2024年5月至今，中國發(fā)布了一系列“雙碳”領(lǐng)域的政策文件或權威報告，覆蓋宏觀(guān)與市場(chǎng)層面多個(gè)領(lǐng)域。這些政策勾勒出我國碳排放管理的長(cháng)期方向和實(shí)施方式，明確了碳市場(chǎng)在其中的定位，穩定了市場(chǎng)發(fā)展長(cháng)期向好的預期。同時(shí)，相關(guān)政策也對碳市場(chǎng)擴容、配額分配制度制定、國內國際跨市場(chǎng)連通機制建設等重要方面提供了信號和指引。本文將通過(guò)梳理分析這些政策或報告的主要內容，對我國碳市場(chǎng)的發(fā)展方向和進(jìn)程進(jìn)行展望。
一、全國碳市場(chǎng)運行及建設進(jìn)展情況
生態(tài)環(huán)境部在7月21日于武漢舉辦的2024年中國碳市場(chǎng)大會(huì )上發(fā)布了《全國碳市場(chǎng)發(fā)展報告（2024）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》），對全國碳市場(chǎng)第二個(gè)履約周期以來(lái)的建設進(jìn)展和成效進(jìn)行了全面的介紹與總結。
碳市場(chǎng)制度體系與機制建設方面，經(jīng)過(guò)3年來(lái)的建設與發(fā)展，中國已基本形成現代化碳排放權交易市場(chǎng)的制度與機制框架，為市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展筑牢基礎。中國已建成全國碳市場(chǎng)與全國溫室氣體自愿減排（CCER）交易市場(chǎng)相結合的強制與自愿并行的碳市場(chǎng)體系，兩市場(chǎng)通過(guò)配額清繳抵消機制相互連通。全國碳市場(chǎng)的政策法規基礎框架已基本搭建完成，形成了涵蓋行政法規、部門(mén)規章、規范性文件、技術(shù)標準規范相結合的多層級制度體系；市場(chǎng)運行機制也日趨完善，基本形成了包括碳排放數據核算、報告與核查、配額分配與清繳、市場(chǎng)交易與監管等相結合的較全面體系架構（圖1）。同時(shí)，市場(chǎng)已形成了初具規模的技術(shù)服務(wù)體系，2023年共有50余家咨詢(xún)機構、450余家檢驗檢測機構、近100家核查機構提供第三方服務(wù)。
圖1 全國碳排放權交易市場(chǎng)體系架構
來(lái)源：《全國碳市場(chǎng)發(fā)展報告（2024）》
碳市場(chǎng)覆蓋規模與交易方面，全國碳市場(chǎng)年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，已成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場(chǎng)。截至2023年底，全國碳市場(chǎng)配額累計成交量與成交額分別達4.42億噸和249.19億元，第二個(gè)履約期成交量與成交額較第一個(gè)履約期上漲47.01%和125.26%，2023年底收盤(pán)價(jià)達79.42元/噸，進(jìn)入2024年呈顯著(zhù)上升趨勢，于當年4月首度突破100元/噸，市場(chǎng)交易規模逐步擴大、交易價(jià)格穩中有升。
碳市場(chǎng)履約成熟度提升與減排促進(jìn)方面，被納入全國碳市場(chǎng)的電力行業(yè)控排企業(yè)碳排放管理能力有效提升，第二個(gè)履約周期內2021、2022年度配額清繳完成率分別達99.61%和99.88%，較第一個(gè)履約周期的99.5%有顯著(zhù)提升。2023年全國火電與電力碳排放強度分別較2018年下降2.38%與8.78%，碳市場(chǎng)對行業(yè)減排促進(jìn)效果逐漸顯現。
總體來(lái)看，我國碳市場(chǎng)體系重點(diǎn)領(lǐng)域的建設穩步推進(jìn)，基礎不斷扎實(shí)，市場(chǎng)具備進(jìn)一步擴大化、成熟化發(fā)展的條件。生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)黃潤秋也在《報告》發(fā)布后也表示，我國將加快推進(jìn)全國碳市場(chǎng)各項建設工作，穩步擴大行業(yè)覆蓋范圍，盡快將鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點(diǎn)排放行業(yè)納入全國碳排放權交易市場(chǎng)，市場(chǎng)加快擴容的信號與方向進(jìn)一步明確。
二、近期與碳市場(chǎng)相關(guān)主要政策梳理分析
