自2020年與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合推動(dòng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式(EOD)試點(diǎn)工作以來(lái)，截至2022年底，國家開(kāi)發(fā)銀行已向25個(gè)試點(diǎn)項目發(fā)放貸款225億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護、廢舊資源再生利用、農業(yè)農村污染治理、生態(tài)保護修復等多個(gè)領(lǐng)域。EOD模式作為“兩山”理念在項目運作與實(shí)操中的具體體現，可以引領(lǐng)地方可持續發(fā)展探索出新路徑，推動(dòng)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會(huì )效益的進(jìn)一步協(xié)調。
一、什么是EOD模式
（一）EOD模式的定義
EOD模式是指以生態(tài)環(huán)境為導向的開(kāi)發(fā)模式。在中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)489號文）中給出的EOD模式準確定義為：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，是一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式[1]。
EOD模式的核心是：融合、一體化和反哺。融合是指推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合；一體化是指一個(gè)市場(chǎng)主體統籌，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進(jìn)，建設運維一體化實(shí)施；反哺是指在項目邊界范圍內實(shí)現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金依賴(lài)。
（二）EOD模式發(fā)展意義
首先，EOD模式是實(shí)現發(fā)展和保護融合共生的重要方式。通過(guò)項目組織實(shí)施方式的創(chuàng )新，以生態(tài)環(huán)境治理為目標導向，提升產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，以系統化視角整合生態(tài)與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，因地制宜促進(jìn)生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，解決了生態(tài)環(huán)境治理投入與生態(tài)環(huán)境改善價(jià)值之間的割裂問(wèn)題，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境長(cháng)效治理的實(shí)現，有利于實(shí)現發(fā)展和保護融合共生。
其次，EOD模式是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的有效路徑。由于過(guò)往生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)脫節，導致環(huán)境效益向經(jīng)濟效益轉化難。作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的重要機制，EOD模式搭建環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的橋梁，通過(guò)將生態(tài)環(huán)境治理與改善后的溢價(jià)實(shí)現對生態(tài)環(huán)境治理等公益類(lèi)項目的反哺，使獨立的生態(tài)環(huán)境治理由公益性項目向綜合性的、具有開(kāi)發(fā)價(jià)值的經(jīng)營(yíng)性項目轉變，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)展，實(shí)現多方共贏(yíng)。
最后，EOD模式是優(yōu)化生態(tài)環(huán)保投融資的關(guān)鍵舉措。這種模式重點(diǎn)解決了公益類(lèi)、純政府付費的生態(tài)環(huán)境治理項目總體投入不足的問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，生態(tài)環(huán)境治理項目以政府投資為主，過(guò)度依賴(lài)中央轉移支付或地方財政投入，導致難以持續。在目前財政收支矛盾突出的情況下緩解環(huán)境治理的資金壓力，EOD模式的應用對于促進(jìn)區域經(jīng)濟的可持續性將有積極意義。
二、EOD模式落地方式
（一）EOD項目籌劃
