為了實(shí)現澳大利亞政府在《巴黎協(xié)定》下更新的、具備更高雄心的國家自主貢獻（NDC）目標，政府已承諾以2005年為基準，澳大利亞到2030年的溫室氣體排放量將減少43%，并在2050年實(shí)現凈零排放，而促進(jìn)這一轉型的關(guān)鍵政策之一是保障機制。在2022年澳大利亞政府更迭后，保障機制改革成為新工黨政府氣候改革議程的核心，旨在推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的減排活動(dòng)。本文將從改革背景、核心要素與發(fā)展評價(jià)三個(gè)方面簡(jiǎn)要分析現行保障機制的運行模式。
一、保障機制的改革背景
澳大利亞早在2007年就出臺了溫室氣體排放相關(guān)的國家立法，即《國家溫室氣體和能源報告法案<2007>》（National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007，以下簡(jiǎn)稱(chēng)NGER法案），該法案成為澳大利亞企業(yè)報告溫室氣體排放和能源生產(chǎn)與消耗的基礎框架。具體而言，NGER框架下有一些法規用以詳細規定報告的執行程序，其中，2014年出臺的《國家溫室氣體和能源報告（保障機制）規則<2015>》（National Greenhouse and Energy Reporting (Safeguard Mechanism) Rule 2015）建立了保障機制的雛形，對特定的設施設置了報告、履約和管理等方面的排放要求，保障機制繼而于2016年7月1日起生效。在保障機制下，年度排放超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e的設施被涵蓋在管控范圍內，其范圍一的排放量需要控制在排放基線(xiàn)以下，包括采礦業(yè)、制造業(yè)、交通運輸、化石燃料和廢物處理等領(lǐng)域，這些行業(yè)帶來(lái)的排放約占澳大利亞溫室氣體總排放量的28%[1]。
保障機制自2016年以來(lái)一直存在，但由于排放基線(xiàn)設計等問(wèn)題，該機制在控制排放方面效力微弱，未對涵蓋設施產(chǎn)生減排壓力，在2016年至2021年期間，其覆蓋的排放實(shí)際上增加了4.3%[2]，機制改革在2022年聯(lián)邦大選期間成為政治熱點(diǎn)，也是新工黨政府應對氣候變化議程的核心。為改進(jìn)上屆政府對保障機制的設計紕漏，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性的減排，現任聯(lián)邦政府于2022年9月發(fā)布《保障機制改革咨詢(xún)文件》（Safeguard Mechanism Reforms Consultation Paper）以征求公眾意見(jiàn)，后于2023年1月發(fā)布保障機制的規則草案。最終，議會(huì )兩院于2023年3月30日正式通過(guò)《保障機制（信用）修正法案<2023>》（Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Bill 2023）[3]，在基線(xiàn)計算、抵消信用、排放絕對上限、超排寬限措施、報告義務(wù)等方面做出修訂，保障機制迎來(lái)了里程碑式改革，并計劃于2023年7月1日起生效。
二、保障機制改革后的核心要素設計[4]
保障機制適用于工業(yè)行業(yè)中范圍一排放超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e的設施，由清潔能源管理機構根據NGER法案進(jìn)行管理。以下將簡(jiǎn)要分析保障機制運行規則中減排目標、排放基線(xiàn)等6項核心要素改革設計。
（一）減排目標
改革后的保障機制要求涵蓋設施實(shí)現澳大利亞2030年溫室氣體減排目標中約28%的貢獻份額，因此調整并擴大了NGER法案的目標，引入排放總量“硬上限”，即在2020年7月1日至2030年6月30日期間，涵蓋設施的總排放量不能超過(guò)12.33億噸CO2e。除總量外，改革后的機制也要求涵蓋設施在2029-2030年間的凈排放量不能超過(guò)1億噸CO2e，并在2049-2050年間實(shí)現凈零排放。
