隨著(zhù)國家金融監督管理總局的正式掛牌，我國金融監管體系邁入了“一行一局一會(huì )”新監管格局，一個(gè)更加系統化、協(xié)同化的金融監管體系開(kāi)始運轉。
從此次改革的基調和重心看，有效消除監管空白和盲區顯然是新監管格局被寄予的厚望所在。根據改革方案，國家金融監督管理總局的職責是“統一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監管”。這意味著(zhù)新監管格局將傾力于把所有的合法金融行為和非法金融行為都納入監管，讓未來(lái)新“冒出”的金融行為與活動(dòng)都難逃監管之網(wǎng)，形成全覆蓋、全流程、全行為的金融監管體系，從而徹底解決跨地區、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)風(fēng)險難協(xié)調甚至無(wú)人管的問(wèn)題。
毋庸諱言，監管空白和盲點(diǎn)是金融監管最突出的癥結，也是金融領(lǐng)域亂象叢生、風(fēng)險迭出的根源。隨著(zhù)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的深化，銀行、保險、信托、證券等傳統金融業(yè)之間的界限日漸模糊，監管的邊界也日漸交織；而金融科技的快速發(fā)展則進(jìn)一步模糊了傳統金融與新金融業(yè)態(tài)之間的邊界。在此疊加效應下，既有的監管模式、手段日顯其“窘迫”，傳統的機構監管模式面臨嚴峻挑戰。如何消除監管空白和盲區成為監管面臨的核心問(wèn)題。
一、監管的盲區在哪里？
所謂監管盲區，既包括現行的機構監管模式下，由金融體系之外、未取得相關(guān)金融業(yè)務(wù)牌照的市場(chǎng)主體開(kāi)展的、游離于現有監管框架之外的金融活動(dòng)或業(yè)務(wù)，以及機構監管模式下交叉重疊領(lǐng)域形成的監管缺位；也包括因既有監管法律法規尚難以覆蓋并對之形成約束的金融創(chuàng )新活動(dòng)。前者多為顯性，而后者則相對隱性和模糊。
顯性的監管盲區，是指監管盲區內相關(guān)活動(dòng)或行為具有存、貸、支付、理財等明顯傳統金融特征的。除了非法吸收公眾存款、非法集資及非法設立金融機構等違法金融活動(dòng)外（這類(lèi)活動(dòng)具有一定的隱蔽性，處于日常的機構監管很難觸達，往往因金融糾紛和風(fēng)險的暴露而暴露），主要表現為對影子銀行、民間融資、票據貼現等領(lǐng)域監管規制的缺乏和監管不足。其中，影子銀行包括不持有金融牌照、完全無(wú)監督或存在監管不足的信用中介機構，以及雖持有金融牌照但存在監管不足或規避監管的業(yè)務(wù)。民間借貸領(lǐng)域則是長(cháng)期以來(lái)實(shí)際存在的監管空白。純粹的民間借貸雖有《民法典》規范，但民間借貸如果缺乏適當的、有效的監管，勢必滑向高利貸等非法金融組織及活動(dòng)。目前，對高利貸行為，僅僅從利率上進(jìn)行了約束，而該行為本身的非法性尚未明確，更不用說(shuō)將其納入監管。民間票據貼現（亦稱(chēng)“票據掮客”）活動(dòng)實(shí)際是為現行法律、法規所禁止的。但這類(lèi)活動(dòng)具有一定隱蔽性，監管存在一定難度，由誰(shuí)監管也不清晰。
隱性的監管盲區，則主要指在金融科技快速發(fā)展背景下，現有的監管規制難以識別、認定并予以規范的金融新業(yè)態(tài)及其活動(dòng)。金融科技擴大了金融的外延和邊界，也模糊了金融與非金融的界限，使得金融科技衍生出的各種新業(yè)態(tài)以金融賦能的名義與傳統金融深度融合，既具有金融屬性由游離于金融體系之外。典型如助貸款、聯(lián)合貸款等。由于提供助貸和聯(lián)合貸的主體本身屬于科技公司，不持有金融牌照，組織序列上也并不屬于金融體系。因而，按照牌照管理、機構監管的模式，對這類(lèi)金融科技公司尚缺乏監管的依據與手段。目前對金融科技公司行為的監管更多地依靠對持牌機構與第三方機構合作準入方面的約束來(lái)傳導。