EOD模式將生態(tài)價(jià)值引領(lǐng)貫穿于規劃、建設、運營(yíng)的全過(guò)程，從生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，以期望實(shí)現生態(tài)價(jià)值的正循環(huán)體系。
在項目籌劃階段，可以分為三個(gè)階段：第一階段，重構生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，創(chuàng )造良好生態(tài)基底，帶動(dòng)土地等生產(chǎn)要素升值；第二階段，整體提升城市環(huán)境質(zhì)量，為后續產(chǎn)業(yè)運營(yíng)提供優(yōu)質(zhì)條件；第三階段，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)增加居民收入、企業(yè)利潤、政府稅收等，激活區域經(jīng)濟，最終實(shí)現生態(tài)建設、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )生活三者協(xié)調發(fā)展，形成自我強化的正反饋回報機制。
（二）EOD項目融資路徑
在2020年生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合相關(guān)部委發(fā)布的489號文中，提出了EOD模式的幾種投融資模式，即政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì )資本合作（PPP）、組建投資運營(yíng)公司（ABO+）、開(kāi)發(fā)性金融及環(huán)保貸。其中政府債券、政府投資基金、開(kāi)發(fā)性金融及環(huán)保貸更偏重于指向資金來(lái)源，PPP和ABO則是更完整意義上的推進(jìn)機制。
1.政府債券
政府債券模式即前期通過(guò)發(fā)行政府專(zhuān)項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來(lái)源。這種模式有利于籌集到成本低、期限長(cháng)的資金，因此可以降低項目的籌資成本，實(shí)現更大的利潤空間。但這種模式下籌資金額有限，可能無(wú)法完全覆蓋項目的總投資額，且受限于本省整體債務(wù)水平，因此籌資的限制較多。
2.政府投資基金
政府投資基金即由各級政府通過(guò)預算安排，以單獨出資或與社會(huì )資本共同出資設立，采用股權投資等市場(chǎng)化方式，引導社會(huì )資本投資經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金[2]。政府投資基金模式可以將政府引導和市場(chǎng)運作有機結合，充分發(fā)揮政府投資基金資源集聚優(yōu)勢，引導社會(huì )投資流向綠色產(chǎn)業(yè)。
3.政府與社會(huì )資本合作（PPP）
PPP模式是政府部門(mén)和社會(huì )資本在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長(cháng)期合作關(guān)系。通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，形成一種伙伴式合作關(guān)系。具有促進(jìn)多元化投資主體參與、緩解政府財政壓力、合理分配風(fēng)險，提高項目市場(chǎng)化運作效率等優(yōu)點(diǎn)，有利于政府與社會(huì )主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系。
4. 組建投資運營(yíng)公司（ABO）
片區綜合開(kāi)發(fā)ABO模式，采取“大片區開(kāi)發(fā)，小EOD項目”的策略。通過(guò)搭建“政府授權本級公益類(lèi)國企+公益類(lèi)國企招標社會(huì )資本投資合作+EPC”架構，通過(guò)屬地公益類(lèi)國有企業(yè)與社會(huì )資本方合資成立項目公司形式進(jìn)行整體規劃。公益類(lèi)國企不以盈利為主要目標，可以保證EOD項目公益性部分的實(shí)施，同時(shí)政府又會(huì )提供資源配置和必要的財政支持，社會(huì )資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經(jīng)營(yíng)性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營(yíng)性平衡。
5.創(chuàng )新型貸款
創(chuàng )新型貸款多為金融機構針對性提供的項目貸，通過(guò)開(kāi)發(fā)性金融及其他金融機構資金支持，重點(diǎn)支持地方EOD項目庫內環(huán)保型企業(yè)等市場(chǎng)主體開(kāi)展減污降碳、生態(tài)修復、節能環(huán)保、資源循環(huán)利用等生態(tài)環(huán)保及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。
