7月15日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《煤電低碳化改造建設行動(dòng)方案（2024—2027年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》），圍繞“統籌推進(jìn)存量煤電機組低碳化改造和新上煤電機組低碳化建設”部署具體工作，分別從主要目標、改造和建設方式、改造和建設要求、保障措施、組織實(shí)施等幾方面提出具體要求，助力加快構建清潔低碳安全高效的新型能源體系。
一是強調低碳化改造，有別于以往要求，本次《行動(dòng)方案》明確了碳排放水平提升的具體目標。《行動(dòng)方案》明確提出了到2025年和2027年煤電項目低碳化改造的具體目標，即到2025年，首批煤電低碳化改造建設項目全部開(kāi)工，轉化應用一批煤電低碳發(fā)電技術(shù)，相關(guān)項目度電碳排放較2023年同類(lèi)煤電機組平均碳排放水平降低20%左右、顯著(zhù)低于現役先進(jìn)煤電機組碳排放水平；到2027年，煤電低碳發(fā)電技術(shù)路線(xiàn)進(jìn)一步拓寬，建造和運行成本顯著(zhù)下降，相關(guān)項目度電碳排放較2023年同類(lèi)煤電機組平均碳排放水平降低50%左右、接近天然氣發(fā)電機組碳排放水平。與以往政策普遍側重提高煤電項目能效水平和超低排放水平不同的是，此次政策明確了煤電低碳化改造升級的技術(shù)發(fā)展要求和所要實(shí)現的碳減排具體目標，體現出我國在持續推進(jìn)清潔煤電生產(chǎn)助力實(shí)現能源轉型和碳達峰碳中和目標方面的堅定決心。
二是明確技術(shù)路線(xiàn)，提出了三大煤電低碳化改造和建設方式。《行動(dòng)方案》明確提出了煤電低碳化改造和建設的三個(gè)主要方式，即生物質(zhì)摻燒、綠氨摻燒和碳捕集利用與封存（CCUS）。具體來(lái)看，生物質(zhì)摻燒利用生物質(zhì)燃料替代部分煤炭進(jìn)行混燒，一方面利用生物質(zhì)能的靈活性和穩定性實(shí)現了多能互補利用，有助于減少對煤炭的依賴(lài)，促進(jìn)能源結構的多樣化和低碳化；另一方面，對生物質(zhì)的高效利用有助于加快處理農林廢棄物、生活垃圾以及能源作物，從而進(jìn)一步助力鄉村振興，同時(shí)推動(dòng)農業(yè)農村現代化和綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系建設。綠氨摻燒利用由可再生能源富余電力制成的氨氣替代一定比例的煤粉進(jìn)行混燒，并通過(guò)控制工程技術(shù)抑制火焰內氮氧化物的生成。綠氨摻燒實(shí)現了對可再生能源和綠氨的高效利用，并基于綠氨生產(chǎn)過(guò)程零排放、高燃燒性能、易液化、易儲存等特性實(shí)現了在保障電網(wǎng)穩定性的同時(shí)降低煤電碳排放水平，也為不具備可再生能源生產(chǎn)優(yōu)勢的地區提供了能源系統低碳轉型的替代解決方案。CCUS方法強調運用第二代碳捕集技術(shù)（如新型膜分離技術(shù)、新型吸附技術(shù)、增壓富氧燃燒技術(shù)等）對燃煤鍋爐煙氣中的二氧化碳進(jìn)行捕集，并將捕集到的二氧化碳進(jìn)行地質(zhì)利用、化工利用或地質(zhì)封存。CCUS的應用一方面有助于在確保電力供應穩定的同時(shí)，實(shí)現煤電近零排放，另一方面，其對源匯匹配的要求能夠進(jìn)一步推動(dòng)符合二氧化碳利用場(chǎng)景的產(chǎn)業(yè)集群和配套二氧化碳運輸等基礎設施的部署與發(fā)展?？傮w而言，上述三種煤電低碳化改造和建設方式在保障電力安全的同時(shí)，也將催生或推動(dòng)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展。
三是部署保障措施，加大了資金支持和政策支撐力度。《行動(dòng)方案》提出了四點(diǎn)保障措施，包括加大資金支持力度、強化政策支撐保障、優(yōu)化電網(wǎng)運行調度和加強技術(shù)創(chuàng )新應用，其中加大資金支持力度和強化政策支撐保障均從政府的角度對煤電低碳化改造保障措施進(jìn)行了相關(guān)部署。資金方面，國家層面強調利用超長(cháng)期特別國債等資金渠道發(fā)揮政府投資帶動(dòng)效應，地區層面則強調因地制宜實(shí)行合規項目投資補助政策。2024年，我國預計發(fā)行20年、30年和50年超長(cháng)期特別國債共計22期，資金規模達1萬(wàn)億元，首期中標票面利率分別為2.49%、2.57%、2.53%，投向領(lǐng)域將聚焦加快實(shí)現高水平科技自立自強、推進(jìn)城鄉融合發(fā)展、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、提升糧食和能源資源安全保障能力、推動(dòng)人口高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)美麗中國建設等方面的重點(diǎn)任務(wù)。由此可見(jiàn)，超長(cháng)期特別國債資金規模大、資金周期長(cháng)、融資成本低等特點(diǎn)，可對煤電低碳化改造項目提供有利的資金支持。