2024年5月《碳排放權交易管理暫行條例》正式實(shí)施以來(lái)，我國先后發(fā)布了關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》、《2023、2024年度全國碳排放權交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見(jiàn)稿）》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》、《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》、中歐《關(guān)于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》等多類(lèi)型政策文件，它們可能對我國碳市場(chǎng)整體的短期和中長(cháng)期發(fā)展產(chǎn)生較顯著(zhù)影響。
（一）宏觀(guān)層面政策
2024年7月21日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》發(fā)布，提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。構建碳排放統計核算體系、產(chǎn)品碳標識認證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場(chǎng)交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩妥推進(jìn)碳達峰碳中和?！薄稕Q定》一方面明確了構建健全的強制與自愿碳市場(chǎng)交易制度是推動(dòng)我國實(shí)現“雙碳”目標的重要環(huán)節，另一方面也顯示建立碳排放權雙控機制、建設碳排放統計核算與產(chǎn)品碳足跡管理體系、構建產(chǎn)品碳標識認證制度將是未來(lái)我國“雙碳”領(lǐng)域重點(diǎn)工作。而相關(guān)機制、體系、制度的建立和不斷完善也將進(jìn)一步夯實(shí)碳市場(chǎng)發(fā)展的基礎，為市場(chǎng)機制優(yōu)化提供支撐?！稕Q定》的出臺在頂層制度設計層面為我國碳市場(chǎng)長(cháng)期穩定向好發(fā)展樹(shù)立了良好預期。
2024年7月30日，響應《決定》精神，國務(wù)院出臺了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，標志我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)一步由能耗雙控向碳排放雙控轉型，明確了構建系統完備碳排放雙控體系的目標和任務(wù)。根據《工作方案》，我國碳排放雙控體系建設將在碳排放整體制度規劃、地方目標評價(jià)與考核、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域預警管控、企業(yè)節能降碳管理、固定資產(chǎn)投資碳排放評價(jià)、產(chǎn)品碳足跡管理等六大領(lǐng)域的15項重點(diǎn)任務(wù)上分短、中、長(cháng)期三階段進(jìn)行。到2025年為止的短期內，主要任務(wù)目標聚焦于提升碳排放統計核算與監測能力，為雙控體系建設奠定基礎?！笆逦濉睍r(shí)期的中期內，主要目標任務(wù)服務(wù)于確保如期碳達峰，聚焦于建立以碳排放強度控制為主、總量控制為輔的雙控體系，建立地方碳排放預算動(dòng)態(tài)調整體系，強化重點(diǎn)領(lǐng)域碳排放管理與項目碳排放評價(jià)制度，健全產(chǎn)品碳足跡管理體系和碳標識認證制度建設。2030年后的長(cháng)期內，主要目標任務(wù)聚焦于建立以碳排放總量控制為主、強度控制為輔的雙控體系，并對各主要領(lǐng)域的任務(wù)實(shí)施進(jìn)一步強化和完善。此外，《工作方案》也對電力、鋼鐵、建材、石化、化工等重點(diǎn)行業(yè)提出了更嚴格的碳排放雙控要求。
《工作方案》除了進(jìn)一步明確碳排放雙控作為推動(dòng)我國實(shí)現“雙碳”目標，促進(jìn)經(jīng)濟綠色低碳轉型的關(guān)鍵機制外，還為碳排放統計核算、產(chǎn)品碳足跡管理體系建設等重要領(lǐng)域制定了明確的、分階段的目標任務(wù)，并對多個(gè)高排放重點(diǎn)領(lǐng)域提出更強雙控要求。隨著(zhù)《工作方案》逐步實(shí)施，將進(jìn)一步夯實(shí)碳市場(chǎng)數據核算核查基礎。同時(shí)，鑒于碳市場(chǎng)對控排企業(yè)碳排放強度降低有顯著(zhù)促進(jìn)作用，預期也將加快推動(dòng)更多重點(diǎn)排放行業(yè)納入碳市場(chǎng)。此外，隨著(zhù)未來(lái)碳排放雙控重心逐步朝總量控制傾斜，預期全國碳市場(chǎng)總量控制和有償配額相結合的分配機制也將逐步制定推行。