三、案例分析：阜新百年國際賽道城項目
（一）項目概況
遼寧省阜新市作為國內第一個(gè)資源枯竭型城市轉型試點(diǎn)市，百年國際賽道城廢棄礦區綜合治理項目成為《生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)項目名單中》之一，該項目的主要實(shí)施單位是阜新市新邱區人民政府。阜新百年國際賽道城探索多元鏈式發(fā)展，將礦山修復與產(chǎn)業(yè)結合，在“明碼標價(jià)”的基礎上推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現，取得良好成效。在取得經(jīng)濟效益和社會(huì )效益的同時(shí)，更收獲了生態(tài)效益。
阜新矸石山曾是海州露天礦、高德礦、王營(yíng)礦、東梁礦的排矸地，歷經(jīng)幾十年堆積，形成長(cháng)2公里、寬0.6公里、高50米的矸石山。山上有數百個(gè)自燃點(diǎn)，遠遠望去如同“火焰山”，住在附近的居民苦不堪言[4]。后來(lái)，矸石山治理工程逐步開(kāi)展，利用“以產(chǎn)業(yè)植入帶動(dòng)生態(tài)修復”的“生長(cháng)式”廢棄礦山綜合治理等模式，通過(guò)將礦坑改造與環(huán)境治理和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合，利用環(huán)?？萍嫉仁侄?，因地制宜地將噴煙冒火的矸石山變?yōu)樾蓍e公園、將遺留的礦坑變?yōu)樵揭百惖?、變?yōu)槁短斓V抽水蓄能電站，并且通過(guò)出臺多種優(yōu)惠政策，積極引導市場(chǎng)主體的參與。
（二）項目模式
項目主要通過(guò)PPP模式予以推進(jìn)，在與社會(huì )資本的合作中，采用“政企合作、產(chǎn)業(yè)先行”的開(kāi)發(fā)式綜合治理模式，一期項目總投資19.7億元，主要建設運營(yíng)內容包括地質(zhì)災害治理和生態(tài)修復工程、賽道城一期主體建設工程、市政基礎設施工程等方面。項目合作期限設定為30年，其中建設期2年，運營(yíng)期28年。在收益方面，主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)運營(yíng)、項目運營(yíng)等獲得收益。以項目投入運營(yíng)后承辦的草莓音樂(lè )節為例，當期草莓音樂(lè )節共運營(yíng)兩天，門(mén)票收入達1100萬(wàn)元，共吸引省內外3.2萬(wàn)人次來(lái)阜觀(guān)看，直接帶動(dòng)阜新住宿、餐飲等行業(yè)收入總計4500萬(wàn)元。
四、EOD模式面臨難點(diǎn)
隨著(zhù)EOD模式試點(diǎn)的逐步開(kāi)展，越來(lái)越多的城市和地區牢牢把握住國家鼓勵創(chuàng )新EOD模式的良好契機，結合城市特點(diǎn)，開(kāi)展多層次的EOD模式實(shí)踐，但也面臨著(zhù)進(jìn)一步推進(jìn)的困境。
一是生態(tài)治理項目存在投資規模較大、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟效益顯現周期長(cháng)的問(wèn)題，因此可能會(huì )導致EOD模式的優(yōu)勢對于產(chǎn)業(yè)價(jià)值提升作用存在滯后，正循環(huán)的效用需要放入更長(cháng)的時(shí)間周期進(jìn)行評價(jià)，如果是通過(guò)產(chǎn)業(yè)反哺分成的方式實(shí)現收益，由于其具體顯現的時(shí)間沒(méi)有固定標準，生態(tài)價(jià)值也難以定量核算，各主體之間難以確定收益類(lèi)型劃分，因此這種投入在前而收益滯后的模式不利于開(kāi)發(fā)主體實(shí)施EOD模式的積極性。
二是EOD模式以一個(gè)市場(chǎng)主體統籌實(shí)施為核心，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進(jìn)，建設運維一體化實(shí)施。運維一體化實(shí)施的優(yōu)點(diǎn)是可以集合相關(guān)力量形成合力，同時(shí)避免各主體間相互推諉。但是EOD模式中存在行業(yè)跨度較大的問(wèn)題，并且生態(tài)環(huán)境治理的專(zhuān)業(yè)要求較高，單一主體不一定具備多領(lǐng)域的復合能力，因此可能會(huì )影響EOD項目的成效。
三是在通過(guò)環(huán)境改善實(shí)現土地增值再分享土地二級開(kāi)發(fā)收益的模式中，土地一二級聯(lián)動(dòng)存在制度風(fēng)險，同時(shí)土地開(kāi)發(fā)收益需要全額納入地方政府基金預算管理，不能直接作為EOD中模式項目公司收入，回報機制的設計存在難點(diǎn)；此外土地增值也存在不確定性，因此土地開(kāi)發(fā)風(fēng)險較大。
