由于歷史原因，我國長(cháng)期的粗放型礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用模式不僅對礦產(chǎn)資源造成嚴重破壞和浪費，也給自然環(huán)境帶來(lái)了巨大負面影響。在雙碳目標和“兩山理論”的影響下，我國能源結構和消費占比不斷發(fā)生變化，礦山生態(tài)修復作為能源改革與調整的一項重要工作，也將推進(jìn)我國生態(tài)文明不斷發(fā)展。
一、礦山生態(tài)修復現狀
礦山生態(tài)修復是我國生態(tài)環(huán)境治理的重要內涵。我國礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)由來(lái)已久，長(cháng)期高強度、大規模的礦產(chǎn)開(kāi)采導致我國因礦山開(kāi)采占用或損毀土地約360萬(wàn)hm2。而廢棄礦山會(huì )造成礦區地質(zhì)災害、礦區土地資源損毀、水土流失、水體污染、土壤重金屬污染以及大氣污染等多種負面生態(tài)環(huán)境影響，礦山生態(tài)修復逐漸成為我國保護生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節。為此，我國先后出臺一系列政策，以有效促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境修復工作。2019年12月我國出臺了《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》，明確以市場(chǎng)化運作、科學(xué)化治理的模式，加快推進(jìn)礦山生態(tài)修復；2022年6月我國出臺了《關(guān)于2022年支持定點(diǎn)幫扶縣實(shí)現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接意見(jiàn)》，明確指出要指導支持定點(diǎn)幫扶縣開(kāi)展生態(tài)保護修復，從鄉村振興視角推進(jìn)礦山生態(tài)修復市場(chǎng)化。與此同時(shí)，自然資源部發(fā)布的《社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)修復案例》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場(chǎng)化修復案例，亦展現了社會(huì )資本參與礦山修復的積極性。
然而，目前修復后礦山經(jīng)濟價(jià)值不高、項目經(jīng)濟效益不穩定等問(wèn)題限制了相關(guān)方推動(dòng)生態(tài)修復的動(dòng)力，修復工作滯后嚴重。具體而言，各地廢棄礦山的位置、可開(kāi)發(fā)利用程度等參差不齊，特別是在政府財政資金不足、交通區位差的地區，礦山修復多為公益性質(zhì)服務(wù)本地居民，最終成果以自然環(huán)境保護區為主，后續商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值較低。其他修復后的礦山也存在著(zhù)存量建設用地無(wú)法盤(pán)活、新增建設用地獲取難等矛盾，致使其修復后的建設用地價(jià)值不高。在此基礎上，疊加礦山生態(tài)修復項目投入資金大、投資周期長(cháng)、后期開(kāi)發(fā)收入不穩定等特點(diǎn)，導致目前相關(guān)企業(yè)缺乏信心，投資吸引力不強。同時(shí)，尚未成熟的商業(yè)模式也對金融機構的參與以及綠色金融工具的運用造成較大障礙。
二、礦山生態(tài)修復路徑及特點(diǎn)
針對礦山修復初投資大、收益不確定的特性，僅依靠傳統的保護區建立等公益類(lèi)項目難以覆蓋后續維護成本，積極探索市場(chǎng)化運作手段的需求與日俱增。目前，市場(chǎng)化礦山生態(tài)修復路徑以土地指標開(kāi)發(fā)和“生態(tài)+“項目為主。
（一）路徑一：土地指標流轉
《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》明確規定，歷史遺留礦山廢棄建設用地恢復為耕地的，通過(guò)驗收后，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。云南省賓川縣積極利用土地增減掛鉤政策開(kāi)展土地指標流轉，在礦區低平處整理出的220畝水田獲得5000萬(wàn)元的收入；安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目，在湖周邊形成的可出讓建設用地預計直接收入可達300多億元。由于建設用地指標交易機制尚不成熟，交易難問(wèn)題突出，商業(yè)銀行介入有限，前期修復資金以政府出資為主，對當地財政基礎要求較高。
（二）路徑二：“生態(tài)+”模式
將廢棄礦山治理與生態(tài)建設、旅游資源開(kāi)發(fā)、景觀(guān)建設、生態(tài)農業(yè)等相結合，通過(guò)生態(tài)改造、產(chǎn)業(yè)植入、整體規劃等方式，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益、社會(huì )效益和生態(tài)效益，多地都進(jìn)行了市場(chǎng)化實(shí)踐探索。山東省青島市萊西市的九頂莊園，在原采礦區建成的集葡萄種植、葡萄酒生產(chǎn)、文化旅游等于一體的生態(tài)農業(yè)。此類(lèi)模式一般是當地政府以出租或出讓一定年限的經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行招商引資，對礦山位置有一定要求，適合交通便利地區。由于產(chǎn)業(yè)的植入，具有一定的盈利能力，一般以商業(yè)銀行貸款為主，輔以地方財政補貼，也是近年來(lái)探索的EOD模式。
