2023年3月4日和5日，全國政協(xié)十四屆一次會(huì )議和十四屆全國人大一次會(huì )議相繼在北京召開(kāi)。在今年的全國兩會(huì )上，經(jīng)濟、金融、環(huán)境等依舊是熱點(diǎn)話(huà)題。ESG、綠色金融等與“雙碳”息息相關(guān)的話(huà)題更是備受關(guān)注。排污權的有償使用和交易是指在污染物排放總量控制指標確定的條件下，通過(guò)“污染者付費”原則，利用市場(chǎng)機制的調節作用及環(huán)境資源的特殊性，建立合法的污染物排放權利即排污權，并賦予這種權利商品屬性，以此來(lái)對污染排放加以控制，從而達到節能減污降碳的目的。實(shí)施污染物排放總量控制是開(kāi)展排污權交易的前提，地方環(huán)境保護部門(mén)在此基礎上按污染源管理權限核定排污單位排污權，并以排污許可證形式予以確認。需要注意的是，排污權總量控制的約束性指標是剛性的，排污單位不得突破總量控制指標上限，不能簡(jiǎn)單以許可排放量和實(shí)際排放量的差值作為可交易的量，原則上僅有通過(guò)深度治理、技術(shù)改造升級、壓減產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)等措施減少污染物排放形成的排污權，以及排污單位因關(guān)?；虿鸪b置等需出讓的有償取得的且在有效期內的排污權才可進(jìn)行交易。在今年的全國兩會(huì )上，就有代表委員建議生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等部門(mén)依托中碳登集中登記體系統籌協(xié)調推進(jìn)碳排放權、自愿核證減排量、排污權、綠色電力等各類(lèi)環(huán)境權益和國際碳減排量集中登記，全力爭取國際應對氣候變化新形勢下的話(huà)語(yǔ)權。在今年地方兩會(huì )代表委員建議提案中，江西、貴州均提出推動(dòng)排污權市場(chǎng)化交易，且排污權金融工具運用方面，福建省政協(xié)委員也提出支持探索開(kāi)發(fā)排污權抵押貸款等生態(tài)產(chǎn)品權益、收益與信用相結合的專(zhuān)項金融產(chǎn)品的相關(guān)建議，以“治污減排”為核心的排污權改革，讓“減排”收獲更多目光，并推動(dòng)各地奔赴高質(zhì)量發(fā)展。
2022年，排污權的有償使用和交易在政策、市場(chǎng)等方面迎來(lái)了新的發(fā)展，但總體進(jìn)程較為緩慢。本文將對排污權市場(chǎng)2022年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并提出相關(guān)建議，以期促進(jìn)排污權有償使用和交易工作取得更大成效。
一、排污權交易市場(chǎng)政策進(jìn)展
排污權有償使用和交易在我國已有接近20年的發(fā)展歷史，大體經(jīng)歷了起步、探索、深化、推廣四個(gè)發(fā)展階段。
（一）起步階段（1987年~2000年）
我國在上個(gè)世紀八十年代末就已開(kāi)展了排污權交易的相關(guān)實(shí)踐。1987年，上海閔行區的企業(yè)首次實(shí)施了水污染排放指標的排污權交易；1988年，原國家環(huán)境保護局頒布并實(shí)施《水污染物排放許可管理暫行辦法》，規定“水污染排放總量控制指標，可以在本地區的排污單位間互相調劑”，對水污染物進(jìn)行排放總量控制；1991年至1994年間，國家環(huán)?？偩衷谏虾?、天津等中國十六個(gè)重點(diǎn)城市進(jìn)行了大氣污染物排放許可制度的試點(diǎn)，并在包頭、太原、開(kāi)遠、柳州、平頂山和貴陽(yáng)開(kāi)展了大氣排放權交易的試點(diǎn)，取得了初步經(jīng)驗；“九五”期間，《中華人民共和國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標》中正式將實(shí)施污染物排放總量控制列為實(shí)現環(huán)境保護目標的重大舉措，為之后排污權交易的開(kāi)展奠定了一定的制度基礎。
