第28屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì )（COP28）已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵的最后一周。大會(huì )中針對重點(diǎn)議題的氣候談判是否能夠取得成功，主要國家的行動(dòng)態(tài)度至關(guān)重要，特別是中、美等關(guān)鍵經(jīng)濟體。就在COP28召開(kāi)前的11月15日，中美聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強合作應對氣候危機的陽(yáng)光之鄉聲明》，無(wú)疑對強化兩國應對氣候變化行動(dòng)起到了重要的促進(jìn)作用。在我國大力推進(jìn)“雙碳”目標實(shí)現、積極開(kāi)展氣候投融資工作的同時(shí)，同樣需要關(guān)注美方所采取的國內外氣候融資策略。本文聚焦美國財政部這一美國氣候融資工作的主要責任單位，通過(guò)研究分析美國財政部的氣候政策，深度理解美國的氣候融資戰略，為優(yōu)化調整我國應對氣候變化策略提供經(jīng)驗借鑒。
美國自拜登執政以來(lái)，便提出重返全球氣候治理舞臺，頒發(fā)了一系列旨在加強應對氣候變化的行政命令，并重視在應對氣候變化工作中發(fā)揮美國財政部的作用。其中，《關(guān)于在國內外應對氣候危機的行政命令》（第14008號總統行政命令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)第14008號令）成為此后指導美國財政部開(kāi)展一系列應對氣候變化相關(guān)舉措的基本文件。從2021年初至今，美國財政部已在機構改革、政策發(fā)布、資金支持等方面持續增加投入，促進(jìn)提高美國應對氣候變化能力、試圖確立美國在全球應對氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導地位。
一、高級別政策指引
在拜登簽署一系列應對氣候變化相關(guān)總統行政命令的基礎上，美國財政部制定了《2022—2026財年部門(mén)戰略規劃》，將應對氣候挑戰確立為五大財政戰略目標之一，并細化為四個(gè)主要組成部分，提出了清晰明確的工作方法與預期成果。
（一） 一系列總統行政命令作為財政部氣候行動(dòng)的基本指引
拜登上臺后迅速改變了特朗普政府的應對氣候變化政策，將應對氣候變化作為主要施政方針之一。2021年1月27日，拜登發(fā)布第14008號令，將氣候危機置于其內政和外交的中心，旨在通過(guò)“全政府”方式推進(jìn)各項氣候政策的制定與落實(shí)。該文件對美國財政部將在應對氣候變化議題中發(fā)揮的作用做出了明確界定，標志著(zhù)美國財政部將承擔起推動(dòng)美國國內外氣候融資相關(guān)工作的關(guān)鍵職責。
第14008號令要求財政部與美國國務(wù)卿、總統氣候特使、美國國際開(kāi)發(fā)署署長(cháng)及美國聯(lián)邦政府多個(gè)職能部門(mén)協(xié)同，共同對美國國內外面臨的氣候挑戰與機遇進(jìn)行匯總、分析與報告。同時(shí)，該命令明確了美國財政部的核心任務(wù)，包括制定國內外氣候融資政策，管理氣候相關(guān)金融風(fēng)險，提高美國在全球應對氣候變化事務(wù)中的參與度及增加美國對多邊開(kāi)發(fā)機構的影響力等。
