2021年11月，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會(huì )中，30多個(gè)國家共同簽署了《公正轉型宣言（Just Transition Declaration）》，承諾在向綠色經(jīng)濟轉型過(guò)程中為職工、公司和社區提供支持。自此，公正轉型日益受到國際社會(huì )的關(guān)注。如今，公正轉型面臨著(zhù)較大的資金缺口，在國際實(shí)踐中，國家政府紛紛通過(guò)完善財政政策體系，國際組織通過(guò)構建資金預算框架，并配套相應的投融資計劃，助力高碳排行業(yè)實(shí)現公平、公正、包容的轉型目標。當前，能源轉型壓力大多集中在能源依賴(lài)型的發(fā)展中國家，而英、德、法、美等工業(yè)化起步較早的發(fā)達國家早已布局并落實(shí)退煤、減煤等能源轉型措施。作為在全球范圍內經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放量均居于前列的經(jīng)濟體，歐盟已經(jīng)構建了較為完善的應對氣候變化政策框架，其近年提出的公正轉型機制（Just Transition Mechanism，JTM）對我國如何利用財政政策推動(dòng)公正轉型具有一定借鑒意義。本文將以公正轉型機制為研究對象，分析其政策發(fā)展背景和三大支柱的運行模式，展望公正轉型機制未來(lái)發(fā)展路徑，并為中國如何更好地利用財政支持公正轉型提出政策建議。
一、歐盟公正轉型機制的發(fā)展背景
歐盟的多年度財政框架（Multiannual Financial Framework，MFF）為實(shí)施歐盟年度預算提供了穩定指南，是實(shí)施“氣候主流化”倡議的有力工具之一。歐盟建立的長(cháng)期預算框架，也被稱(chēng)為多年度財政框架，規定了歐盟主要的政策優(yōu)先事項和領(lǐng)域，確保了主要優(yōu)先領(lǐng)域預算分配的可預測性和穩定性，促進(jìn)各成員國、歐盟機構等在各個(gè)領(lǐng)域實(shí)現協(xié)調合作。在2014~2020年財政框架中，歐盟委員會(huì )雖未就公正轉型理念制定專(zhuān)項投資規定，但將氣候變化行動(dòng)作為該框架的關(guān)鍵優(yōu)先事項。2013年，歐洲理事會(huì )通過(guò)了約10823億歐元（以2018年價(jià)格計）總額的支出預算，提出其中氣候相關(guān)支出占比至少應達20%[1]，并在該框架下明確了建立歐洲區域發(fā)展基金、歐洲社會(huì )基金、凝聚力基金等重點(diǎn)關(guān)注氣候領(lǐng)域的投資計劃。
《歐洲綠色新政》的出臺為歐盟實(shí)現公正、合理、包容的轉型提供了戰略綱領(lǐng)，同時(shí)，下一期多年度財政框架也助力了公正轉型理念的進(jìn)一步落實(shí)。2019年12月，歐盟委員會(huì )發(fā)布了新的發(fā)展戰略文件《歐洲綠色新政》，提出將借助歐盟預算框架、歐洲投資銀行和其他私營(yíng)和公共資源對轉型提供資金支持。2020年1月，公正轉型機制正式建立，旨在為向氣候友好型社會(huì )轉型過(guò)程中受影響嚴重的地區、產(chǎn)業(yè)、公民和工人提供幫助。其后，在2021~2027年財政框架中，歐盟加大國家財政對受轉型影響較大地區的支持力度，明確了公正轉型在氣候行動(dòng)領(lǐng)域的重要性，并設定了更具雄心的氣候行動(dòng)相關(guān)支出目標，承諾將總額1.8萬(wàn)億歐元中的30%用于氣候變化行動(dòng)[2]（以2018年價(jià)格計）。