此外，房地產(chǎn)領(lǐng)域現實(shí)存在的開(kāi)發(fā)商以零首付、負首付等方式向購房人實(shí)際提供的融資行為，房產(chǎn)中介機構向房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)雙方提供的周轉性融資，以及各種平臺（商家）以預存款抵扣貨款等形式，實(shí)際上都包含了融資行為。這類(lèi)金融活動(dòng)很容易引發(fā)金融糾紛，誘發(fā)金融風(fēng)險。但目前對這些領(lǐng)域出現的金融或類(lèi)金融活動(dòng)，顯然存在監管空白和監管不足。
二、消除監管盲區難在何處？
監管盲區的存在，實(shí)質(zhì)上是金融監管滯后于金融發(fā)展與創(chuàng )新的外在表現。既有金融活動(dòng)和業(yè)務(wù)發(fā)展的日益多元化、復雜化因素，包括傳統金融業(yè)態(tài)之間邊界的模糊性以及金融科技發(fā)展導致的金融與非金融邊界的模糊性；也有監管制度、體制、模式及能力方面的滯后性。
對于顯性的金融活動(dòng)，消除監管盲區的難點(diǎn)顯然是如何真正厘清不同監管部門(mén)的職責邊界，消除混業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下銀行、保險、證券、信托等分業(yè)監管形成的模糊地帶，避免出現“鐵路警察各管一段”的現象。應該說(shuō)，隨著(zhù)近年來(lái)金融監管體制的不斷改革完善，監管的職能邊界日益清晰。特別是此次以成立國家金融監督管理總局為主要內容的監管改革，將有助于從根本上消除這方面的盲區。當然，相關(guān)監管規制的完善及執行的有效性仍是關(guān)鍵。
對于隱性的金融活動(dòng)，消除監管盲區的難點(diǎn)則在如何識別、認定相關(guān)市場(chǎng)主體行為的金融屬性，如何確定其監管主體并建立相應的監管規制和監管機制。這方面，當前最突出的、亟需解決的難題就是，認定金融科技的金融屬性，關(guān)鍵是如何厘清金融科技與金融創(chuàng )新、金融中介活動(dòng)與金融活動(dòng)等關(guān)系，
一方面，如何認定金融科技的金融屬性？此次改革設計基本廓清了監管機構之間的職責邊界，但對金融活動(dòng)本身的邊界仍缺乏明確界定，而這恰是可能存在監管空白的地方。問(wèn)題聚焦在對金融科技監管的主體、監管的邊界（或起點(diǎn)）及監管的方式方面尚存諸多分歧。有專(zhuān)家認為“金融科技”核心的應該是科技；有專(zhuān)家認為應該“科技歸科技，金融歸金融”；也有專(zhuān)家認為，監管不是管科技本身的風(fēng)險，管的是這個(gè)科技應用于金融業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的風(fēng)險。
個(gè)人認為，無(wú)論是作為一個(gè)新的金融產(chǎn)業(yè)還是金融創(chuàng )新，金融屬性都是金融科技與生俱來(lái)的基因（DNA），金融科技就是為金融而生的。金融科技一定是存在于具體金融場(chǎng)景之中的。金融科技的金融屬性并非在金融科技公司與金融機構合作時(shí)、科技應用于金融業(yè)務(wù)時(shí)才顯現，而是從金融科技產(chǎn)品的設計、開(kāi)發(fā)階段就已經(jīng)存在了。人為地將金融科技切割、為我所用的做法顯然是不合理。
另一方面，由誰(shuí)對金融科技實(shí)施監管？目前我國尚無(wú)這方面的法律法規。由于金融科技賦能傳統金融的領(lǐng)域不同，其所涉及的監管主體自然也不同。因此，確定金融科技主體的邏輯也仍需遵循機構監管的范式。但這種格局勢必依然會(huì )帶來(lái)交叉監管、重復監管和監管空白的問(wèn)題。因此，金融科技發(fā)展生態(tài)的演進(jìn)，建立綜合金融監管框架，以全面強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，應該是監管持續改革的方向。
