建立用能權有償使用和交易制度，是推進(jìn)生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的重大舉措，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分借助市場(chǎng)化手段，倒逼企業(yè)節能減排、轉型升級，促進(jìn)社會(huì )綠色高質(zhì)量發(fā)展?！笆濉币詠?lái)，用能權交易試點(diǎn)已經(jīng)過(guò)近7年的實(shí)踐探索，初步建立了以政府為主導、二級市場(chǎng)交易為輔的用能權交易市場(chǎng)，進(jìn)行了一系列有益的經(jīng)驗探索和機制創(chuàng )新。然而，用能權市場(chǎng)的持續運行已然面臨較大的政策變動(dòng)，同時(shí)現有市場(chǎng)在制度設計、數據管理、市場(chǎng)機制協(xié)同等方面仍存在問(wèn)題。因此，我國有必要進(jìn)一步推進(jìn)用能權交易制度的建設與完善，強化各類(lèi)節能減碳市場(chǎng)機制的協(xié)同作用，提高能源利用效率，推動(dòng)更為高效的資源配置。本文將對用能權市場(chǎng)2023年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并針對未來(lái)用能權市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
一、用能權交易市場(chǎng)政策進(jìn)展
我國用能權交易自2015年首次在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》被正式提出以來(lái)，目前已經(jīng)經(jīng)歷了近十年的發(fā)展時(shí)間。2016年，國家發(fā)展和改革委員會(huì )印發(fā)了《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，提出在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)工作，2017年正式批復四省開(kāi)展試點(diǎn)工作，我國用能權交易市場(chǎng)正式進(jìn)入試點(diǎn)發(fā)展階段?！笆奈濉币詠?lái)，綠色低碳轉型成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，在總結試點(diǎn)省份的經(jīng)驗基礎上，國家密集出臺多項文件要求推動(dòng)用能權交易市場(chǎng)建設。2021年，在嚴峻的節能降耗形勢下，國家發(fā)改委印發(fā)的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》進(jìn)一步明確了推動(dòng)用能權有償使用和交易的具體實(shí)施方案，強調加快建設全國用能權交易市場(chǎng)，推動(dòng)能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區流動(dòng)和集聚。2022年，國務(wù)院印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》《關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》等文件不斷強調用能權交易在實(shí)現我國“雙碳”目標和高質(zhì)量發(fā)展中的重要地位，用能權交易的建設發(fā)展持續得到重視。
2023年，中央在推進(jìn)碳達峰碳中和以及生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作中多次提及用能權，將其作為市場(chǎng)化改革中重要的環(huán)境資源要素。7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，支持民營(yíng)企業(yè)參與推進(jìn)碳達峰碳中和，提供減碳技術(shù)和服務(wù)，加大可再生能源發(fā)電和儲能等領(lǐng)域投資力度，參與用能權交易；同月，全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )強調，要推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合，把用能權等資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤(pán)子，支持出讓、轉讓、抵押、入股等市場(chǎng)交易行為。
表 1 國家層面支持用能權交易市場(chǎng)建設政策進(jìn)展
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