值得注意的是，涵蓋設施排放總量的上限并非固定不變，而是隨著(zhù)時(shí)間逐漸降低。保障機制規定，從2025年7月1日起，涵蓋設施前5年排放量的滾動(dòng)平均值必須低于3年前的5年滾動(dòng)平均值；從2027年7月1日起，涵蓋設施排放量的5年滾動(dòng)平均值必須低于2年前的5年滾動(dòng)平均值。
（二）排放基線(xiàn)
改革后的保障機制設置了2030年前每年4.9%的基線(xiàn)下降率，2030年后的基線(xiàn)下降率將在2027年7月1日前根據澳大利亞的NDC目標做調整。此外，舊版機制中根據產(chǎn)量調整基線(xiàn)的計算方式被保留，但具體數值的設置將采用混合模型，加權計算特定設施和行業(yè)平均排放強度值?；旌夏Ｐ妥畛跏褂煤w設施的特定值來(lái)設置基線(xiàn)，給予企業(yè)充足的時(shí)間來(lái)計劃減排項目的實(shí)施，到2030年，計算權重將從特定設施的強度值過(guò)渡為行業(yè)平均排放強度值。在計算特定設施的排放強度值時(shí)，涵蓋設施需在過(guò)去五年的產(chǎn)量數據中選取三個(gè)中間數以計算產(chǎn)量加權排放強度值，且需要在2024年4月30日之前申請該特定值并提交審計報告。
表1 基線(xiàn)混合模型比例分配
此外，不同的是，電力行業(yè)的基線(xiàn)計算并不適用于混合模式，所有連接到澳大利亞電網(wǎng)的發(fā)電廠(chǎng)均適用于單一的行業(yè)基線(xiàn)。該行業(yè)基線(xiàn)基于2009年至2014年間電力行業(yè)的排放量而設定，數值為1.98億噸CO2e。
對于新進(jìn)入的設施，若其年排放量超過(guò)10萬(wàn)噸CO2e，將自動(dòng)納入保障機制，且其基線(xiàn)設置將由調整為適合澳大利亞國情的國際最佳實(shí)踐[5]與產(chǎn)量相乘所得。例如，供應現有液化天然氣設施的新氣田被視為新設施，而其最佳實(shí)踐為凈零排放，因此新氣田需要以最小化排放的方式運營(yíng)設施，且其所有碳排放都需交出碳信用單位抵消或投資CCUS等負碳技術(shù)以實(shí)現儲層凈零排放。此外，保障機制也禁止現有設施通過(guò)利用拆分出新設施的手段以避免超額排放的情況。
（三）抵消履約機制
涵蓋設施可以通過(guò)購買(mǎi)碳信用單位（ACCUs）以抵消排放，每個(gè)ACCU可以代表一噸CO2e，履約截止日期為3月31日。改革后的保障機制要求涵蓋設施加強抵消使用情況的透明度，如果該設施交出的ACCUs達到其基線(xiàn)水平的30%以上，它必須向清潔能源管理機構（The Clean Energy Regulator，CER）提交一份聲明以說(shuō)明未充分減排的原因。
除ACCUs外，涵蓋設施（垃圾填埋場(chǎng)和已借用碳信用履約的設施除外）在排放低于基線(xiàn)的情況下會(huì )自動(dòng)獲得可交易的保障機制信用（Safeguard Mechanism Credits，SMCs），每年1月31日SMCs停止發(fā)放。企業(yè)可以選擇交出SMCs用以履約或將其保存以供將來(lái)使用，也可以將SMCs出售給其他設施。未達到基線(xiàn)門(mén)檻的設施可以持續獲得SMCs，最長(cháng)可達10年，但條件是設施在2017年7月1日至2022年6月30日期間至少有三年被保障機制覆蓋，或在設施開(kāi)始接受SMCs之前的五年期間至少有三年被保障機制覆蓋。與其他設施不同的是，選擇持續獲得SMCs設施的基線(xiàn)將會(huì )下降至10萬(wàn)噸之下以激勵減排。此外，值得注意的是，在2030年之前，任何時(shí)期獲得的SMCs均可以用于任何一年的減排抵消，企業(yè)可以無(wú)限量?jì)銼MCs，而其在2030年之后的期限性將在2026-2027年期間的審查中被重新考慮。同時(shí)，在2030年之前，SMCs的跨期借用也被允許，借用的截止日期為2月28日。然而設施最多可以借用其基線(xiàn)10%的SMCs來(lái)抵消排放，并在借用發(fā)生后的一年內收取10％的利息。舉例來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)設施借用50噸CO2e增長(cháng)了今年的基線(xiàn)額度，那下一個(gè)履約年份的基線(xiàn)將下降55噸CO2e。但政府規定前兩年的利率降至2％，以減少企業(yè)的減排壓力。
