應對氣候變化作為一項全球性的議題，對于經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦具有差異的不同國家和地區，存在不同程度的難度。在推動(dòng)傳統高碳排行業(yè)低碳轉型過(guò)程中，國家、行業(yè)和社區居民需要通過(guò)經(jīng)濟發(fā)展與氣候治理工作的平衡，避免因低碳轉型造成的區域經(jīng)濟衰退、社會(huì )動(dòng)蕩、能源短缺，以及低收入人群大規模失業(yè)等問(wèn)題。由此，公正轉型的概念應運而生。近年來(lái)，公正轉型作為國際氣候治理中日趨主流化的議題之一，逐漸成為各國政策制定者在應對氣候變化時(shí)重點(diǎn)考慮的政策方向和路徑選擇。據測算，我國八大高碳排行業(yè)目前面臨巨大的公正轉型資金缺口，現有的財政支出保障僅能覆蓋公正轉型資金需求的0.29%，仍有約1.8萬(wàn)億元的資金缺口亟需等待公共財政多邊銀行和私人資本的支持。本文主要研究公正轉型的概念和發(fā)展歷程，分析金融支持公正轉型的必要性，梳理目前國際標準制定者在金融支持公正轉型方面的實(shí)踐，并為中國推動(dòng)金融支持公正轉型提出政策建議。
一、公正轉型的概念及發(fā)展
隨著(zhù)全球對可持續發(fā)展和氣候變化議題重視程度的不斷提升，公正轉型概念開(kāi)始興起，并逐步被納入國際氣候治理框架中。公正轉型一詞最早出現在20世紀70年代末，在美國國家環(huán)保政策法律的監管下，美國石油、化工和核能等重污染企業(yè)被迫關(guān)停整改或減產(chǎn)，工人失業(yè)率急劇上升。為保護工人權益，美國工會(huì )提出對工人進(jìn)行再培訓等措施，緩解當地由于環(huán)保問(wèn)題造成的就業(yè)壓力 ，形成了公正轉型概念最初的雛形。自1992年聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）生效后，國際社會(huì )充分認識到平衡社會(huì )公正問(wèn)題與氣候變化治理之間的重要性，公約框架下針對公正轉型的關(guān)注度逐步提升，現已逐漸成為氣候談判的主流議題。然而，UNFCCC各締約方對于該議題的接受度和關(guān)注點(diǎn)存在一定差異，發(fā)達國家更強調如何創(chuàng )造高質(zhì)量和體面的就業(yè)機會(huì )，相比之下，發(fā)展中國家的關(guān)注點(diǎn)則聚焦于資金和技術(shù)層面的國際合作與援助 。因此，全球的公正轉型發(fā)展仍處于初級階段，如何將公約理論認知轉化為具體實(shí)踐亟須各方達成共識后共同推動(dòng)。
表1 公約下公正轉型議題的進(jìn)展
時(shí)間線(xiàn) |
主要舉措 |
1992年 |
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提出氣候戰略必須考慮經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境影響 |
1997年COP3 |
《京都議定書(shū)》締結后，多個(gè)工會(huì )組織要求將公正轉型納入氣候機制 |
2010年COP16 |
《坎昆協(xié)議》首次納入將公正轉型概念，提出“應對氣候變化應確保勞動(dòng)力的公正轉型，創(chuàng )造體面和高質(zhì)量的工作” |
2011年COP17 |
設立“實(shí)施應對措施影響論壇”，將“實(shí)現勞動(dòng)力的公正轉型、創(chuàng )造體面和高質(zhì)量就業(yè)”作為八大議題之一 |
2015年COP21 |
《巴黎協(xié)定》將公正轉型納入案文，提出政府應關(guān)注勞動(dòng)力的公正轉型以及創(chuàng )造體面優(yōu)質(zhì)的工作機會(huì ) |
2018年COP24 |
發(fā)布《關(guān)于團結和公正轉型的西里西亞宣言》，呼吁解決公正轉型成為會(huì )議三大主題之一 |
2019年COP25 |
國際勞工組織發(fā)起氣候行動(dòng)，促進(jìn)就業(yè)倡議，發(fā)布《綠色未來(lái)技能》報告 |
2021年COP26 |
美國、英國、EU27、挪威、加拿大和新西蘭等30多個(gè)國家簽署了《公正轉型宣言》 |
2022年COP27 |
通過(guò)《沙姆沙伊赫實(shí)施方案》，成立公正轉型工作組 |
來(lái)源：張瑩、姬瀟然、王謀（2021） ，IIGF整理