自地方試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，各省份圍繞重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)，在用能權交易機制的各方面積極探索，搭建適合本區域的用能權交易制度框架。截至2023年底，各試點(diǎn)地區已分別制定了相應的用能權有償使用和交易管理辦法等文件，為開(kāi)展用能權交易提供政策指導，積累了各具特色的試點(diǎn)經(jīng)驗。2023年，各試點(diǎn)持續強調用能權交易對于區域綠色低碳發(fā)展的重要性。例如，中共河南省委、河南省人民政府于2月印發(fā)的《河南省碳達峰實(shí)施方案》提出“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，落實(shí)用能權交易、碳排放權交易和生態(tài)保護補償等制度，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，形成有效激勵約束機制”、“修訂用能權有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案，完善用能權配額分配辦法，推動(dòng)用能權交易擴圍，優(yōu)化能源資源配置”；四川省人民政府辦公廳于11月印發(fā)的《四川省開(kāi)發(fā)區發(fā)展規劃（2023—2027年）》提出“支持開(kāi)發(fā)區企業(yè)參與用能權交易”；浙江省生態(tài)環(huán)境廳等17部門(mén)于12月聯(lián)合印發(fā)的《浙江省深入打好長(cháng)江保護修復 攻堅戰工作方案》提出“推進(jìn)用能權市場(chǎng)化交易，推動(dòng)企業(yè)綠色發(fā)展和提質(zhì)升級，全面推進(jìn)全域‘無(wú)廢城市’建設”。
此外，部分非試點(diǎn)地區也在積極推進(jìn)用能權交易，為用能權交易的規范提供政策支撐。例如，4月，寧夏全面啟動(dòng)用能權改革，聚焦“控能增產(chǎn)”，堅持“先增量、后存量，先有償、后交易”的思路，成立自治區用能權改革專(zhuān)項小組和工作專(zhuān)班，先后制定并印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展用能權有償使用和交易改革 提高能源要素配置效率的實(shí)施意見(jiàn)》《自治區用能權有償使用和交易管理暫行辦法》《自治區用能權有償使用和交易第三方審核機構管理暫行辦法》《自治區用能權市場(chǎng)交易規則》；同時(shí)，《自治區用能權交易資金管理辦法》《自治區用能權抵押融資操作指引》已進(jìn)入征求意見(jiàn)階段，用能權改革“1+5”政策制度體系基本構建。
二、市場(chǎng)實(shí)踐
2023年，四大用能權試點(diǎn)交易市場(chǎng)的信息披露程度及交易活躍度差異較大。具體而言，浙江省的交易信息披露較為全面，所展現出的市場(chǎng)交易最為活躍；福建省交易主要集中于市場(chǎng)建設初期，近兩年未產(chǎn)生新交易；而河南省與四川省缺乏公開(kāi)交易信息，交易并不活躍。
以信息披露最全的浙江省為例。浙江省是最早開(kāi)啟用能權交易且市場(chǎng)最活躍的試點(diǎn)省份，與其他省市不同，浙江省采用增量交易模式，單位工業(yè)增加值能耗高于0.6噸標準煤/萬(wàn)元的新增用能量（包括新建、改建、擴建）的企業(yè)需要開(kāi)展用能權交易。從浙江省的用能權交易情況來(lái)看，2023年全年累計交易49筆，交易量相比去年的70筆有所下降，單筆交易量從730.40噸標煤至12.98萬(wàn)噸標煤不等。從交易形式來(lái)看，2023年的交易形式主要包括政府出讓給企業(yè)、政府從企業(yè)回購，此外出現了小規模的企業(yè)之間交易的二級市場(chǎng)。其中申購主體主要為用能企業(yè)，少量申購主體為政府，例如湖州市長(cháng)興縣；出讓主體主要為政府，其余出讓企業(yè)覆蓋水泥、紡織、橡膠、石油化工等領(lǐng)域。
對于其他三個(gè)試點(diǎn)用能權交易市場(chǎng)，截至2023年底，福建省累計成交220.91萬(wàn)噸標準煤，成交金額達3445.14萬(wàn)元；河南省僅于2023年2月由發(fā)改委環(huán)資處公開(kāi)了安陽(yáng)市的全省2023年第一筆10.3萬(wàn)噸標準煤的用能權交易，交易金額206萬(wàn)元；四川省自2019年9月26日、27日分別成交1500噸標準煤，后再未公開(kāi)新交易信息。
其他非試點(diǎn)地區對用能權交易的探索大多處于初步階段，其中青島市的交易市場(chǎng)表現相對活躍。自2022年啟動(dòng)用能權交易以來(lái)，青島市政府積極推進(jìn)用能權交易，不斷加大對用能權交易的支持力度，先后印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展用能權交易工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《青島市用能權交易實(shí)施細則（試行）》，創(chuàng )造性地提出“先增量、后存量，先煤炭、后其他”的總體思路。2023年，青島市完成了6筆用能權交易，成交92.90萬(wàn)噸標準煤，成交金額達到13934.42萬(wàn)元。
三、問(wèn)題與挑戰
用能權作為我國優(yōu)化能源資源配置的重要手段之一，隨著(zhù)能源消耗總量和強度調控等政策方面的變化，結合用能權市場(chǎng)略顯疲態(tài)的發(fā)展現狀，用能權交易在制度設計、數據管理、機制協(xié)調等方面面臨著(zhù)一定的問(wèn)題與挑戰。