二、歐盟公正轉型機制總覽
歐盟的公正轉型機制主要通過(guò)三大支柱對受低碳轉型影響的地區提供資金支持，以幫助脆弱地區解決相應的就業(yè)、培訓等社會(huì )問(wèn)題，從而實(shí)現平穩、公正的經(jīng)濟轉型。如下圖所示，該機制下的三大支柱包括：1） 歐盟預算框架下的公正轉型基金（Just Transition Fund，JTF）；2）投資歐盟（Invest EU）計劃下設定的公正轉型計劃，以及3）主要由歐洲投資銀行支持的公共部門(mén)貸款機制（Public Sector Loan Facility，PSLF）。在上述三個(gè)支柱的支持下，歐盟各成員國在國家、行業(yè)和個(gè)人層面均可通過(guò)公正轉型機制受益。高度依賴(lài)化石燃料的國家和地區在向低碳和氣候友好型社會(huì )轉型過(guò)程中可獲得資金和技術(shù)支持，碳密集型的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)可獲得貸款、撥款等多渠道的資金支持，受低碳轉型影響嚴重的工人可獲得再就業(yè)培訓機會(huì )，同時(shí)相關(guān)社區群眾的能源使用安全將獲得有益保障。
圖 1 歐盟公正轉型機制概覽
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院整理
(一) 支柱一：公正轉型基金
作為歐盟推進(jìn)2050年氣候中和戰略目標的關(guān)鍵支持工具之一，公正轉型基金可聯(lián)合歐盟預算框架中其他項目和各國財政資金共同助力公正轉型項目的落地。2020年12月，該項基金提出將在2021~2027年間為受影響嚴重的地區提供175億歐元的資金支持，其中75億元來(lái)自財政預算，100億元來(lái)自“下一代歐盟”復蘇基金（Next Generation EU，NGEU）。歐盟多年度財政預算的75億元將在7年間分配給各成員國，而NGEU的資金支持范圍集中于2021~2023三年，支持金額分別為20億歐元、40億歐元和40億歐元[3]。該基金將與多年度財政框架下其他計劃和國家配套資金相輔相成，共同資助轉型目標的實(shí)現。據歐洲議會(huì )提供的數據顯示，公正轉型基金帶動(dòng)的總體融資規模將在7年間達到300~500億歐元的水平[4]。具體來(lái)說(shuō)，對于受資助的成員國來(lái)說(shuō)，當成員國從該基金每獲得1歐元支持，需從該國所屬區域的歐盟區域發(fā)展基金（ERDF）或歐盟社會(huì )基金+（ESF+）資金池中調配1.5歐元~3歐元的額外支持資金；同時(shí)，根據歐盟凝聚政策要求，受益國需共同出資以資助項目落地[5]。
制定領(lǐng)土公正轉型計劃并通過(guò)審批是歐盟受影響成員國及地區獲得基金撥款的先決條件。在申請撥款前，成員國應與受影響嚴重的地區當局根據要求共同撰寫(xiě)領(lǐng)土公正轉型計劃，在計劃中明確需要資金支持的、受轉型影響最嚴重的地區（特別是涉及到化石燃料的生產(chǎn)和使用，或溫室氣體排放密集型產(chǎn)業(yè)的轉型和淘汰的地區），并就受影響地區的具體情況進(jìn)行解釋說(shuō)明，主要內容包括：為實(shí)現2030、2050氣候目標所采取的具體行動(dòng)及時(shí)間表，地區轉型挑戰、融資需求和具體原因，并就融資后的預期轉型效果進(jìn)行評估。而后，歐盟委員會(huì )將對成員國提交的計劃進(jìn)行評估和審批，僅有通過(guò)審批的計劃項目方可得到公正轉型基金的撥款支持。