國內利益相關(guān)方紛紛開(kāi)始關(guān)注綠色低碳轉型產(chǎn)生的相關(guān)社會(huì )問(wèn)題，多措并舉，圍繞就業(yè)和能源安全領(lǐng)域展開(kāi)初步研究并制定相應解決措施。近年來(lái)，發(fā)改委等多部門(mén)發(fā)布《關(guān)于大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟積極穩定和促進(jìn)就業(yè)的指導意見(jiàn)》、《關(guān)于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見(jiàn)》等政策，致力于促進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者轉崗提質(zhì)就業(yè)，并推動(dòng)我國在保障能源安全的前提下有序推進(jìn)能源綠色低碳轉型。盡管上述政策并非以公正轉型為主要核心，但其有效地以間接手段緩解了轉型過(guò)程中傳統產(chǎn)業(yè)人員再就業(yè)以及能源保供問(wèn)題，為公正轉型發(fā)展奠定了政策基礎。
雖然國內外在公正轉型理念上已達成基本共識，但目前暫未形成標準化的統一概念。根據國內外學(xué)術(shù)研究的經(jīng)驗，公正轉型可大致分為狹義與廣義兩種概念。狹義上的公正轉型更多聚焦于解決在實(shí)現綠色轉型的路徑中產(chǎn)生的社會(huì )問(wèn)題，包括工作機會(huì )損失、勞動(dòng)力短缺、弱勢群體權益等公正性問(wèn)題；廣義上的公正轉型則擴展至地區經(jīng)濟發(fā)展困境、能源短缺、行業(yè)性萎縮等區域和行業(yè)領(lǐng)域的宏觀(guān)問(wèn)題 。
二、金融支持公正轉型概覽
（一）金融支持公正轉型的必要性
金融作為社會(huì )資源配置的重要手段，既能為綠色低碳轉型提供資金支持，又能規避化解轉型途中的潛在的社會(huì )經(jīng)濟層面的公正、公平風(fēng)險。隨著(zhù)國際社會(huì )對轉型金融關(guān)注度的日益提升，轉型結果的公正、公平和包容也成為關(guān)注重點(diǎn)。金融支持手段作為可以直接影響資源分配和轉型結果的重要抓手，可在轉型過(guò)程中很好的服務(wù)于公正結果的實(shí)現。在就業(yè)問(wèn)題方面，根據國內學(xué)者測算，碳中和每年會(huì )直接導致煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采業(yè)等國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)中的8個(gè)領(lǐng)域 的就業(yè)群體受到直接影響，且失業(yè)影響的時(shí)間長(cháng)度約為一年。為達到碳中和目標，學(xué)者預計每年將導致68.52-93.43萬(wàn)人失業(yè)，總計約需13514.20-18428.45億元的資金支持高碳行業(yè)綠色公正轉型的實(shí)現 。盡管人社部每年會(huì )對再就業(yè)人員進(jìn)行相應補貼，但再就業(yè)保障對資金的需求往往較大，財政政策僅能覆蓋轉型成本的38.65-52.69億元，缺口仍高達13475.55-18375.76億元 。因此，僅在保證就業(yè)群體的公正轉型層面仍面臨較大的資金缺口。
表2 八個(gè)高碳排行業(yè)實(shí)現“公正轉型”的就業(yè)安置成本預測
來(lái)源：袁佳，陳波，吳瑩，劉諾（2022） ，IIGF整理
注釋?zhuān)河捎诠と耸I(yè)影響的時(shí)間長(cháng)度約為一年，因此該預算中“綠色公正轉型成本=工人平均年收入*工作崗位失業(yè)人數”得出。
（二）公共部門(mén)推動(dòng)金融支持公正轉型的進(jìn)展
利益相關(guān)者正在推動(dòng)建設金融支持公正轉型的行業(yè)標準。考慮到公正轉型領(lǐng)域需具備較強的多領(lǐng)域、多部門(mén)合作能力，實(shí)操層面復雜程度較高，因此需要國際組織、國家政府等政策和標準制定者牽頭，積極推動(dòng)公正轉型原則和倡議的發(fā)起，引領(lǐng)金融行業(yè)將公正轉型納入其投資策略和氣候政策當中去。在國際層面， 2020年國際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì )（ICMA）發(fā)布的《氣候轉型金融手冊》 中提出需考慮轉型活動(dòng)對社會(huì )產(chǎn)生的影響，并要求融資方披露其如何在轉型戰略中將“公正轉型”納入考量因素，并說(shuō)明與“社會(huì )支出”相關(guān)的具體信息。此外，歐盟和英國也紛紛就公正轉型的金融支持提出新規。2019年，歐盟發(fā)布的《歐盟可持續金融分類(lèi)方案》指出，轉型活動(dòng)須達到最低限度的社會(huì )保障要求，具體評估標準包括人權、腐敗賄賂、不合規稅收和公平競爭四項績(jì)效指標 。其后歐盟公布的《可持續金融信息披露條例》中不僅要求基金經(jīng)理披露其設計的金融產(chǎn)品對社會(huì )造成重大負面影響，同時(shí)也要在“達到最低限度的社會(huì )保障”方面進(jìn)行產(chǎn)品信息披露 。2022年，英國財政部啟動(dòng)的轉型計劃工作組(Transition Plan Taskforce，TPT)，以金融機構為研究主體，開(kāi)始就如何將公正轉型原則融入該類(lèi)機構業(yè)務(wù)展開(kāi)相應研究。在初步討論中，研究報告建議金融機構將公正轉型原則作為其凈零轉型計劃總體目標和愿景的重要組成部分，并在投資過(guò)程中嚴格落實(shí)該原則的實(shí)現 。