第一，能耗雙控政策調整對市場(chǎng)體量造成影響。根據《“十四五”節能減排綜合工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《方案》”）中對于能耗雙控制度的優(yōu)化方案，未來(lái)，國家不設具體的能源消費總量目標，不再向地方直接下達總量目標，而是由各地區根據國家下達能耗強度降低目標和本地區經(jīng)濟發(fā)展預期增速確定能源消費總量目標，意味著(zhù)我國用能權分配的基礎條件已發(fā)生重大變化。同時(shí)，《方案》提到“原料用能不納入全國及地方能耗強度和總量雙控考核”和“新增可再生能源電力消納量不納入地方能源消費總量考核”，前者可能會(huì )降低化石原料用能占比較高企業(yè)的節能責任指標，后者可能促使原本開(kāi)展用能權交易的主體轉向交易機制相似的綠證交易市場(chǎng)，進(jìn)一步擠出用能權交易體量，導致現有市場(chǎng)體量的萎縮。
第二，市場(chǎng)機制和制度規范依舊有待完善。基于目前存續的地方試點(diǎn)用能權交易市場(chǎng)來(lái)看，相關(guān)市場(chǎng)機制的建設依舊尚未完善。雖然各試點(diǎn)地區均建立起了用能權交易“1+1+N”的政策體系，但僅對搭建用能權交易規則框架起到了初步的作用。在用能權市場(chǎng)的實(shí)際運作中，整體市場(chǎng)交易活躍度較低，即使是交易體量最大的浙江省，其年度交易量?jì)H有幾十筆，且大多集中于一級市場(chǎng)，更多的是依靠政府推動(dòng)交易，未發(fā)揮出市場(chǎng)機制的資源調控作用。此外，各地區用能權交易信息披露的質(zhì)量參差不齊，普遍缺乏規范的數據管理與交易監管制度，交易市場(chǎng)操作的合規性、公平性與透明度難以確保。
第三，用能權交易市場(chǎng)與碳排放交易市場(chǎng)等機制的有效銜接面臨挑戰。首先，用能權交易和碳排放權交易分別從能源消費側與碳排放側規制企業(yè)行為，前者規制企業(yè)用能，由國家發(fā)改委主管，后者激勵企業(yè)減排，由生態(tài)環(huán)境部主管，相互獨立的管控落實(shí)到具體用能單位可能會(huì )存在交叉重疊，而企業(yè)的耗能行為與排碳行為大多數情況下會(huì )同時(shí)發(fā)生，因此同一用能行為很有可能會(huì )面臨雙重配額的約束與履約要求，導致企業(yè)節能減排成本提高，市場(chǎng)運行效率低下。
四、建議與展望
為推動(dòng)我國用能權交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，本文從完善用能權的機制調整、建立數據管理協(xié)同路徑、探索與既有政策的聯(lián)動(dòng)機制等方面提出以下三條政策建議：
第一，有序調整用能權交易市場(chǎng)的機制設計。隨著(zhù)國家相關(guān)政策的不斷調整和優(yōu)化，用能權交易的基礎條件發(fā)生變化，后續的具體機制要基于地方能源消費控制的規劃。建議地方政府適當調整、優(yōu)化初始用能權分配機制設計，探索原料用能、可再生能源消費的抵扣制度，考慮將淘汰落后產(chǎn)能和壓減過(guò)剩產(chǎn)能騰出的用能空間、企業(yè)通過(guò)節能技術(shù)改造等方式產(chǎn)生的節能量納入交易范圍，迎合國家政策安排，以能耗增量調控為主，鼓勵存量企業(yè)節能降碳改造，推動(dòng)提高能源利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。
第二，探索建立數據管理的協(xié)同機制。交易數據信息的強化管理對于維護市場(chǎng)的透明度、公平性、有序性等至關(guān)重要，建議充分利用大數據等手段，推進(jìn)用能權交易管理系統與能耗在線(xiàn)監測系統等的銜接，全面提升智慧監管能力，強化數字化平臺整合，實(shí)現對企業(yè)能源消費指標的實(shí)時(shí)自動(dòng)監管，確保交易的公平、公正和透明。另外，各地可以探索建立用能權和碳排放權管理臺賬，實(shí)現能源消耗和碳排放等相關(guān)數據的統一采集、上報、核算等，利用現有大數據平臺，加強信息互聯(lián)互通，推動(dòng)建立一體化數據核查體系，避免多系統填報、多部門(mén)重復審核等。
第三，增強用能權交易機制與其他市場(chǎng)機制間的協(xié)同耦合。為增強用能權交易和碳排放權交易之間的協(xié)同效應，可以從交易試點(diǎn)探索起步，選擇兼具兩個(gè)市場(chǎng)基礎的地區開(kāi)展試點(diǎn)，探索“兩權”交易的協(xié)同耦合路徑。在用能權交易與綠電、綠證等政策的協(xié)同方面，建議各方進(jìn)一步加強用能權交易與既有政策的統籌銜接，積極探索建立可再生能源電力消費量抵扣機制，促進(jìn)各項政策的同向發(fā)力，形成節能降碳的工作合力。
參考文獻
[1]浙江省用能權交易平臺（2024）.交易公告.https://ynqjy.fzggw.zj.gov.cn/ent/gateway/entTransactionNotice
作者：
范欣宇 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
