation to Meet Climate Goals, IMF Blog, 2023.11

[2]Joe Lo, Progress on structure for new global climate finance goal but trickier divides persist, Climate Home News, 2024.09.10

[3] Jonathan Beynon, Climate Finance: How to Unblock the NCQG, Center for Global Development, 2024.11.05

[4] 生態(tài)環(huán)境部,基礎四國氣候變化部長(cháng)級聯(lián)合聲明,2024.07.21

[5]Josh Gabbatiss, COP29: What is the ‘new collective quantified goal’ on climate finance, CarbonBrief, 2024.11.04



作者:

王旬 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員

崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)


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