在中國，國家和地方層面的政策制定者大多以轉型金融為基礎切入點(diǎn)展開(kāi)相應研究。2022年11月，由中國和美國共同主持起草的《G20轉型金融框架》 正式發(fā)布，其中公正轉型作為轉型金融的重要因素，首次在該框架中被列為五大支柱之一，用以緩解無(wú)序轉型造成的多種負面社會(huì )經(jīng)濟影響，例如高碳行業(yè)的規模性失業(yè)、社區衰落、能源短缺和通脹等問(wèn)題。在中國層面，湖州市也在積極探索嘗試公正轉型原則在轉型金融體系的發(fā)展。2023年，湖州市在其最新發(fā)布的轉型金融方案中首次提出要求轉型企業(yè)評估轉型活動(dòng)對就業(yè)和供應鏈穩定性的影響。同時(shí)，湖州市率先創(chuàng )新發(fā)布了《融資主體公正轉型評估辦法》，該評估辦法采用定量與定性指標相結合的方式，通過(guò)設立員工穩定性、供應鏈韌性、ESG表現等多項評估指標，引導融資主體評估、披露并采取措施緩解轉型活動(dòng)可能帶來(lái)的社會(huì )影響 。
三、政策建議
（一）強化公正轉型頂層設計，打造行業(yè)化、區域化的政策發(fā)展體系
建議相關(guān)部門(mén)著(zhù)力完善公正轉型相關(guān)制度規則，優(yōu)化政策體系。在政府制定國家或地區戰略發(fā)展規劃時(shí)，充分將社會(huì )穩定、能源安全等因素考慮在內，為我國公正轉型的建設夯實(shí)制度基礎，并對未來(lái)的發(fā)展目標、方向和路徑提供明確的頂層設計指引。建議相關(guān)部門(mén)積極開(kāi)展相關(guān)標準制定工作，借鑒《氣候轉型金融手冊》、《歐盟可持續金融分類(lèi)方案》等國際領(lǐng)先經(jīng)驗,盡快建立起符合中國國情和當前政策基礎的公正轉型政策體系。同時(shí)，建議相關(guān)部門(mén)注重具備差異化的地方政策措施的制定，立足地區和行業(yè)在資源稟賦、經(jīng)濟結構和發(fā)展水平等方面的差異。例如，應充分考慮不同地區減排難度和減排成本等因素，將轉型壓力大的能源依賴(lài)型地區視為重點(diǎn)資金扶持對象。
（二）構建公正轉型指標體系，實(shí)現轉型結果的可衡量、可追蹤
建議相關(guān)部門(mén)制定一套標準化、體系化的公正轉型指標體系。首先，在指標的設定維度方面，可分為“通用型指標”和“行業(yè)/地區/企業(yè)特定性指標”。通用型指標可設定為轉型主體均會(huì )面臨的風(fēng)險及挑戰，例如對員工的影響方面可涉及失業(yè)率、再就業(yè)人數比例、收入水平變動(dòng)比例；特定性指標可根據行業(yè)、地區發(fā)展不同進(jìn)行差異化定制，例如能源依賴(lài)型地區需著(zhù)重關(guān)注轉型活動(dòng)對當地經(jīng)濟發(fā)展水平的影響程度，能源供應和基礎原材料生產(chǎn)行業(yè)的企業(yè)則需關(guān)注轉型活動(dòng)對其供應鏈的影響程度，如供應鏈安全水平、物價(jià)等因素。其次，在指標評估方面建議采用“定量+定性”相結合的方式，保證指標評估結果的客觀(guān)性、權威性、全面性。
（三）加大公共資本和社會(huì )資本的合作，有效拓寬公正轉型融資渠道
建議政府構建“公共資本+社會(huì )資本”的融資模式。在公共資本方面，應充分發(fā)揮財政政策的資源配置、社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展等職能作用，利用好稅收、社保、轉移支付等政策工具，支持受影響地區和人群的公正、公平、有序轉型；同時(shí)，充分發(fā)揮財政政策的杠桿作用，積極與多邊開(kāi)發(fā)銀行等關(guān)注社會(huì )公平發(fā)展的金融機構合作，撬動(dòng)金融機構增加資金供給，鼓勵社會(huì )資本的參與。在社會(huì )資本方面，建議政府積極引導和鼓勵相關(guān)金融機構和企事業(yè)單位開(kāi)展公正轉型金融產(chǎn)品的研發(fā)工作，不斷豐富公正轉型金融“工具箱”，實(shí)現基金、貸款、債券等多種金融產(chǎn)品組合發(fā)展。
作者：
龐心睿 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