為提高公正轉型基金資金配置的合理性、高效性和科學(xué)性，歐盟設計了一套用于成員國之間撥款分配的制度體系。首先，如下圖所示，基金預算的初次分配將基于五項社會(huì )經(jīng)濟標準，該標準分為兩大類(lèi)、共五項社會(huì )和經(jīng)濟指標，各指標被賦予了不同的權重系數。其次，為確保各成員國均能受益，歐盟設立了成員國受益金額80億歐元的上限值，以及6歐元/人的人均最低援助下限值。因此，在通過(guò)五項定量化標準進(jìn)行資金初次分配后，歐盟將根據成員國人均國民總收入與歐盟人均國民總收入的差值進(jìn)行二次調整。最終得出公正轉型基金法規中展示的預算分配結果，結果顯示波蘭、羅馬尼亞、德國和捷克將成為歐盟27個(gè)成員國中最大受益國群體，其受援資金達到9194億歐元，占全部資助額度的半成以上。
圖 2 歐盟公正轉型基金在成員國之間的資金分配標準體系
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院整理
(二) 支柱二：Invest EU計劃下設定的公正轉型計劃[6]
在2021~2027年財政框架中，歐盟在已有的Invest EU下設立了公正轉型計劃專(zhuān)項機制。歐盟計劃利用Invest EU中的18億歐元作為初始預算金額，通過(guò)貸款、擔保、股權等各種市場(chǎng)工具，以混合融資形式調動(dòng)共計450億歐元的融資。與公正轉型基金相比，該計劃的項目支持類(lèi)型和地域范圍更為廣泛。具體來(lái)看，該公正轉型計劃除重點(diǎn)支持領(lǐng)土公正轉型計劃中覆蓋的項目類(lèi)型和地域外，該計劃還資助處于覆蓋地域邊界外，但對領(lǐng)土公正轉型計劃有積極推動(dòng)作用的項目[7]。在該機制設定下，資金不僅可以重點(diǎn)投向具有領(lǐng)土公正轉型計劃的重點(diǎn)地區，推動(dòng)高碳排、高污染等傳統產(chǎn)業(yè)的淘汰和退出，更可以輻射至對重點(diǎn)地區發(fā)展起到關(guān)鍵作用的其他地區和項目，支持創(chuàng )新型、清潔型經(jīng)濟活動(dòng)的更新和替代。因此，該筆融資可作為公正轉型基金的有益補充，幫助受影響嚴重地區實(shí)現平穩的能源轉型過(guò)渡。
(三) 支柱三：公共部門(mén)貸款機制[8]
公共部門(mén)貸款機制的設立能夠有效發(fā)揮公共部門(mén)資本的杠桿效應，為公正轉型機制提供多樣化的資金來(lái)源渠道。在2021~2027年間，公共部門(mén)貸款機制預計將提供115億歐元的資金支持，其中，100億歐元的貸款由主要融資合作伙伴歐洲投資銀行提供，15億歐元的撥款來(lái)自于多年度財政框架[9]。據歐盟委員會(huì )估算，該機制在2021-2027年間的籌集資金總額將高達250~300億歐元。在項目支持類(lèi)型方面，公共部門(mén)貸款機制與支柱二類(lèi)似，項目和地域支持類(lèi)型比公正轉型基金更為廣泛，均以領(lǐng)土公正轉型計劃中確認的重點(diǎn)受影響地區作為重點(diǎn)資助對象向外輻射。但貸款機制在受益方上與另外兩項支柱有所不同，其支持的受益方性質(zhì)須為承擔公共服務(wù)責任的法律實(shí)體。
