2022年10月26日,人力資源社會(huì )保障部、財政部、國家稅務(wù)總局、銀保監會(huì )和證監會(huì )聯(lián)合印發(fā)《個(gè)人養老金實(shí)施辦法》的通知（人社部發(fā)〔2022〕70號，下稱(chēng)《辦法》）。個(gè)人養老金是指政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運營(yíng)、實(shí)現養老保險補充功能的制度。個(gè)人養老金實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)制，繳費完全由參加人個(gè)人承擔，自主選擇購買(mǎi)符合規定的儲蓄存款、理財產(chǎn)品、商業(yè)養老保險、公募基金等金融產(chǎn)品。個(gè)人養老金制度是社會(huì )保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續發(fā)展的重要舉措，也是積極應對人口老齡化戰略背景下構建功能更加完備的多層次多支柱養老保險體系的制度性安排。
一、我國個(gè)人養老金實(shí)施辦法的時(shí)代背景
從整體上看，我國以基本養老保險為基礎、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為補充、與個(gè)人儲蓄性養老保險和商業(yè)養老保險相銜接的“三支柱”養老保險體系，第三支柱的個(gè)人儲蓄性養老保險和商業(yè)養老保險，此前沒(méi)有全國統一的制度性安排，是多層次養老保險體系的短板。因此，《辦法》的出臺實(shí)施，部署個(gè)人養老金制度并推動(dòng)發(fā)展，對我國多層次、多支柱養老保險體系建設具有標志性意義。
一是我國養老形勢異常嚴峻，迫切需要養老保險發(fā)揮功能性作用。2022年開(kāi)始，我國人口進(jìn)入負增長(cháng)時(shí)期，同時(shí)進(jìn)入老年人口高速增長(cháng)時(shí)期。2022年末全國人口141175萬(wàn)人，比上年末減少85萬(wàn)人。全年出生人口956萬(wàn)人，死亡人口1041萬(wàn)人，人口自然增長(cháng)率為-0.60‰。從年齡構成看，60歲及以上人口28004萬(wàn)人，占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口20978萬(wàn)人，占全國人口的14.9%。從今年開(kāi)始，在1962年-1975年出生的人口3.67億，都將在未來(lái)十余年變老，我國人口老齡化預期更加嚴峻，對于老齡治理的要求更高更迫切。（根據國家統計局2023年1月17日發(fā)布會(huì )梳理）。
二是我國養老保險發(fā)展迅速，在積極應對人口老齡化中作用明顯。2022年末，全國基本養老保險參保人數為10.5億人，個(gè)人養老金參加人數1954萬(wàn)人，繳費人數613萬(wàn)人，總繳費金額142億元?；攫B老保險基金實(shí)際投資運營(yíng)規模1.62萬(wàn)億元，收入7.1萬(wàn)億元，支出6.6萬(wàn)億元，年底累計結余7.4萬(wàn)億元。實(shí)施企業(yè)職工基本養老保險全國統籌，截至2022年底全年共跨省調劑資金2440億元，有力支持了基金困難省份養老金發(fā)放。提高城鄉居民基礎養老金最低標準，19個(gè)省份提高省級基礎養老金標準。向1058萬(wàn)失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險待遇887億元。（根據人力資源社會(huì )保障部2023年1月18日發(fā)布會(huì )梳理）
三是我國個(gè)人養老金推出是大勢所趨、形勢所逼。個(gè)人養老金有利于在我國人口老齡化日益嚴峻的形勢下，引導人們及早謀劃和為未來(lái)老年生活做儲備，有利于通過(guò)制度安排，切實(shí)提高老年收入水平，更好的保障老年生活的需要。我國要進(jìn)一步健全多層次、多支柱養老保險體系，促進(jìn)三個(gè)支柱更好地協(xié)調發(fā)展、可持續發(fā)展，必須建立個(gè)人養老金制度，以便從制度層面補齊第三支柱養老保險的短板；對沒(méi)有參加第二支柱的人員，個(gè)人養老金增加了一條補充養老保險渠道，順應了人民群眾對養老保險多樣化的需求；個(gè)人養老金是對個(gè)人儲備養老資金的制度性安排，有利于個(gè)人理性規劃養老資金，合理選擇金融產(chǎn)品。
二、我國個(gè)人養老金的功能定位