政策方面，《行動(dòng)方案》對風(fēng)險分攤機制和融資渠道多元化提出建議。從風(fēng)險分攤機制來(lái)看，可加大對由政府、企業(yè)、用戶(hù)三方共擔的風(fēng)險分攤機制建立的政策支持力度，具體可針對政府性融資擔保體系、政府和社會(huì )資本合作（PPP）融資模式等領(lǐng)域開(kāi)展地區可行性研究并對試點(diǎn)地區和示范類(lèi)項目給予資金補貼等政策支持，同時(shí)要促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用深度融合，以市場(chǎng)需求作為創(chuàng )新發(fā)展方向，推動(dòng)創(chuàng )新成果在產(chǎn)業(yè)中的落地與應用，形成創(chuàng )新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的良性循環(huán)。另一方面，企業(yè)和金融機構可加強對基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、綠色債券或綠色信貸、科技創(chuàng )新和技術(shù)改造再貸款等融資渠道的利用，并基于煤電低碳化改造對設備更新的需求，探索上述融資渠道與設備更新貸款等金融工具的融合應用，從而進(jìn)一步拓寬融資渠道。
從金融角度來(lái)看，煤電低碳改造是轉型金融支持的重要方向，《行動(dòng)方案》的出臺也對更好發(fā)揮轉型金融的作用有所啟示。當前我國多地正在積極探索轉型金融與綠色金融的有效銜接，但轉型金融的試點(diǎn)項目難以復制，成為轉型金融大范圍推廣的難點(diǎn)之一。究其原因，一是在產(chǎn)業(yè)端，當前除頭部企業(yè)具備較強的轉型內生動(dòng)力與轉型能力外，受宏觀(guān)經(jīng)濟、行業(yè)發(fā)展階段、金融門(mén)檻等多因素影響，較多的傳統行業(yè)、高碳企業(yè)的再投資意愿及能力趨弱，疊加其中部分企業(yè)缺乏科學(xué)的轉型目標與轉型路徑，轉型融資的需求受到影響。二是在金融端，傳統行業(yè)、高碳行業(yè)仍多處于“兩高一?！钡慕鹑谙拶J政策影響，金融投放較為謹慎，同時(shí)轉型金融尚處于創(chuàng )新業(yè)務(wù)，在內部審批上仍面臨一定難點(diǎn)。
《行動(dòng)方案》的出臺為發(fā)展轉型金融提供了新的視角。一是立足“傳統行業(yè)轉型+新興業(yè)態(tài)孵化”的視角，做好轉型金融與綠色金融的有效銜接。即依托高碳行業(yè)轉型路徑中蘊含的新技術(shù)、新模式，提供融合轉型金融與綠色金融的系統性支持方案，綜合考慮新模式發(fā)展為傳統行業(yè)帶來(lái)的增長(cháng)潛力，優(yōu)化高碳行業(yè)與傳統行業(yè)的授信要求，切實(shí)支持傳統行業(yè)中的“新質(zhì)生產(chǎn)力”。
二是發(fā)展轉型金融，需要用好長(cháng)期資本的支持與補充，形成結構化的支持性方案。在本次的《行動(dòng)方案》中特別提到了超長(cháng)期特別國債的應用，也將更好破題轉型長(cháng)周期的困境；同時(shí)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等新模式的引入，也將在一定程度上形成對轉型融資的有利補充，而且關(guān)鍵核心即是上文提及的“轉型中的新質(zhì)生產(chǎn)力”。
三是發(fā)展轉型金融，需要更為優(yōu)化的轉型風(fēng)險分擔機制。從煤電的轉型來(lái)看，其中既有企業(yè)自身商業(yè)化運營(yíng)所面臨的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險，也有政策標準提升所面臨的政策風(fēng)險，而轉型的目的既有可持續經(jīng)營(yíng)的長(cháng)遠目標，也蘊含著(zhù)應對氣候變化的公益性要求，因此由于目標和風(fēng)險類(lèi)型的多重性，風(fēng)險分擔機制也應不斷優(yōu)化。包括發(fā)揮政府及公共資金對公正轉型風(fēng)險、政策變化風(fēng)險等社會(huì )性、公共屬性較強的風(fēng)險的分擔作用；發(fā)揮金融機構、企業(yè)及市場(chǎng)資金、私人資本對技術(shù)創(chuàng )新風(fēng)險、商業(yè)周期性風(fēng)險等市場(chǎng)化風(fēng)險的分擔作用等。
《行動(dòng)方案》的出臺中，蘊含著(zhù)傳統行業(yè)或高碳行業(yè)發(fā)展的機遇，也顯現出在宏觀(guān)環(huán)境調整、市場(chǎng)出清等背景下相關(guān)行業(yè)的發(fā)展壓力，秉持綠色的發(fā)展理念，將有助于激活傳統行業(yè)中的新質(zhì)生產(chǎn)力，也將為深化轉型金融發(fā)展帶來(lái)更多市場(chǎng)空間。
作者：
金子曦 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院能源金融研究中心副主任
任玉潔 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色金融研究中心主任
周蕎 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