（二）探索階段（2001年~2006年）
2001 年，原國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)境保護基金會(huì )簽署了合作備忘錄，研究如何利用市場(chǎng)手段，幫助地方政府和企業(yè)實(shí)現國務(wù)院制定的污染物排放總量控制目標，開(kāi)展“利用市場(chǎng)機制控制二氧化硫排放的中美合作研究項目”，并在江蘇省南通市和遼寧省本溪市實(shí)施試點(diǎn)；2002年，我國正式在山東、山西、天津、上海、河南等7個(gè)地區開(kāi)展二氧化硫排放總量控制及排污權交易試點(diǎn)；2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關(guān)發(fā)電廠(chǎng)成功開(kāi)展二氧化硫排污權異地交易，我國首筆排污權跨區域交易達成。
（三）深化階段（2007年~2014年）
2007年，浙江省嘉興市啟動(dòng)了中國首個(gè)排污權儲備交易中心，開(kāi)創(chuàng )了排污權二級市場(chǎng)交易先例；2007年以來(lái)，國家陸續批復了江蘇、天津、浙江、湖北、重慶、湖南、內蒙古、河北、陜西、河南和山西11個(gè)地區作為排污權交易試點(diǎn)，作為一項探索性工作，排污權有償使用和交易取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，為我國排污權交易制度的完善奠定基礎。
（四）推廣階段（2014年~現在）
2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，明確到2015年底前試點(diǎn)地區全面完成現有排污單位排污權核定，到2017年底試點(diǎn)地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成；2017年12月，國家財政部、環(huán)保部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)文，將青島市納入國家排污權有償使用和交易試點(diǎn)范圍；截至2022年底，全國已有28個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）開(kāi)展了排污權交易工作，除三部委正式批復的12個(gè)省市外，另有福建、安徽、江西、山東、廣東、青海、甘肅、寧夏、新疆等16個(gè)省份自行開(kāi)展排污權交易，僅西藏、廣西和吉林3?。ㄗ灾螀^）暫未開(kāi)展過(guò)排污權交易試點(diǎn)工作；2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出全面實(shí)行排污許可制，推進(jìn)排污權市場(chǎng)化交易，明確了發(fā)展排污權交易的重要性，我國的排污交易工作在“十四五”規劃中取得良好開(kāi)局。
圖 1 我國排污權有償使用和交易進(jìn)展歷程
2022年，我國積極推動(dòng)排污權有償使用和交易工作，國家層面陸續出臺了多項有關(guān)排污交易的支持性政策，進(jìn)一步明確了排污權交易的機制建設在全國統一大市場(chǎng)建設、要素市場(chǎng)化配置、節能減排、西部大開(kāi)發(fā)、新舊動(dòng)能轉換、生態(tài)保護補償機制、黃河生態(tài)保護治理、長(cháng)三角區域公共資源交易一體化、成渝地區雙城經(jīng)濟圈等局部地區高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的重要地位。
表 1 2022年國家層面支持排污權有償使用和交易市場(chǎng)建設政策
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