社會(huì )保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì )運行的穩定器，是保障和改善民生、維護社會(huì )公平、增進(jìn)人民福祉的基本制度保障。我國把養老保險作為社會(huì )保障體系建設的重點(diǎn)，實(shí)行社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度模式，確立了多層次發(fā)展的體系框架，成功建立起世界上最大的基本養老保險保障網(wǎng)。從政策設計的本意看，《辦法》中的個(gè)人養老金功能定位如下：
《辦法》的制定依據。根據《中華人民共和國社會(huì )保險法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監督管理法》、《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國證券投資基金法》等法律法規，我國于2022年4月8日出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養老金發(fā)展的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2022〕7號，下稱(chēng)《意見(jiàn)》），是我國發(fā)展個(gè)人養老金的具體部署和政策依據。把個(gè)人養老金放在多層次、多支柱養老保險有機整體中進(jìn)行定位，堅持以賬戶(hù)制為核心和簡(jiǎn)化信息運轉流程，在資金賬戶(hù)開(kāi)立渠道、確定參與金融機構和金融產(chǎn)品、金融產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道等方面，由金融監管部門(mén)負責，不對金融市場(chǎng)產(chǎn)生不良影響。
《辦法》的配套政策。《辦法》印發(fā)后，人力資源社會(huì )保障部、財政部、國家稅務(wù)總局、銀保監會(huì )、證監會(huì )等，先后制定出臺了、個(gè)人養老金證券業(yè)務(wù)規定（證監會(huì )〔2022〕46號令）、先行城市試點(diǎn)通知（人社部函〔2022〕62號）、商業(yè)銀行和理財公司參與養老金辦法（銀保監規〔2022〕16號）、保險公司開(kāi)展個(gè)人養老金通知（銀保監規〔2022〕17號）和商業(yè)養老金業(yè)務(wù)試點(diǎn)（銀保監辦發(fā)〔2022〕108號）等配套政策，初步形成了個(gè)人養老金制度體系和管理體系。當前已在在36個(gè)先行城市（地區）啟動(dòng)實(shí)施，總體運行平穩有序，運行效果良好實(shí)現了個(gè)人養老金先行1年的部署，為全面推開(kāi)奠定了良好的基礎。
《辦法》的功能設計。個(gè)人養老金和商業(yè)養老金具有不同的功能設計，主要有：一是整體設計，個(gè)人養老金是政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運營(yíng)，實(shí)現養老保險補充功能的養老保險制度；二是稅收支持，國家制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵符合條件的人員參加個(gè)人養老金制度并依規領(lǐng)取個(gè)人養老金；三是協(xié)同保障，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動(dòng)者，可以參加個(gè)人養老金制度協(xié)同保障；四是投資多元，個(gè)人養老金資金賬戶(hù)用于購買(mǎi)符合規定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養老保險、公募基金等多種金融產(chǎn)品，而商業(yè)養老金客戶(hù)大多購買(mǎi)養老保險公司提供的產(chǎn)品。
三、我國個(gè)人養老金的內容梳理
為加強個(gè)人養老金業(yè)務(wù)管理，規范個(gè)人養老金運作流程，制定本《辦法》，共八章52條，自印發(fā)之日即2022年10月26日起施行。并專(zhuān)門(mén)在最后一條明確人力資源社會(huì )保障部、財政部、國家稅務(wù)總局、中國銀行保險監督管理委員會(huì )、中國證券監督管理委員會(huì )根據職責負責本實(shí)施辦法的解釋?，F根據社會(huì )保障體系和操作實(shí)施措施的邏輯梳理如下：