2024年5月22日，生態(tài)環(huán)境部等15部門(mén)也聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》，明確了今后一個(gè)時(shí)期我國產(chǎn)品碳足跡管理體系的“路線(xiàn)圖”，列出了針對能源、原材料等全鏈條產(chǎn)品，覆蓋核算因子、標識認證、信息披露等全流程的22項碳足跡管理體系建設主要任務(wù)清單，以及2023和2027年前體系建設的主要目標。
此外，《實(shí)施方案》進(jìn)一步強調將以市場(chǎng)主導、急用先行的原則，優(yōu)先針對水泥、電解鋁、光伏組件、鋰電池等重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行碳足跡核算標準編制；強化碳足跡標準國際互認；促進(jìn)產(chǎn)品碳足跡與碳排放權和CCER交易等機制的有機銜接等主要目標和任務(wù)?！秾?shí)施方案》出臺后，預期我國重點(diǎn)排放領(lǐng)域的產(chǎn)品碳足跡核算與管理體系建設將加速推進(jìn)，在進(jìn)一步夯實(shí)碳市場(chǎng)交易的數據基礎外，也可能加速推動(dòng)更多重點(diǎn)排放行業(yè)納入全國碳市場(chǎng)，及更多CCER方法學(xué)的出臺，能顯著(zhù)提升我國碳市場(chǎng)的覆蓋范圍與活躍度，助力碳市場(chǎng)更好發(fā)揮促進(jìn)減排的功能。
此外，2024年8月1日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了與歐盟委員會(huì )達成的《關(guān)于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》，對雙方于2018年簽署的初版《備忘錄》進(jìn)行了更新。新《備忘錄》的主要內容包括：增加了在CCER作用上加強對話(huà)的相關(guān)內容，強調中歐在碳排放權交易市場(chǎng)的擴大和新行業(yè)納入上加強對話(huà)合作，強調在碳排放權市場(chǎng)與綠電、綠證市場(chǎng)的關(guān)系上開(kāi)展對話(huà)交流，促進(jìn)碳排放統計核算及產(chǎn)品碳排放成本核查技術(shù)規范等方面的雙方互認，以及碳市場(chǎng)制度、配額分配方式方法、MRV機制等方面開(kāi)展合作。隨著(zhù)新《備忘錄》的簽署以及歐盟CBAM在2026年進(jìn)入正式實(shí)施期，預期中歐碳市場(chǎng)間的合作將繼續深化，政策標準協(xié)調性可能上升，有助于推動(dòng)全國碳市場(chǎng)運行更加規范化與成熟化。同時(shí)，新《備忘錄》或將為CCER與國際碳市場(chǎng)的互聯(lián)互通打下基礎。
（二）市場(chǎng)層面政策
2024年7月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開(kāi)征求《2023、2024年度全國碳排放權交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見(jiàn)稿）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）意見(jiàn)的通知?！斗桨浮吩诒Ａ舸饲?021、2022年方案中配額免費分配、不對配額總量進(jìn)行約束、采用基線(xiàn)法分配方式等主要框架的基礎上，對管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數、配額清繳和結轉規則等進(jìn)行了優(yōu)化調整，最主要調整包括：配額履約由兩年度合并履約調整為分年度履約，將配額最大可結轉量與企業(yè)凈賣(mài)出量掛鉤，取消配額預支機制。全國碳市場(chǎng)前兩個(gè)履約周期的交易存在明顯的“潮汐”現象，即履約截止期前后交易量陡增，平日交易量不足，疊加部分控排企業(yè)“惜售”，導致市場(chǎng)活躍度低。新發(fā)布的《方案》就相關(guān)問(wèn)題做出了針對性調整，有助于在短中期內提升市場(chǎng)交易活躍度，促進(jìn)更有效和穩定的碳價(jià)格信號形成。