2021年5月20日，拜登政府為應對氣候相關(guān)金融風(fēng)險問(wèn)題進(jìn)一步簽署了《關(guān)于氣候相關(guān)金融風(fēng)險的行政命令》（第14030號總統行政命令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)第14030號令），一方面要求國家經(jīng)濟委員會(huì )主任和國家氣候顧問(wèn)，聯(lián)合財政部長(cháng)與管理和預算辦公室主任共同編制一個(gè)“全政府”的氣候相關(guān)金融風(fēng)險戰略，以測量、評估、降低并且披露聯(lián)邦政府的規劃、資產(chǎn)、負債的氣候風(fēng)險，測算美國經(jīng)濟在2050年實(shí)現凈零排放所需的資金，同時(shí)引導社會(huì )資本和公共資金共同對相關(guān)領(lǐng)域提供資金支持；另一方面，要求金融監管部門(mén)開(kāi)展氣候相關(guān)金融風(fēng)險的評估，由財政部長(cháng)作為金融穩定監督委員會(huì )首席，詳細、全面地評估氣候相關(guān)的金融風(fēng)險，包括物理和轉型風(fēng)險，以及它們對聯(lián)邦政府的金融穩定和美國金融體系的穩定的影響。除此之外，拜登政府著(zhù)重關(guān)注了終身存款和養老金、聯(lián)邦貸款和承銷(xiāo)采購、長(cháng)期財政預算中的氣候風(fēng)險問(wèn)題，并對相關(guān)領(lǐng)域做出了政策安排。
（二） 氣候變化成為財政中長(cháng)期戰略規劃主要目標之一
應對氣候變化是美國財政部《2022—2026財年部門(mén)戰略規劃》確定的五大財政目標之一。將應對氣候變化提升到財政中長(cháng)期規劃中的核心地位，也為美國財政部在中長(cháng)期制定各項財政政策奠定基調，為制定年度財政預算等提供清晰目標指引。其中，氣候目標由“全球氣候承諾與領(lǐng)導”“氣候激勵與投資”“氣候相關(guān)金融風(fēng)險”“可持續財政運營(yíng)”四個(gè)部分組成。
“全球承諾與領(lǐng)導”居四部分之首，體現美國將重塑全球氣候領(lǐng)導力置于氣候政策核心地位。一方面，美國財政部致力于增加雙邊對外投資中的氣候資金規模，并旨在通過(guò)美國國家對外開(kāi)發(fā)機構的公共資金撬動(dòng)更多私營(yíng)資金；另一方面，美國財政部重視提高對多邊開(kāi)發(fā)銀行等多邊機構的影響，不僅要求各多邊機構制定明確的氣候投融資目標并增加氣候領(lǐng)域的投融資規模，也提出通過(guò)配備更多美國董事、代表與顧問(wèn)等方式增強美國在多邊機構決策中的影響力。此外，在投資過(guò)程中美國財政部注重收集各方數據，作為國內、國際氣候投融資風(fēng)險的分析基礎。
“氣候激勵與投資”部分中，美國財政部提出將通過(guò)財政收入與支出工具的改革與創(chuàng )新，推動(dòng)實(shí)現美國國內的低碳轉型，主要包括三條措施：第一，改革稅收制度，減少化石燃料補貼與稅收優(yōu)惠，增加對可再生能源等氣候友好型產(chǎn)品生產(chǎn)的激勵措施；第二，提高對可再生能源等氣候領(lǐng)域科技創(chuàng )新的支持力度，激勵科技創(chuàng )新、商業(yè)化與規?；?；第三，與國內外投資者分享更多氣候相關(guān)數據與數據分析工具，不斷提高數據質(zhì)量，推動(dòng)金融市場(chǎng)的能力建設，并提高對國際投資者的影響力。