從地方層面看，全國已開(kāi)展排污權交易工作的28個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）積極響應國家關(guān)于排污權交易市場(chǎng)建設的號召，陸續出臺各省的排污權有償使用和交易管理辦法，截至2022年底，28個(gè)地區均實(shí)現了對排污權有償使用和交易的明確規定，基本涵蓋了排污權交易的全部管理要求，確定了基本目標、實(shí)施范圍、規范程序、初始分配和有償使用的基本原則與要求、交易方式與規則及其他監管要求等。此外，2022年，仍未開(kāi)展排污權交易市場(chǎng)建設的廣西壯族自治區和吉林省也分別在其《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰的實(shí)施意見(jiàn)》中提到了“加快推進(jìn)排污權交易試點(diǎn)建設”的相關(guān)工作計劃，各地積極謀劃、穩步推進(jìn)，促使排污權交易工作成效不斷提高。
二、市場(chǎng)進(jìn)展
近年來(lái)，排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作先后在全國多個(gè)?。▍^、市）展開(kāi)，有效發(fā)揮了市場(chǎng)配置環(huán)境資源的作用，倒逼企業(yè)減污降碳，調動(dòng)各方參與環(huán)境共治的積極性。本文選取交易信息披露較為全面的浙江省、寧夏回族自治區及山東省三個(gè)試點(diǎn)地區，分別代表市場(chǎng)發(fā)展較完善階段、探索階段及起步階段，簡(jiǎn)要分析2022年排污權交易市場(chǎng)的進(jìn)展。
（一）浙江省
浙江省是全國排污權交易最活躍的地區，在全國試點(diǎn)工作評估中位列全國第一，試點(diǎn)工作得到了國務(wù)院和相關(guān)部委的高度肯定。在市場(chǎng)交易方面，浙江首創(chuàng )了排污權交易指數，創(chuàng )建了以排污權交易價(jià)格、交易量、交易活躍度為核心的“浙江省排污權交易指數”體系，不斷推進(jìn)排污權交易的公開(kāi)化、透明化、市場(chǎng)化建設。2022年，浙江省排污權交易指數整體波動(dòng)較大，上半年指數呈現漲跌交替走勢，下半年指數在連續上漲后出現大幅下跌，年底反彈。從成交量來(lái)看，浙江省排污權下半年成交量明顯高于上半年，全年累計成交量達15475.58噸，較2021年上升9.97%，累計成交金額約4.24億元。除排污權交易，浙江省在排污權金融工具創(chuàng )新應用領(lǐng)域也領(lǐng)先全國。2022年12月，浙江省通過(guò)數字化改革創(chuàng )新，根據修訂版《浙江省排污權抵質(zhì)押貸款操作指引（暫行）》，在“生態(tài)資源配置在線(xiàn)”應用基礎上創(chuàng )建排污權抵質(zhì)押“一網(wǎng)通辦”。省內多家銀行積極響應號召，如12月，興業(yè)銀行杭州分行向轄內紹興星發(fā)印染有限公司發(fā)放1000萬(wàn)元排污權線(xiàn)上抵質(zhì)押貸款，充分盤(pán)活生態(tài)環(huán)境資源，進(jìn)一步拓寬了企業(yè)融資渠道，推動(dòng)企業(yè)綠色低碳發(fā)展。
圖 2 2022年浙江省排污權成交量
（二）寧夏回族自治區
自寧夏回族自治區黨委于2021年4月明確提出要高起點(diǎn)、高標準、高要求推進(jìn)排污權改革起，全區逐步開(kāi)展排污權有償使用和交易。2022年，寧夏全面實(shí)現排污權改革目標，已培育起統一的排污權交易市場(chǎng)，排污權改革實(shí)現了污染物因子、市場(chǎng)區域、行業(yè)類(lèi)型“三個(gè)全覆蓋”，完成了主要污染物指標由政府無(wú)償劃撥到市場(chǎng)公開(kāi)交易的歷史性轉變，開(kāi)展了富有成效的探索。截至2022年底，寧夏排污權交易成交180余筆，交易量590余噸，成交金額近700萬(wàn)元，溢價(jià)530余萬(wàn)元。具體而言，交易二氧化硫166.69噸、氮氧化物357.75噸、化學(xué)需氧量65.73噸、氨氮9.7噸。此外，寧夏積極探索拓展排污權資產(chǎn)金融屬性，指導銀川市、石嘴山市完成2筆排污權抵押貸款，授信金額分別為2600萬(wàn)元、200萬(wàn)元，排污權綠色金融屬性見(jiàn)效。
