得益于2022年8月水利部、國家發(fā)改委和財政部三部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》，2023年用水權交易市場(chǎng)取得較大進(jìn)展，中央與多個(gè)省市均出臺相應政策推動(dòng)其發(fā)展；市場(chǎng)交易方面，2023年用水權市場(chǎng)交易量、交易金額和交易筆數均實(shí)現大幅增長(cháng)，在開(kāi)展用水權融資方面更是表現亮眼，用水權質(zhì)押貸款有了較多市場(chǎng)實(shí)踐。但仍存在取水許可管理不規范、整體價(jià)格較低、用水權金融產(chǎn)品單一等問(wèn)題。基于此，本文對我國用水權交易市場(chǎng)的發(fā)展提出建議。
一、政策進(jìn)展
2023年2月，水利部發(fā)布《2023年水資源管理工作要點(diǎn)》，提出要深入推進(jìn)用水權改革，落實(shí)《水利部、國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》，加快用水權初始分配和明晰，規范開(kāi)展區域水權、取水權、灌溉用水戶(hù)水權等用水權交易，加強用水權改革跟蹤指導和經(jīng)驗總結推廣，把用水權改革納入水資源管理考核，為全年用水權相關(guān)工作確定基調。2023年3月，水利部、國家發(fā)改委聯(lián)合出臺《關(guān)于加強南水北調東中線(xiàn)工程受水區全面節水的指導意見(jiàn)》，提出要深化用水權改革，逐步明晰受水區各區域水權和取用水戶(hù)取水權，推進(jìn)區域水權、取水權、灌溉用水戶(hù)水權等用水權交易；創(chuàng )新水權交易模式，探索將節水改造和合同節水取得的節水量納入用水權交易。2023年7月，水利部等9部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推廣合同節水管理的若干措施》，鼓勵開(kāi)展用水權交易，逐步將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易；加大金融信貸支持，支持金融機構按市場(chǎng)化原則，對節水型灌區、節水型企業(yè)、公共機構節水型單位、水效領(lǐng)跑者，以及從事節水的產(chǎn)業(yè)、項目與服務(wù)等給予綠色信貸支持，支持符合條件的節水服務(wù)企業(yè)通過(guò)發(fā)行綠色債券等方式拓寬企業(yè)融資渠道。2023年9月，水利部等7部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強水資源節約集約利用的意見(jiàn)》，提出積極開(kāi)展用水權交易，將節水改造和合同節水管理取得的節水量納入用水權交易，推動(dòng)非常規水源市場(chǎng)化交易；完善用水權交易激勵和投融資機制，落實(shí)交易收益分配制度，保護節水參與方合理收益權利。2023年9月，水利部發(fā)布《關(guān)于全面加強水資源節約高效利用工作的意見(jiàn)》，明確推進(jìn)用水權改革，建立健全用水權市場(chǎng)化交易相關(guān)制度，完善用水權交易機制，推進(jìn)統一的全國用水權交易系統應用，推動(dòng)區域水權、取水權、灌溉用水戶(hù)用水權等市場(chǎng)化交易；鼓勵通過(guò)用水權回購、收儲等方式促進(jìn)用水權交易。
在金融支持方面，早在2022年5月至7月，水利部已分別與國家開(kāi)發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行等聯(lián)合發(fā)布金融支持水利建設的指導意見(jiàn)。2023年4月，水利部與中國建設銀行發(fā)布《關(guān)于金融支持水利基礎設施建設的指導意見(jiàn)》，提出在融資服務(wù)方面，積極探索用水權加采砂權等多種組合收益權抵押；在創(chuàng )新產(chǎn)品模式方面，重點(diǎn)圍繞用水權等探索創(chuàng )新環(huán)境權益抵押、產(chǎn)品訂單抵押等融資產(chǎn)品，反映了金融機構加強金融支持用水權市場(chǎng)建設。