目前，國際碳信用在初期不能作為抵消履約使用，但政府將在2023年底考慮在保障機制中納入符合一定高質(zhì)量的國際碳信用標準，且會(huì )優(yōu)先考慮對澳大利亞有氣候貢獻的碳信用，即澳大利亞本地項目碳信用優(yōu)先。
（四）排放超過(guò)基線(xiàn)后可采取的措施
多年監測期計劃：如果設施的排放超過(guò)了其基線(xiàn)，但有一個(gè)可信的計劃證明其在多年期限內可以通過(guò)采取相關(guān)措施減少累積排放，那么它可以申請多年監測期（直至2030年）計劃。監測期允許設施平均化其減排軌跡，在設施實(shí)施減排項目后，可以將初始年度（或幾年）的超額排放量與后來(lái)幾年低于基線(xiàn)的排放量進(jìn)行平均，且在監測期結束時(shí)還可獲得SMCs。監測期的申請必須包含由首席財務(wù)官簽署的聲明以證明擬議的活動(dòng)具備額外性，申請截止日期為11月15日。
成本控制計劃：除申請監測期外，企業(yè)也可以從政府處以固定價(jià)格購買(mǎi)ACCUs。這個(gè)價(jià)格在2023-2024年為75澳元，之后隨著(zhù)CPI的增長(cháng)每年增加2％。盡管政府預計市場(chǎng)上會(huì )有足夠的ACCUs和SMCs低于這個(gè)價(jià)格，但該計劃旨在防止過(guò)高的價(jià)格，并為設施提供最大的合規成本保障。該計劃僅適用于保障機制涵蓋內的設施，并且僅適用于超過(guò)其基線(xiàn)的情況。計劃中可用的ACCUs從2023年1月12日開(kāi)始根據碳減排合同交付給政府的ACCUs中獲取，且政府從此計劃中獲得的資金將分配給推動(dòng)區域發(fā)展基金（Powering the Regions Fund，PRF），該基金將用于資助各種項目，包括能源效率改進(jìn)、可再生能源發(fā)展、CCUS等。
（五）排放密集、出口貿易型設施的定制化處理
排放密集和出口貿易型（Emissions-Intensive, Trade-Exposed，EITE）的設施可能會(huì )因為減排要求而在國際市場(chǎng)上處于劣勢地位，因此澳大利亞政府更新NGER法案中的減排目的為“在搶抓全球零碳經(jīng)濟的機遇時(shí)，EITE設施需得到適當支持”，且每次制定或修改保障機制規則時(shí)必須基于比較影響原則衡量此因素。EITE設施包含兩種類(lèi)別，一種是出口產(chǎn)品的貿易份額高于10%的貿易型設施，第二種是EITE范疇下的子類(lèi)別，面臨碳泄露風(fēng)險的基線(xiàn)調整型貿易（TEBA）設施。根據政府有關(guān)增強保障機制設計細則的咨詢(xún)文件，約80%的涵蓋設施屬于EITE范疇，而對于TEBA EITE設施，這個(gè)數字要小得多。兩類(lèi)設施都可以獲得PRF基金的資金支持，且在PRF基金內，政府通過(guò)兩種基金流向支持不同的設施和行業(yè)：6億澳元的“保障轉型資金（Safeguard Transformation Stream）”用以支持投資于低碳排放的EITE設施，4億澳元的“關(guān)鍵輸入基金（Critical Inputs Fund）”用以支持為清潔能源行業(yè)提供關(guān)鍵輸入材料（如鋼鐵、水泥、石灰、鋁和氧化鋁等）的EITE設施。然而，PRF不會(huì )支持新建或擴建的煤炭或天然氣設施。
此外，TEBA設施可以向清潔能源管理機構（The Clean Energy Regulator，CER）申請折扣的基線(xiàn)下降率，申請截至10月31日。對于制造業(yè)設施，當碳成本（超額排放量與碳信用價(jià)格的乘積）與該設施息稅前利潤（EBIT）的比例達到3%時(shí)，企業(yè)可以申請折扣基線(xiàn)下降率，且當這一比例達到10%時(shí)，最低基線(xiàn)下降率即1%將可用；對于非制造業(yè)設施，當碳成本與該設施收入的比例達到3%時(shí)，企業(yè)可以申請折扣基線(xiàn)下降率，且當這一比例達到8%時(shí)，最低基線(xiàn)下降率即2%將可用。