“氣候相關(guān)金融風(fēng)險”是美國財政部關(guān)注的氣候領(lǐng)域重點(diǎn)挑戰之一。氣候變化帶來(lái)的極端氣候事件增加等氣候異常導致企業(yè)、基礎設施、居民等面臨各類(lèi)風(fēng)險，從而由經(jīng)濟活動(dòng)傳導至金融系統，導致金融系統面臨沖擊，形成金融風(fēng)險。美國財政部注重對此進(jìn)行量化、預防，不僅評估財政部自身計劃和活動(dòng)中與氣候有關(guān)的風(fēng)險，也與其他機構合作，將與氣候有關(guān)的風(fēng)險納入近期和長(cháng)期預算編制中。美國財政部提出將通過(guò)落實(shí)金融機構氣候風(fēng)險報告、開(kāi)發(fā)數據庫與分析工具、推動(dòng)國際研究討論等措施提高美國對氣候相關(guān)金融風(fēng)險的應對能力。
“可持續財政運營(yíng)”主要針對美國財政部自身的減碳行為，包括通過(guò)改革政府采購方式增加財政部所屬設施中可再生能源、電動(dòng)汽車(chē)的使用，并通過(guò)財政部?jì)炔康哪芰ㄔO提高財政部所有職工對應對氣候變化各項知識的掌握程度，從而實(shí)現美國財政部自身運營(yíng)的可持續。
二、機構與組織建設
美國政府在國家層面推動(dòng)應對氣候變化的機構與組織建設已有較長(cháng)歷史，如2009年奧巴馬政府建立的“機構間氣候適應工作組”，但財政部大多不居于主導地位，而主要輔助能源、交通、農業(yè)、環(huán)保等職能部門(mén)，或負責規劃與執行2009年哥本哈根氣候大會(huì )確定的“1000億美元”氣候融資目標 ，且有關(guān)工作在特朗普政府任期內近乎停滯。
拜登政府上臺后提出以“全政府”方式應對氣候變化的總體思路，并提高對發(fā)揮財政部作用的重視程度，財政部在多項機構與組織建設活動(dòng)中居于主導地位。同時(shí)，以第14008號令、第14030號令、《2022—2026財年部門(mén)戰略規劃》等高級別政策作為指引，美國也開(kāi)始推動(dòng)財政部?jì)炔康臋C構建設與改革。
（一） 美國國家層面推動(dòng)機構合作，重視財政部的作用
在第14030號令中，拜登召集聯(lián)邦政府各部門(mén)的負責人組建“國家氣候工作組”，以落實(shí)其“全政府”應對氣候變化工作方式，旨在從聯(lián)邦的最高級別推動(dòng)組織部署整個(gè)政府應對氣候危機的方法，并確定各部門(mén)的職責和各項行動(dòng)的優(yōu)先次序?！皣覛夂蚬ぷ鹘M”由美國國家氣候顧問(wèn)擔任主席，包括來(lái)自超過(guò)25個(gè)聯(lián)邦機構的內閣級領(lǐng)導人，美國財政部長(cháng)在全部工作組成員中居首，其余成員包括國家安全、交通、農業(yè)、能源、經(jīng)濟、貿易、勞動(dòng)、健康、環(huán)境等各相關(guān)部門(mén)的最高級別官員。
此外，拜登圍繞“國家氣候工作組”設立了美國白宮氣候政策辦公室及眾多委員會(huì )與小組，加速在國內外減緩與適應氣候變化方面的部署，如重組了此前特朗普政府解散的“溫室氣體社會(huì )成本機構間工作組”（IWG），其成員包括美國財政部長(cháng)、內政部長(cháng)、農業(yè)部長(cháng)、商務(wù)部長(cháng)等十余個(gè)部門(mén)官員，從測算二氧化碳與甲烷等主要溫室氣體的社會(huì )成本著(zhù)手，不僅測算美國國內的溫室氣體社會(huì )成本，也測算全球的社會(huì )成本，通過(guò)測算出的“碳價(jià)格”為社會(huì )整體成本效益分析提供參考，并為制定各項政策提供依據。
（二） 財政部出臺《氣候行動(dòng)計劃》統領(lǐng)氣候相關(guān)各項工作
2021年7月，美國財政部在《2022—2026財年部門(mén)戰略規劃》的基礎上提出了部門(mén)級別的“氣候行動(dòng)計劃”（Climate Action Plan, CAP），并系統性地規劃了財政部各下屬部門(mén)的工作內容，成為財政部管理自身各項事務(wù)中的氣候議題的框架與指導原則，并為財政部下屬部門(mén)分別制定“司局級氣候行動(dòng)計劃”（Bureau Climate Action Plans, B-CAP）提供指引。