個(gè)人養老金的管理模式。中國境內參加城鎮職工或者城鄉居民基本養老保險的勞動(dòng)者，均可參加個(gè)人養老金。個(gè)人養老金實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)制度，個(gè)人養老金賬戶(hù)具有唯一性，是參加個(gè)人養老金、享受稅收優(yōu)惠政策的基礎,用于個(gè)人養老金繳費、歸集收益、支付，以及繳納個(gè)人所得稅，實(shí)行完全積累、封閉運行，其權益歸參加人所有。此賬戶(hù)可以在符合規定的商業(yè)銀行指定或者開(kāi)立，也可以通過(guò)其他符合規定的金融產(chǎn)品銷(xiāo)售機構指定。個(gè)人養老金繳費上限起步為每年12000元，并根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、多層次養老保險體系發(fā)展情況等因素適時(shí)調整。參加人變更開(kāi)戶(hù)銀行時(shí)，可將原個(gè)人養老金資金賬戶(hù)內的資金轉移。
個(gè)人養老金的投資領(lǐng)取。關(guān)于個(gè)人養老金投資。個(gè)人養老金資金賬戶(hù)內資金用于購買(mǎi)金融產(chǎn)品時(shí)，由參加人自主選擇。個(gè)人養老金產(chǎn)品由金融監管部門(mén)確定，并在信息平臺和金融行業(yè)平臺公布。個(gè)人養老金資金賬戶(hù)內資金應購買(mǎi)信息平臺和金融行業(yè)平臺共同公布的產(chǎn)品。關(guān)于個(gè)人養老金領(lǐng)取。參加人達到領(lǐng)取基本養老金年齡等條件后，可以按月、分次或者一次性領(lǐng)取個(gè)人養老金，并歸集至本人社會(huì )保障卡。參加人死亡后，其個(gè)人養老金資金賬戶(hù)中的資產(chǎn)可以繼承。并將個(gè)人養老金待遇歸集至本人社會(huì )保障卡銀行賬戶(hù)，有利于參加人三個(gè)支柱養老權益的整合和服務(wù)，并為調整完善養老保險政策提供支撐。
個(gè)人養老金的信息平臺?！掇k法》高度重視養老金信息平臺建設，專(zhuān)門(mén)用獨立篇章進(jìn)行部署，并在其他章節也有多條條款進(jìn)行周密規定。由人力資源社會(huì )保障部建設國家級信息平臺，與符合條件的商業(yè)銀行以及相關(guān)金融行業(yè)平臺對接，為參加人、參與金融機構、政府相關(guān)部門(mén)提供服務(wù)。這樣的政策設計具有諸多優(yōu)勢：一是與符合條件的商業(yè)銀行對接，有利于確保資金流和信息流及時(shí)準確對應，實(shí)現制度運轉，提供相關(guān)服務(wù)，實(shí)施政策監管。二是與銀保監會(huì )和證監會(huì )的行業(yè)平臺對接，歸集個(gè)人養老金產(chǎn)品及交易匯總信息。三是與財政、稅務(wù)等部門(mén)共享信息，便于政策精準實(shí)施。
個(gè)人養老金的監督管理?！掇k法》規定各參與部門(mén)根據職責，對個(gè)人養老金的實(shí)施情況、參與金融機構和個(gè)人養老金產(chǎn)品等進(jìn)行監管。人力資源社會(huì )保障部、財政部根據職責對個(gè)人養老金的賬戶(hù)設置、繳費額度、領(lǐng)取條件、稅收優(yōu)惠等制定具體政策并進(jìn)行運行監管。稅務(wù)部門(mén)依法對個(gè)人養老金實(shí)施稅收征管。中國銀行保險監督管理委員會(huì )、中國證券監督管理委員會(huì )對金融行業(yè)平臺有關(guān)個(gè)人養老金業(yè)務(wù)的日常運營(yíng)履行監管職責，并對參與金融機構違反本實(shí)施辦法的，依法依規采取措施。參與機構違反本實(shí)施辦法規定或者相關(guān)法律法規的，人力資源社會(huì )保障部、財政部、稅務(wù)部門(mén)按照職責依法依規采取措施。
四 、我國個(gè)人養老金的實(shí)施建議
人口老齡化是社會(huì )發(fā)展的重要趨勢，是人類(lèi)文明進(jìn)步的重要體現，也是我國今后較長(cháng)一個(gè)時(shí)期的基本國情。我國自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì )，老年人口規模日益擴大、老齡化程度日益加深。個(gè)人養老金制度是我國在養老金融領(lǐng)域的重要探索，也是積極應對人口老齡化戰略的重要途徑。需要各部門(mén)、各行業(yè)和各地區共同努力，穩妥有序推動(dòng)個(gè)人養老金發(fā)展。為此，建議如下：
（一）大力發(fā)展養老金融，創(chuàng )新個(gè)人養老金運用方式