為加強資金管理，確保資金安全、高效使用，歐盟建立了一套資金使用的監測、報告和評估體系。在監測方面，歐盟搭建了一套系統化、定量化的關(guān)鍵指標體系，該指標體系包含八大類(lèi)、共計十八小項的定量化指標，涵蓋融資金額、融資支持的項目數量和項目種類(lèi)、溫室氣體減排量、創(chuàng )造的就業(yè)機會(huì )等指標因素，用以衡量資金在公正轉型方面的績(jì)效表現。在報告方面，歐盟規定受益方和融資合作伙伴須即時(shí)將相關(guān)指標數據在績(jì)效報告系統中進(jìn)行統計和上報，歐盟委員會(huì )將以此為數據基礎，于每年10月31日前發(fā)布一份公共部門(mén)貸款機制績(jì)效表現報告，助力機制運行過(guò)程中的數據跟進(jìn)和制度調整，持續規范機制的健康發(fā)展。在評估方面，歐盟分別在2025年6月和2031年12月設立了中期和終期兩項評估時(shí)間節點(diǎn)，在時(shí)間節點(diǎn)之前，歐盟委員會(huì )對該機制的實(shí)施和目標達成情況進(jìn)行評估，并須將報告提交給歐洲議會(huì )和理事會(huì )進(jìn)行審核，提升該機制在實(shí)現氣候目標等評價(jià)維度的公正性、權威性和透明度。
三、展望和建議
在本輪多年度財政框架期間（2027年前），歐盟內受能源轉型影響的成員國、地區、產(chǎn)業(yè)、工人及群眾將不同程度的獲得公正轉型機制的資金支持。該舉將有效緩解轉型途中產(chǎn)生的社會(huì )和經(jīng)濟差距，助力實(shí)現真正可持續的轉型升級發(fā)展。同時(shí)，根據各年度成員國對于當年多年度財政框架分配資金使用狀況的披露報告（包括支柱一和支柱二下資金使用情況）以及2025年公共部門(mén)貸款機制中期績(jì)效表現報告的內容，歐盟、成員國和受益方均可了解資金使用情況，即時(shí)調整機制的投資方向與戰略。
在下一輪多年度財政框架期間（預計為2028~2034年），公正轉型機制的覆蓋范圍有望進(jìn)一步擴大。在覆蓋范圍方面，該機制可從主要覆蓋能源和碳密集型產(chǎn)業(yè)擴展至更多面臨轉型社會(huì )經(jīng)濟風(fēng)險的行業(yè)。例如，部分老舊建筑面臨能源消耗量大、能源利用率低等特點(diǎn)，高耗能建筑的節能改造在實(shí)現碳中和目標的路徑中也提上日程。然而，前期的建筑改造成本及后期可再生能源使用成本均會(huì )對當地社區、居民造成一定負擔。因此，將公正轉型機制的覆蓋范圍進(jìn)一步擴大可更全面、有效的實(shí)現全社會(huì )轉型目標的實(shí)現。有學(xué)者表明，在確定擴張支持行業(yè)范圍前，建議各成員國首先就國內受影響嚴重的行業(yè)進(jìn)行全方位評估，而這一評估過(guò)程甚至可以通過(guò)公正轉型基金來(lái)進(jìn)行資助[10]。
在“雙碳”背景下，為滿(mǎn)足中國以人為本的綠色轉型資金需求，建議中國相關(guān)政府部門(mén)以歐盟公正轉型機制作為學(xué)習案例，充分發(fā)揮公共財政的資源配置作用，支持受影響地區和人群的公正、公平、有序轉型。首先，建議相關(guān)部門(mén)在年度預算或中期財政規劃改革中將氣候和公正轉型因素納入考量，搭建系統性財政預算分配框架，對投向氣候和公正轉型領(lǐng)域的支出規模比例和使用范圍進(jìn)行規劃，通過(guò)專(zhuān)項轉移支付、一般性轉移支付等形式支持低碳轉型升級。其次，構建后期跟蹤監測、報告、評估體系，保障財政支出使用的有效性。最后，在框架搭建和運行過(guò)程中，中央相關(guān)部門(mén)應引導并鼓勵受影響嚴重地區的當地政府及其他利益相關(guān)方共同參與，通過(guò)鼓勵其提交公正轉型計劃等方式，對地方轉型痛點(diǎn)和需求提出針對性的融資措施。
作者：
龐心睿中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
劉慧心中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