CAP初步明確了美國財政部應對氣候變化的機構、組織與人事安排，以落實(shí)各項責任并更好執行各項規劃，美國財政部設立了一系列機構與組織，包括在財政部成立氣候中心以整體推動(dòng)氣候有關(guān)工作安排；在財政部金融研究辦公室成立氣候數據和分析中心以夯實(shí)數據基礎；成立能力建設小組以促進(jìn)提高全財政部的應對氣候變化等。
“氣候中心”（Climate Hub）是美國財政部為應對氣候變化成立的專(zhuān)門(mén)機構，具有開(kāi)創(chuàng )意義，旨在整合財政部國內金融、經(jīng)濟政策、國際事務(wù)、稅收管理等各部門(mén)的政策工具、專(zhuān)業(yè)知識和能力，用于協(xié)調和加強現有氣候相關(guān)政策計劃，推動(dòng)應對氣候變化的行動(dòng)更加靈活高效。美國財政部在CAP中明確設立“財政部長(cháng)氣候顧問(wèn)”一職，負責領(lǐng)導氣候中心，直接向財政部長(cháng)報告各項氣候事務(wù)并提供建議。
美國財政部明確了一系列氣候相關(guān)負責人的職位與職務(wù)，如首席可持續發(fā)展官（CSO）負責CAP與B-CAP的跟蹤、監督和實(shí)施，與財政部長(cháng)氣候顧問(wèn)、白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )（CEQ）、聯(lián)邦CSO以及其他機構與非政府組織等進(jìn)行協(xié)調，將氣候工作納入財政部各項活動(dòng)，完善戰略規劃和季度問(wèn)責制度等；管理事務(wù)助理秘書(shū)（ASM），負責氣候相關(guān)內部管理和預算問(wèn)題，以及協(xié)調財政部對聯(lián)邦政府氣候優(yōu)先事項的投入。
財政部運營(yíng)執行委員會(huì )（TOEC）是整個(gè)財政部的監督機構，由各局的高級官員和負責財政業(yè)務(wù)的副助理秘書(shū)長(cháng)組成，通過(guò)戰略管理、政策審查、目標設定和監督等方式負責CAP和B-CAP的制定、實(shí)施和監督；各局局長(cháng)負責確保實(shí)施、完成和持續改進(jìn)各自的B-CAP，并針對B-CAP指定負責人，通過(guò)將氣候因素融入該局所有業(yè)務(wù)，確保該局與CAP要求保持一致。各局的B-CAP負責人將確保充分考量該局的財務(wù)、采購、戰略規劃等主要事項，準確和及時(shí)地報告氣候行動(dòng)的最新進(jìn)展，并參加TOEC有關(guān)氣候變化的會(huì )議。
針對編制B-CAP的具體要求，CAP進(jìn)一步明確各部門(mén)應在財政部向白宮提交CAP后90天內向TOEC提交其B-CAP，同時(shí)滿(mǎn)足以下要求：
2021年內完成初步氣候變化脆弱性和風(fēng)險評估，此后每年更新一次，以厘清財政部在職能、關(guān)鍵基礎設施和人員等各方面面臨的威脅；
重點(diǎn)關(guān)注氣候減緩與適應領(lǐng)域最緊迫的風(fēng)險，盡可能利用與其他司局、其他機構和外部專(zhuān)家的伙伴關(guān)系，形成創(chuàng )新的、具有成本效益的解決方案；
關(guān)注部門(mén)內可幫助減少未來(lái)氣候變化對脆弱社區的影響的工作、活動(dòng)和規劃；
每季度跟蹤并報告績(jì)效指標及其實(shí)現情況，并根據進(jìn)展和風(fēng)險評估結果每年更新計劃，必要時(shí)與TOEC合作，提高財政投資透明度。