（三）山東省
山東省是我國北方排放量較大的省份，除青島市成為國家批復的排污權交易試點(diǎn)，臨沂市、東營(yíng)市分別在2021年7月、8月獲山東省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)改委及省財政廳的批準，被定為全省第一批排污權交易試點(diǎn)城市。2022年，山東省排污權交易平臺正式掛牌成立。同年12月21日，作為山東地方試點(diǎn)的首單排污權交易，臨沂市山東三豐新材料有限公司揮發(fā)性有機物排污權7.81噸/年轉讓項目允許拆分受讓?zhuān)瑨炫苾r(jià)為1400元/噸·年，共有2家企業(yè)參與競價(jià)，最終成交價(jià)相較掛牌價(jià)溢價(jià)6.43%和5%。此外，同月，山東省排污權交易平臺另成交了一例政府儲備排污權交易項目，成交價(jià)格為1400元/噸·年，成交數量為21.784噸/年。截至2022年底，山東省排污權交易平臺共成交2個(gè)項目，成交總金額為44.1538萬(wàn)元。雖然交易數量與活躍度相較其他試點(diǎn)地區較低，但是山東排污權交易地方試點(diǎn)“從無(wú)到有”邁出了第一步, 為建設全省統一的地方排污權交易政策體系奠定良好基礎，有效推動(dòng)實(shí)現環(huán)境要素優(yōu)化配置，進(jìn)一步促進(jìn)全省經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。
三、問(wèn)題與挑戰
通過(guò)分析當前我國排污權的政策進(jìn)展以及部分地方的交易實(shí)踐，排污權交易市場(chǎng)在交易活躍度、排污權核定及與排污許可制的銜接等方面仍存在一定的問(wèn)題與挑戰，為排污權交易的推廣和發(fā)展帶來(lái)了障礙。
一是排污權二級市場(chǎng)的交易缺乏活力，規模及活躍度存在完善空間。排污權交易市場(chǎng)分為一級市場(chǎng)和二級市場(chǎng)，一級市場(chǎng)是指企業(yè)與政府之間的交易，采取排污權初始分配、政府回購等交易方式；二級市場(chǎng)是在污染物總量控制范圍內，缺少排污指標的企業(yè)和富余排污指標的企業(yè)之間在市場(chǎng)上進(jìn)行自由買(mǎi)賣(mài)的市場(chǎng)化行為，是企業(yè)之間的配額買(mǎi)賣(mài)。當前，在28個(gè)試點(diǎn)地區中，僅浙江、福建等個(gè)別省份的二級市場(chǎng)交易較為活躍，而其他試點(diǎn)省市主要集中在一級市場(chǎng)交易，試點(diǎn)省市整體的二級市場(chǎng)活躍度和市場(chǎng)規模有待進(jìn)一步培育壯大。
二是初始排污權核定普遍按照“新老有別”的方式，無(wú)有效年限的設定導致企業(yè)“惜售”。現階段對于各試點(diǎn)地區初始排污權的核定主要遵循新老排污單位差別化管理，即老企業(yè)一次性核定，無(wú)償核發(fā)排污權，但對于新（改、擴）建項目新增排污權的排污單位一律通過(guò)市場(chǎng)交易、政府儲備出讓等方式有償取得。因此，因占用稀缺環(huán)境要素所付出的成本代價(jià)差異導致了新老污染源排污權的不公平競爭，造成排污指標無(wú)法真正體現環(huán)境資源價(jià)格，市場(chǎng)無(wú)法切實(shí)有效發(fā)揮配置資源的作用，一定程度上影響了排污權二級市場(chǎng)交易的活躍度。此外，部分省份，如山西省，遵循排污權長(cháng)期擁有的原則，并不設定排污權的有效年限，這樣一來(lái)，若企業(yè)背負減排高壓疊加較小的減排潛力，很有可能導致企業(yè)更傾向于將未使用的排污權閑置，而不是通過(guò)二級市場(chǎng)交易的形式售賣(mài)給其他企業(yè)或者政府回購，以此避免因缺少排污權導致無(wú)法進(jìn)一步增加產(chǎn)能的情形，這也是影響二級市場(chǎng)交易活躍度的一個(gè)重要原因。