在中央對用水權市場(chǎng)發(fā)展的重視和引導下，2023年多個(gè)省市出臺用水權收儲、交易管理辦法，推動(dòng)地方用水權交易的發(fā)展。例如，在2022年重慶市《關(guān)于推動(dòng)重慶市用水權交易的指導意見(jiàn)》（渝水資〔2022〕4號）推動(dòng)下，2023年重慶市開(kāi)州區、南岸區、永川區、巴南區等區紛紛頒發(fā)其水權交易管理辦法，對用水權的交易、監管等進(jìn)行明確；2023年4月，山東省水利廳發(fā)布《山東省水權交易管理辦法實(shí)施細則（試行）》，對水權認定、平臺交易、自主交易、水權收儲、監督管理等方面進(jìn)行明確，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制優(yōu)化配置水資源的作用。此后，山東省泰安市、商河縣、煙臺市先后發(fā)布當地水權交易管理實(shí)施辦法，有序推動(dòng)各地發(fā)展水權交易市場(chǎng)。
圖1 2023年地方層面用水權市場(chǎng)政策進(jìn)展情況
二、市場(chǎng)進(jìn)展
2022年8月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》對2023年用水權交易市場(chǎng)發(fā)展起到了較大推動(dòng)作用，具體表現為成交水量、成交金額和成交筆數均呈上漲趨勢。根據中國水權交易所數據，2023年，用水權交易總體成交水量為5.39億m3，較2022年增加2.89億m3，同比上漲115.4%；總體成交金額為1.42億元，較2022年增加5838.70萬(wàn)元，同比上漲69.8%；總體成交筆數為5760筆，較2022年增加2253筆，同比上漲64.2%。在交易量增長(cháng)的同時(shí)，用水權交易總體平均成交單價(jià)呈現下降趨勢。
圖2 2016-2023年用水權市場(chǎng)總體成交量（億m3）和成交筆數（筆）
數據來(lái)源：中國水權交易所
從成交量看，2023年區域水權交易量、取水權交易量和灌溉用水戶(hù)水權交易量三者占比為38.9%：42.8%：18.3%，2022年這一比例為43.8%：50.6%：5.6%，相比于2022年，區域水權交易量和取水權交易量占比均呈下降，灌溉用水戶(hù)水權交易量占比則有了較大的提升，但仍保持著(zhù)取水權交易量占比最大、區域水權交易量占比次之、灌溉用水戶(hù)水權交易量占比最小的結構。
2023年，取水權交易量、區域水權交易量和灌溉用水戶(hù)水權交易量分別為2.31億m3、2.10億m3和0.99億m3。相比于2022年，三者交易量增幅分別為82.3%、91.3%和601.8%，由此可見(jiàn)，三種類(lèi)型用水權交易需求均在增加，尤其是灌溉用水戶(hù)水權交易量需求增長(cháng)明顯，這可能與各地加強推進(jìn)灌溉用水戶(hù)水權交易有關(guān)。
圖3 2016-2023年用水權成交量結構分布（萬(wàn)m3）
數據來(lái)源：中國水權交易所
從成交金額看，2023年區域水權交易成交金額、取水權交易成交金額和灌溉用水戶(hù)水權交易成交金額分別為9365.09萬(wàn)元、3989.39萬(wàn)元和843.97萬(wàn)元，同比分別增長(cháng)158.5%、-10.3%和192.7%。從結構來(lái)看，三類(lèi)產(chǎn)品成交金額占比由2022年的43.3%：53.2%：3.4%調整為2023年的66.0%：28.1%：5.9%，區域水權和取水權成交金額占比有較大變動(dòng)，主要原因在于兩者平均成交單價(jià)變化較大。2023年區域水權交易平均成交單價(jià)同比上升35.2%，從0.33元/m3上漲至0.45元/m3，取水權交易平均成交單價(jià)同比下降50.8%，從0.35元/m3降低至0.17元/m3。此外，2023年灌溉用水戶(hù)水權交易成交金額同比增長(cháng)192.7%，平均成交單價(jià)從0.21元/m3降低至0.09元/m3，平均成交單價(jià)降幅明顯。
圖4 2019-2023年用水權成交金額（萬(wàn)元）和平均成交單價(jià)（元/m3）情況
數據來(lái)源：中國水權交易所
從成交筆數看，2023年區域水權交易成交筆數、取水權交易成交筆數和灌溉用水戶(hù)水權交易成交筆數分別為12筆、626筆和5122筆，總體成交筆數大幅增加主要得益于取水權交易和灌溉用水戶(hù)交易成交筆數的提升，兩者同比增長(cháng)分別286.4%和53.4%。其中，區域水權交易成交筆數、成交量、平均成交單價(jià)均呈現上漲趨勢；灌溉用水戶(hù)交易成交筆數的提升使其成交量大幅增加，從而使其在平均成交單價(jià)下降的情況下還保持成交金額的大幅增長(cháng)。此外，2022-2023年，區域水權交易和取水權交易成交月份均集中在12月，成交筆數均超過(guò)50%，而灌溉用水戶(hù)交易成交筆數主要集中在4月、5月、6月、10月和12月，這5個(gè)月成交筆數占全年總和超過(guò)60%，其中6月成交筆數兩年均最高，約為20%，表明6月農業(yè)灌溉用水需求量增多，與農業(yè)生產(chǎn)灌溉周期基本保持一致。