除財政部氣候中心外，美國財政部也推動(dòng)各司局設立自身更有針對性的專(zhuān)項應對氣候變化機構、組織，并開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，如美國財政部金融研究辦公室宣布推出氣候數據和分析中心（Climate Data and Analytics Hub）試點(diǎn)項目，負責與美國財政部、美聯(lián)儲、商品期貨交易委員會(huì )等多個(gè)監管部門(mén)共同組建的金融穩定監督委員會(huì )（FSOC）協(xié)調，推動(dòng)整合、分析來(lái)自整個(gè)聯(lián)邦政府的氣候相關(guān)自然數據，如野火、農作物、降水等，及相關(guān)的經(jīng)濟與政策信息，從而將評估氣候變化風(fēng)險納入其日常工作，夯實(shí)數據基礎，幫助金融監管機構評估氣候對金融系統帶來(lái)的風(fēng)險。
目前，該中心已取得一定成果，如2023年6月美國財政部與金融穩定監管委員會(huì )共同發(fā)布《氣候相關(guān)風(fēng)險的保險監管》，對氣候變化引起的實(shí)體風(fēng)險、轉型風(fēng)險和訴訟風(fēng)險等對保險業(yè)的影響進(jìn)行了全面介紹、分析與評估，并就加強氣候相關(guān)風(fēng)險監管提出多條政策建議。
此外，美國財政部組建了一個(gè)氣候知識工作小組（CLWG），以強化全財政部的氣候相關(guān)能力建設。小組成員來(lái)自各司局和各部門(mén)辦公室，負責財政部?jì)炔康男畔⒔涣?，同時(shí)也將借助財政部與其他聯(lián)邦政府部門(mén)、機構的各項氣候相關(guān)工作推動(dòng)外部聯(lián)絡(luò )，助力美國財政部全面提升應對氣候變化的知識儲備與工作能力。
三、主要特點(diǎn)總結
第一，拜登政府采取“全政府”方式應對氣候變化，并注重在此過(guò)程中發(fā)揮財政部的作用。拜登政府在聯(lián)邦層面成立了多個(gè)側重不同的政府部門(mén)間應對氣候變化工作組，并納入財政部以發(fā)揮其影響。2022年8月拜登簽署的《通脹削減法案》中超過(guò)4300億美元的財政資金支出構成中有約85%旨在提高減緩與適應氣候變化能力并保障能源安全，將應對氣候變化作為美國推動(dòng)解決通脹、經(jīng)濟衰退等問(wèn)題的手段，同時(shí)由財政部持續完善各類(lèi)補貼補償標準，體現財政部在拜登政府推動(dòng)應對氣候變化工作中發(fā)揮重要作用。
第二，在高級別政策指引下，設立專(zhuān)項應對氣候變化機構與組織。美國財政部根據第14008號令、第14030號令、《2022—2026財年部門(mén)戰略規劃》等高級別政策規劃了自身的部級與司局級行動(dòng)方案，明確了各項氣候相關(guān)工作計劃，并設立了多個(gè)專(zhuān)項應對氣候變化機構及工作組，明確相關(guān)負責人與部門(mén)責任，推動(dòng)財政部提高落實(shí)行政命令與財政戰略規劃的能力，強化制度保障。
第三，重視氣候風(fēng)險數據收集、分析等工作。美國財政部在各項政策中都將氣候風(fēng)險有關(guān)數據的搜集、整合、分析作為氣候相關(guān)工作的重點(diǎn)，旨在推動(dòng)部門(mén)協(xié)調、消除數據壁壘。由美國財政部主導整合美國政府各部門(mén)的數據，可充分評估氣候風(fēng)險的金融和經(jīng)濟影響，為制定、修改與完善各類(lèi)氣候政策打好數據基礎。
本文原載于《可持續發(fā)展經(jīng)濟導刊》2023年9月刊