（六）懲罰措施
保障機制規定設施需要為超額排放的每噸CO2e支付275澳元，1噸超額排放對應1個(gè)罰款單位，總罰款數量不超過(guò)5萬(wàn)個(gè)處罰單位，全部罰款金額將被分配給PRF基金。除支付罰款外，設施仍需要通過(guò)購買(mǎi)碳信用來(lái)彌補違規行為，未解決超額排放的違規設施還需每天支付27500澳元的罰款，最長(cháng)為兩年。
三、保障機制改革后的發(fā)展評價(jià)
縱覽改革后的保障機制，基線(xiàn)計算、抵消信用、排放絕對上限、超排寬限措施、報告義務(wù)等方面都得到了進(jìn)一步的優(yōu)化調整，排放量的硬性限制和基線(xiàn)的逐年調整促使設施提高效率、降低排放，老舊的碳密集型設施不得不跟上日益嚴苛的排放標準，新進(jìn)入設施也面臨著(zhù)減排壓力，此次改革具有里程碑式的重大意義。在減排效力方面，據氣候變化部部長(cháng)克里斯·鮑文預測，相比舊版機制，改革后的機制將在2030年之前進(jìn)一步減排2.05億噸CO2e[6]，這相當于將全國三分之二的汽車(chē)停駛。
雖然此次機制改革的變化很大，但還沒(méi)有達到綠黨先前建議政府否決所有新的煤炭和天然氣項目的要求，且目前綠黨已經(jīng)阻止了一百多個(gè)正在籌備中的煤炭和天然氣項目的進(jìn)行[7]，澳大利亞國內關(guān)于化石燃料是否應繼續擴張的辯論仍在繼續。此外，綠黨對碳信用的無(wú)限制抵消持有“漂綠”的批判態(tài)度，未來(lái)的保障機制存在持續更新的可能性。
腳注
[1]National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007. https://www.legislation.gov.au/Series/C2007A00175
[2]Environmental Defenders Office (2022) Submission in response to the Safeguard Mechanism Reform Consultation Paper. https://www.edo.org.au/wp-content/uploads/2022/09/220920-EDO-Safeguard-Mechanism-Submission.pdf
[3]Safeguard Mechanism (Crediting) Amendment Act 2023. https://www.legislation.gov.au/Details/C2023A00014
[4]Australian Government (2023). Safeguard Mechanism Reforms.https://www.dcceew.gov.au/sites/default/files/documents/safeguard-mechanism-reforms-factsheet-2023.pdf
[5]然而目前還沒(méi)有跡象表明如何在適合澳大利亞國情的情況下確定或應用最佳實(shí)踐，對于該計劃涵蓋的各種變量來(lái)說(shuō)，在法律上定義最佳實(shí)踐是復雜且具有挑戰性的。
[6]Carbon Market Institute (2023) Safeguard Mechanism FAQs. https://carbonmarketinstitute.org/app/uploads/2023/01/CMI-Safeguard-Mechanism-FAQs.pdf
[7]Mining Weekly (2023) Greens deal struck to get Safeguard Mechanism over the line.
https://m.miningweekly.com/article/greens-deal-struck-to-get-safeguard-mechanism-over-the-line-2023-03-27
作者：
范欣宇中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