三是排污權交易與排污許可制之間仍存在管理對象、核算口徑、有效期限等方面的銜接問(wèn)題。企事業(yè)單位在履行法定義務(wù)的基礎上，通過(guò)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)升級改造等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規定在市場(chǎng)交易出售，而排污許可證是排污權的確認憑證和排污權交易的管理載體，企業(yè)進(jìn)行排污權交易的相關(guān)信息應在排污許可證中載明。但目前來(lái)看，排污權交易與排污許可證在銜接方面仍然存在進(jìn)一步完善的空間。如在管理對象方面，排污許可制的管理對象基本涵蓋所有的固定污染源排污單位，且對重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理的排污單位核發(fā)排污許可證，而排污權交易的管理對象與環(huán)境影響評價(jià)掛鉤，僅涵蓋現有排污單位和實(shí)施建設項目需要新增排污權的排污單位，且對環(huán)境基礎設施建設項目、民生項目等不納入總量指標管理的項目實(shí)行交易豁免，排污權交易和排污許可制的管理對象存在重合但很難保持一致。在核算口徑方面，針對廢氣、廢水排放源，排污權與排污許可的核算標準也不盡相同，如排污權核定總量為污染物排入外環(huán)境總量，而排污許可一般針對主要排放口。另外，在有效期限方面，盡管二者可能期限時(shí)長(cháng)一致，但期限的起始時(shí)間節點(diǎn)仍有所差異。
四、建議與展望
為推動(dòng)我國排污權交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，本文從優(yōu)化市場(chǎng)交易方式、完善環(huán)境成本合理負擔機制、推動(dòng)排污權交易與排污許可制的銜接等方面提出以下三條政策建議：
第一，優(yōu)化市場(chǎng)交易方式，充分調動(dòng)各方參與二級市場(chǎng)交易的積極性。為提升交易的靈活性、高效性，調動(dòng)各方參與交易的積極性，建議各省市根據自身發(fā)展情況，嘗試將各種交易模式如掛牌交易、競價(jià)交易、大宗交易等引入二級交易市場(chǎng)，促使企業(yè)結合實(shí)際情況自主選擇合適的交易方式。另外，為更便捷地服務(wù)于市場(chǎng)交易主體，各地區也可以考慮搭建“輕污染類(lèi)”建設項目排污權交易的“綠色通道”，對項目新增排污權低于一定量的交易主體免除審核，鼓勵受讓政府儲備排污權的主體通過(guò)協(xié)議交易，簡(jiǎn)化登記注冊流程等。
第二，建議盡快建立、完善環(huán)境成本合理負擔機制和污染治理激勵機制，明確排污權有償使用年限。在排污權取得方式上，考慮到針對新老污染源實(shí)行差別化管理導致的不公平競爭，建議各地區以建立環(huán)境成本合理負擔機制和污染減排約束激勵機制為核心，持續推進(jìn)排污權有償使用和交易改革，精準、合理核定初始排污權，激發(fā)企業(yè)履行環(huán)保責任的內生動(dòng)力。此外，建議各地區在相關(guān)配套政策法規中明確排污權的有償使用年限，降低企業(yè)閑置排污權的可能性，規范排污權交易工作，著(zhù)力創(chuàng )造公平公正的排污權交易市場(chǎng)環(huán)境。
第三，建議積極推動(dòng)排污權交易與排污許可制的有效對接，真正實(shí)現以排污許可證作為排污單位排污權交易的唯一憑證。由上文的分析可知，排污權與排污許可在核算等各個(gè)環(huán)境管理環(huán)節的銜接仍不夠緊密，尚未真正形成“一證式”的管理模式，容易給交易單位帶來(lái)困擾。因此，建議各地出臺相關(guān)政策，在排污權的確權核定環(huán)節做好核算方法、口徑、要求等方面的銜接，在有形的排污許可證中載明無(wú)形的污染物排污權指標，推動(dòng)排污權指標分配、許可證允許最高排放量及環(huán)評審批指標量的大統一。
作者：范欣宇中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