2024年7月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布第二批CCER方法學(xué)征求意見(jiàn)稿，覆蓋煤礦低濃度瓦斯回收利用與公路隧道照明節能兩大領(lǐng)域，并免除了額外性論證。新項目方法學(xué)的發(fā)布將進(jìn)一步擴大CCER市場(chǎng)范圍，有助于提升CCER供給，促進(jìn)全國“自愿+強制”碳市場(chǎng)體系的良性發(fā)展。同時(shí)，涉及煤礦瓦斯回收利用的新方法學(xué)屬于甲烷減排范疇，可能激勵更多煤炭企業(yè)進(jìn)行相關(guān)設備投資，促進(jìn)甲烷治理和減排，有助于推動(dòng)我國“雙碳”目標實(shí)現。
表1 2024年5月以來(lái)與碳市場(chǎng)相關(guān)主要政策梳理
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院整理
三、中國碳市場(chǎng)發(fā)展展望
我國已建成全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場(chǎng)，近年來(lái)市場(chǎng)制度框架和運行機制不斷完善，市場(chǎng)成熟度與穩定性逐步增強，能較顯著(zhù)促進(jìn)碳排放強度下降。近期我國在宏觀(guān)和市場(chǎng)層面出臺發(fā)布了多項政策文件，對碳市場(chǎng)短期和中長(cháng)期發(fā)展均有較好促進(jìn)作用，有助于推動(dòng)中國碳市場(chǎng)朝穩中向好方向前行。
一是市場(chǎng)穩定與發(fā)展并重的總基調將延續。從我國碳市場(chǎng)發(fā)展路徑上看，在起步和初期階段重視諸如碳排放數據核算體系、MRV體系等市場(chǎng)基礎體系建設，以及配額分配與履約機制的優(yōu)化，在夯實(shí)市場(chǎng)基礎和保證運行穩定的前提下逐步推動(dòng)市場(chǎng)升級發(fā)展。近期出臺的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》和《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》等政策延續了相關(guān)基調，對相關(guān)領(lǐng)域短、中、長(cháng)期重點(diǎn)目標和任務(wù)進(jìn)行了精細化部署，能夠進(jìn)一步健全和完善我國碳市場(chǎng)基礎體系，保障市場(chǎng)穩定運行，促進(jìn)市場(chǎng)升級發(fā)展。
二是市場(chǎng)擴容步伐將加速。主管部門(mén)近期已釋放明確碳市場(chǎng)擴容信號，鋼鐵、水泥、電解鋁等歐盟CBAM覆蓋的重點(diǎn)行業(yè)將很快被納入全國碳市場(chǎng)。而隨著(zhù)碳排放雙控和碳足跡管理等重要體系建設逐步推進(jìn)，將為更多高排放行業(yè)的納入筑牢基礎，全國碳市場(chǎng)擴容有望進(jìn)一步加速，市場(chǎng)交易活躍度也有望提升。
三是配額總量控制與有償分配制度制定可能逐步推進(jìn)。《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》已明確將在2030年碳達峰后建立以碳排放總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控體系，《碳排放權交易管理暫行條例》中也明確將逐步推行配額有償分配。因此，預期在強化碳市場(chǎng)基礎體系建設的同時(shí)，我國接下來(lái)也將逐步推進(jìn)配額總量控制與有償分配相結合的制度，而歐盟碳市場(chǎng)的相關(guān)制度可能成為重要參考。
四是CCER可能成為我國探索與國際主要碳市場(chǎng)建立互聯(lián)互通機制的主要方面。近期出臺的中歐《關(guān)于加強碳排放權交易合作的諒解備忘錄》中強調要加強發(fā)揮CCER作用的相關(guān)對話(huà)。鑒于CCER已建立了與國際航空碳抵消與減排計劃（CORSIA）的連接機制，隨著(zhù)中歐針對CCER作用相關(guān)對話(huà)探討的深入，可能推動(dòng)CCER與國際碳市場(chǎng)的進(jìn)一步互聯(lián)互通。
作者：
王旬 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
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