五、EOD模式發(fā)展展望
未來(lái)EOD模式實(shí)現持續深化發(fā)展，需堅持生態(tài)效益轉化導向，從探索重塑回報機制、廣泛引入社會(huì )資本參與入手，打通路徑。
一是要將EOD模式與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現的有效探索相融合，完善生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉化機制，充分利用好生態(tài)資源，將傳統產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益與生態(tài)增量收益相融合，在GEP向GDP轉化的相關(guān)探索中形成EOD項目效益分類(lèi)測算的有效路徑，進(jìn)而為項目回報機制的設計、項目收入的來(lái)源提供更加可靠的基礎支持。
二是在回報機制基礎上，將PPP模式作為EOD理念推廣實(shí)施的有效載體，一方面以EOD+PPP融合的模式提升公益性項目的融資可得性，另一方面可充分發(fā)揮社會(huì )投資人在技術(shù)、運營(yíng)等方面的優(yōu)勢。PPP模式在多年發(fā)展過(guò)程中已逐漸構建了“法律法規+政策保障+操作指引”三位一體的全生命周期制度體系，生態(tài)環(huán)境部、國家開(kāi)發(fā)銀行等多個(gè)部門(mén)也共同形成了針對EOD模式的投資指引和金融支持相關(guān)指導意見(jiàn)，相關(guān)制度的有序銜接和協(xié)同保障是未來(lái)EOD項目落地實(shí)施、穩步運營(yíng)的前期。具體實(shí)踐中，還應借鑒PPP項目機制下的風(fēng)險分擔機制，綜合考慮政府、平臺公司、社會(huì )資本方的風(fēng)險識別及管理能力，按照對等原則設置“風(fēng)險共擔、收益共享”的保障體系，將風(fēng)險損失降至較為合理的區間內，充分調動(dòng)各方參與積極性。
三是優(yōu)化各類(lèi)財政專(zhuān)項資金使用，發(fā)揮財政+金融聯(lián)動(dòng)效應。EOD模式的本質(zhì)在于通過(guò)融合生態(tài)治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構建生態(tài)價(jià)值可持續收益閉環(huán)。然而多數生態(tài)治理項目具有較強的外部性特征，在項目前期通常需要依靠地方政府加強在財政資金投入方面的政策傾斜。下一步，一方面應著(zhù)重發(fā)揮政策性資金的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，通過(guò)機制構建吸引社會(huì )資本進(jìn)入，構建多元化融資格局。另一方面，EOD項目的“可融性”也是收益閉環(huán)順利落地的基礎保障，金融機構可主動(dòng)對接，盡早介入開(kāi)展針對EOD模式項目開(kāi)發(fā)的資產(chǎn)評估及“可融性”測試，對資金來(lái)源及融資結構加以檢驗優(yōu)化，打通資金進(jìn)入通道，降低項目中斷風(fēng)險。
參考文獻
[1]中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部.關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知[EB/OL].https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html,2020-09-23
[2]中華人民共和國財政部. 政府投資基金暫行管理辦法[EB/OL].財政部關(guān)于印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》的通知_2016年第7號國務(wù)院公報_中國政府網(wǎng) (www.gov.cn),2015-11-12[3]中華人民共和國中央人民政府.《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》政策解讀[EB/OL].《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》政策解讀_解讀_中國政府網(wǎng) (www.gov.cn),2019-12-25[4]麥豐.阜新：礦山生態(tài)治理注入激情活力[EB/OL].阜新：礦山生態(tài)治理 注入激情活力_央廣網(wǎng) (cnr.cn),2022-6-6[5]那其灼,阜新：百年礦坑里的浪漫想象[EB/OL].阜新：百年礦坑里的浪漫想象 (baidu.com),2021-07-2
作者：
吳倩茜中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
張琦彬中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員
白雪中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