圖5 2016-2023年用水權交易成交筆數（筆）
數據來(lái)源：中國水權交易所
分省市看，2023年山東的成交量、成交金額和成交筆數均居首位，分別為1.23億m3、5282萬(wàn)元、2002筆，平均成交均價(jià)為0.43元/m3，這一成績(jì)與山東省在全省范圍內推廣用水權交易實(shí)踐，積極培育用水權交易市場(chǎng)有關(guān)。除山東外，成交量超過(guò)0.5億m3的省市有3個(gè)，依次為甘肅（0.92億m3）、浙江（0.53億m3）、江蘇（0.52億m3）；成交金額超過(guò)1000萬(wàn)元的省市包括浙江（2515萬(wàn)元）、四川（2386萬(wàn)元）、寧夏（1800萬(wàn)元）；成交筆數緊隨其后的3名分別為山西（1608筆）、湖北（949筆）、甘肅（598筆）。
圖6 2022-2023年各省市已有用水權交易的成交量情況（億m3）
數據來(lái)源：中國水權交易所
圖7 2022-2023年各省市已有用水權交易的成交筆數情況（筆）
數據來(lái)源：中國水權交易所
三、發(fā)展建議
（一）加快推進(jìn)各類(lèi)型用水權確權
用水權確權是用水權交易、金融產(chǎn)品創(chuàng )新和風(fēng)險管理的基礎，目前我國用水權制度建設在明晰權屬方面取得了積極進(jìn)展，但是仍存在取水許可管理不規范、現行法規下取水權權利內容不明確等現象。我國可從法律層面對用水權交易進(jìn)行概念界定和完善，確定各類(lèi)型用水權交易覆蓋的范圍，并完善取水許可管理制度。此外，各地應明確當地用水現狀、用水許可證現狀、核定取用水量等內容，加快推進(jìn)用水權初始分配和各類(lèi)型用水權確權工作，為流域間、地區間、行業(yè)間、用水戶(hù)間開(kāi)展多種形式的用水權交易奠定基礎，從而推動(dòng)用水權交易市場(chǎng)的發(fā)展。
（二）完善用水權定價(jià)機制
2020年以來(lái)用水權總體成交單價(jià)呈現下降趨勢，2023年平均成交單價(jià)相比于2020年下跌超過(guò)60%，而灌溉用水戶(hù)交易平均成交單價(jià)更是低至0.09元/m3，遠低于各地居民用水與工業(yè)用水價(jià)格。用水權總體平均成交單價(jià)過(guò)低，不利于提高水資源利用效率，無(wú)法有效激勵取用水戶(hù)通過(guò)調整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結構、改革工藝等措施節約水資源，以及不利于激發(fā)灌溉用水戶(hù)節水的積極性，無(wú)法發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用。建議地方政府基于當地用水權市場(chǎng)的發(fā)展程度以及用水總量和強度控制等限制指標明確當地水資源價(jià)值，完善三種類(lèi)型用水權的定價(jià)機制，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易。
（三）創(chuàng )新用水權金融產(chǎn)品
從已有的用水權融資產(chǎn)品種類(lèi)看，用水權質(zhì)押貸款為主導方式，其他類(lèi)型的用水權金融產(chǎn)品寥寥無(wú)幾，金融產(chǎn)品較為單一。建議金融機構加強與當地工業(yè)企業(yè)或農業(yè)企業(yè)等主體合作，開(kāi)發(fā)多樣化的用水權交易金融產(chǎn)品，例如融資租賃業(yè)務(wù)，工業(yè)企業(yè)可通過(guò)購買(mǎi)節水設備（如消霧節水冷卻塔）從而節約的水量形成取水權，通過(guò)取水權交易獲得的收益作為融資租賃業(yè)務(wù)的還款來(lái)源之一；或者，可通過(guò)創(chuàng )新債券結構為相關(guān)主體進(jìn)行多樣化融資，例如將取水權交易獲得的收益與債券條款（如票面利率）相掛鉤，通過(guò)用水權金融產(chǎn)品創(chuàng )新推動(dòng)更多工業(yè)企業(yè)開(kāi)展節水措施，推動(dòng)水資源節約保護和開(kāi)發(fā)利用。
參考文獻
[1]山東省積極培育用水權交易市場(chǎng)促進(jìn)水資源集約節約安全利用.
http://ghjh.mwr.gov.cn/zdzt/slgg/slgg_ggdt/202302/t20230208_1645042.html
作者：
胡曉玲 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心研究員
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