三、如何有效消除監管盲區？
目前，圍繞消除監管空白和盲區，逐漸形成的一個(gè)基本邏輯即“凡是金融活動(dòng)均需持牌，納入監管”。自2017年以來(lái)，監管高層在反復強調“凡是金融活動(dòng)均需持牌，納入監管”的理念。按照金融最基本的定義，所有的涉及資金融通的行為都屬于金融的范疇。如果從準入的角度出發(fā)，“凡是從事金融活動(dòng)均需持牌，納入監管”的表述應該已非常清晰，但是如何踐行？至少需解決兩方面的問(wèn)題：
一方面，對已經(jīng)存在的各種實(shí)際從事金融活動(dòng)的行為如何認定其金融屬性？如果是未經(jīng)批準從事金融活動(dòng)的機構或未經(jīng)批準開(kāi)展的金融活動(dòng)，按照既有的監管法規，均屬非法機構或非法金融業(yè)務(wù)，監管的方向應該是取締而非要求其持牌；如果屬于金融科技加持下的新業(yè)態(tài)，因其往往化整為零于整個(gè)金融鏈條，其金融屬性的認定往往較難且存分歧。如助貸業(yè)務(wù)，助貸方并不提供資金、直接參與貸款的發(fā)放，僅僅是為放貸機構提供數字賦能的科技公司，不屬于金融監管的對象；但其具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)，無(wú)論是對為放貸機構引流階段的客戶(hù)調查、評估，還是貸款的催收，實(shí)際上由是信貸全流程的主要環(huán)節，因此又實(shí)際參與了金融活動(dòng)，本身就是金融活動(dòng)的一部分。因此，將助貸視為金融活動(dòng)，納入監管應該是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是，這類(lèi)活動(dòng)的主體是否因此需要持牌并納入監管，顯然并不太現實(shí)。又如貸款中介，其活動(dòng)實(shí)際上融入了金融機構信貸環(huán)節，但又以代理業(yè)務(wù)的形式出現。對于這類(lèi)金融活動(dòng)，一方面缺乏認定的依據，存在較大的規避監管的空間。
另一方面，一種經(jīng)營(yíng)行為即使被認定為金融活動(dòng)，如何要求其持牌？持什么牌？由誰(shuí)發(fā)牌？一些金融科技創(chuàng )新活動(dòng)，因為并無(wú)準入的約束，更談不上金融牌照管理。畢竟，面對層出不窮的金融創(chuàng )新活動(dòng)和金融新業(yè)態(tài)，基于牌照管理的機構監管亦捉襟見(jiàn)肘。如果按照是否持牌的既有機構監管理念和模式，對金融科技快速發(fā)展所不斷衍生的金融新業(yè)態(tài)實(shí)施監管，難免勢必陷于被動(dòng)和尷尬。
其實(shí)，“凡是金融活動(dòng)均需持牌，納入監管”體現的仍是機構監管的理念和模式。但對于金融科技衍生的各種新金融業(yè)態(tài)，其實(shí)很難沿用機構監管的模式，不可能都按機構來(lái)規范并要求其持牌。唯有按照行為監管的理念與模式，來(lái)識別某一活動(dòng)或行為是否具備金融屬性，并實(shí)施相應的監管，才能真正將所有金融活動(dòng)都納入監管，才能有效消除監管空白和盲區。
因此，對于金融科技衍生的金融新業(yè)態(tài)的監管應立足于行為監管理念，把金融科技作為一個(gè)整體業(yè)態(tài)來(lái)監管。監管的模式應該是有別于機構監管的行為監管，監管的重點(diǎn)或更多聚焦于，是否會(huì )產(chǎn)生系統性風(fēng)險，是否會(huì )危機消費者的合法權益。
當然，消除監管空白還有一個(gè)重要的前提，就是合理、有效的監管資源配置。如何按照改革方案，盡快理順人民銀行分支機構改革與金融監管總局分支機構特別是縣域監管資源的配置，應是題中之意。
作者：李庚南中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀高級研究員