積極借鑒國際經(jīng)驗，在符合投向要求、有效分散風(fēng)險的前提下，推動(dòng)個(gè)人養老金委托市場(chǎng)化機構多種渠道開(kāi)展投資，實(shí)現資金保值增值，提升服務(wù)能力。尤其應當發(fā)揮長(cháng)期投資養老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展優(yōu)勢，以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，興辦養老社區和養老服務(wù)機構。同時(shí)，中國銀保監會(huì )和證監會(huì )應當分別制定配套政策，規范銀行保險機構個(gè)人養老金業(yè)務(wù)和個(gè)人養老金投資公募基金業(yè)務(wù)，對參與金融機構發(fā)行、銷(xiāo)售個(gè)人養老金產(chǎn)品等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法履行監管職責，督促參與金融機構優(yōu)化產(chǎn)品和服務(wù)，做好產(chǎn)品風(fēng)險提示，加強投資者教育。
（二）大力發(fā)展社會(huì )保障，形成個(gè)人養老金效能合力
個(gè)人養老金是社會(huì )保障體系中社會(huì )保險的重要組成部分，其實(shí)施效能與整體社會(huì )保障發(fā)展密切相關(guān)。注重提高社會(huì )保障能力。一是加快建立包括個(gè)人養老金在內的覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次養老保險制度；二是健全老有所醫的醫療保障制度，以此拓寬個(gè)人養老金的實(shí)施渠道；三是完善社會(huì )福利制度，在個(gè)人養老金不能及時(shí)足額到位時(shí)，推動(dòng)地方探索通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式為經(jīng)濟困難的失能老年人提供福利；四是社會(huì )救助體系，健全分層分類(lèi)的社會(huì )救助體系，將符合條件的老年人納入相應社會(huì )救助范圍，予以救助。
（三）大力發(fā)展商業(yè)險種，做好個(gè)人養老金實(shí)施銜接
《辦法》要求中國銀保監會(huì )、人力資源社會(huì )保障部會(huì )同相關(guān)部門(mén)做好個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險試點(diǎn)與個(gè)人養老金的銜接。商業(yè)養老金是養老保險公司經(jīng)營(yíng)的新型商業(yè)養老保險業(yè)務(wù)，是個(gè)人養老金的有力補充。而養老保險公司是我國金融市場(chǎng)中唯一一種名稱(chēng)中帶有養老字樣的專(zhuān)業(yè)型保險機構，在發(fā)展養老金融方面具有多年的客戶(hù)服務(wù)和養老金投資管理經(jīng)驗。建議研究建立商業(yè)壽險賠付責任與護理支付責任轉換機制，支持被保險人在失能時(shí)提前獲得保險金給付，用于護理費用支出。鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)符合老年人特點(diǎn)的支付、儲蓄、理財、信托、保險、公募基金等養老金融產(chǎn)品。
（四）大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，健全個(gè)人養老金實(shí)施體系
老齡產(chǎn)業(yè)和銀發(fā)經(jīng)濟是個(gè)人養老金實(shí)施的宏觀(guān)環(huán)境和制約因素。打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，拓展養老金融的服務(wù)渠道，將能更好地促進(jìn)養老金的投資收益。在健康中國戰略和積極應對人口老齡化戰略的背景下，若要使個(gè)人養老金穩妥快速發(fā)展，必須建立和完善包括健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長(cháng)期照護、安寧療護的綜合、連續的老年健康服務(wù)體系。必須建立以居家為基礎、社區為依托、機構充分發(fā)展、醫養有機結合的多層次養老服務(wù)體系，多渠道、多領(lǐng)域擴大適老產(chǎn)品和服務(wù)供給，提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。
(課題組將加大對于養老金融領(lǐng)域的社會(huì )保險、社會(huì )救助、社會(huì )福利和社會(huì )慈善的研究，將擇機發(fā)布《2023養老金融報告（社會(huì )保障專(zhuān)題）》)
作者：
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（資源庫）主任，課題組組長(cháng)
原創(chuàng )聲明
如需轉載、引用本文觀(guān)點(diǎn)，請注明出處為“中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院”。