引入光伏、風(fēng)電與旅游、特色產(chǎn)業(yè)相結合的農光互補、林光互補、漁光互補等新型治理模式在很多采煤沉陷區、尾礦庫不斷涌現。在廢棄礦山上建設光伏發(fā)電項目，不僅能依靠電費受益創(chuàng )造穩定的經(jīng)濟效益，在一定程度上還起到了阻風(fēng)固沙的作用。區別于光伏的經(jīng)濟型，風(fēng)力發(fā)電在美觀(guān)上更勝一籌，與當地特色自然景觀(guān)，打造風(fēng)電特色小鎮成為了鄉村振興的新抓手。例如，天華陽(yáng)光新能源投資有限公司在廣東省平遠縣投資4.5億元，租賃原尖山礦區土地109.7 km2，建設50 MW的光伏發(fā)電項目，年產(chǎn)值達5200多萬(wàn)元。該模式投資以新能源常見(jiàn)融資方式為主，目前還處于初期探索階段。
三、礦山生態(tài)修復多元化融資渠道探索
我國早期的礦山生態(tài)修復治理投融資模式雖然單一，僅僅是中央政府補助地方政府的政府出資模式，但其發(fā)揮的作用奠定了今天礦山生態(tài)修復的基礎。這個(gè)投資模式持續了很長(cháng)時(shí)間，完成了2000多個(gè)具有示范性質(zhì)的修復治理項目。中央財政從每年數千萬(wàn)元起步，逐步擴大投入力度并一度達到每年50多億元。據中國地質(zhì)調查局有關(guān)機構調查測算，全國歷史遺留礦山環(huán)境問(wèn)題治理費用仍需要6082億元之巨，其中資源枯竭城市歷史遺留礦山環(huán)境問(wèn)題治理費用為591億元，其他歷史遺留問(wèn)題治理費用為5491億元。僅憑政府出資對于礦山修復資金總量處于杯水車(chē)薪狀態(tài)，即使達到預期修復效果也很難保證后期運維管理，在面對復雜多樣且覆蓋范圍巨大的廢棄礦區所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)捉襟見(jiàn)肘，給礦區生態(tài)修復工作帶來(lái)了更大的阻礙。積極探索礦山生態(tài)修復市場(chǎng)化迫在眉睫，從生態(tài)+的生態(tài)修復概念，逐步轉向EOD的項目融資，是生態(tài)修復的全新探索。
EOD項目主要有PPP和ABO兩種模式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財政部規定的上限，且項目實(shí)施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實(shí)施項目；在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過(guò)財政部規定的上限、但項目實(shí)施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實(shí)施項目，即授權(Authorize)—建設(Build)—運營(yíng)(Operate)模式。這一模式通過(guò)“生態(tài)修復保護+完善基礎設施+構建綠色新產(chǎn)業(yè)”方式實(shí)現項目收益，從而解決融資還款來(lái)源問(wèn)題。
政府債券模式，現階段實(shí)施難度低、落地性最強的投融資模式。政府性基金收入可以作為專(zhuān)項債券的還款來(lái)源，最大限度地豐富了投資收益；成本低，融資周期長(cháng)，籌集資金成功率高。但發(fā)行金額有限，受本省整體調控影響，存在難以滿(mǎn)足某地區生態(tài)環(huán)境項目（或是其他項目）的總投資額的現象。如烈山區采煤沉陷區綜合治理一期項目發(fā)行政府專(zhuān)項債融資0.9億。
政府投資基金與投資運營(yíng)公司模式，無(wú)論是設立基金的模式還是直接股權出資成立公司的模式，都是建立在投資主體的合作形式和項目資本金充實(shí)的前提下。當社會(huì )資本方不直接參與的情況下，所在地政府及本地國有企業(yè)自行出資設立基金或者直接組建公司，對投資回報機制有較高要求；社會(huì )資本方直接參與共同進(jìn)行投資情況下通常是與國企合作，通常以超出本項目的綜合收益作為投資收益不足的補充。如陜西省自然資源廳、陜西省財政廳作為主發(fā)起人，聯(lián)合陜西地礦集團有限公司、陜西長(cháng)江資本管理有限公司以及陜西投資基金管理有限公司共同發(fā)起設立陜西省秦嶺礦山生態(tài)修復基金（有限合伙），總規模3.03億元。
創(chuàng )新型金融、環(huán)保貸模式，以創(chuàng )新型貸款的形式得以應用，針對項目進(jìn)行創(chuàng )新，如如建行資溪縣支行獲批礦山修復項目貸款1.2億元，用于支持資溪縣廢棄礦山生態(tài)治理修復項目建設。此模式通常與政府投資基金與投資運營(yíng)公司模式共同合作使用的，一般貸款主體為本地國有企業(yè)，同時(shí)以本地國有企業(yè)自行擔保。
利用多邊銀行政策性資金，以“統貸統還、誰(shuí)用誰(shuí)還、抵押擔保、契約管理、檢查驗收”的投資模式為主。亞投行、歐投行等多邊銀行每年定向投資于綠色環(huán)保領(lǐng)域額度大，且貸款周期長(cháng)，費率一般在2.5%左右，融資成本遠低于國內商業(yè)銀行貸款。但驗收要求高，對項目完成質(zhì)量具有較高要求，一般由省里統籌。如財政部與亞洲開(kāi)發(fā)銀行（亞行）正式簽署了廣西賀州可達山礦區生態(tài)修復及可持續發(fā)展項目貸款協(xié)定，利用亞行主權貸款約0.84億歐元，貸款期限25年。
參考文獻
[1]榮冬梅,馮聰.礦山生態(tài)修復中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制探析[J/OL].中國國土資源經(jīng)濟:1-9[2023-02-09].DOI:10.19676/j.cnki.1672-6995.000836.
[2]肖文魁.廢棄礦山生態(tài)修復存在的問(wèn)題及路徑[J].南方農機,2022,53(24):82-84+127.
[3]高艷妮,王世曦,楊春艷,孫倩瑩,劉學(xué),馮朝陽(yáng).基于礦山生態(tài)修復的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現主要模式與路徑[J].環(huán)境科學(xué)研究,2022,35(12):2777-2784.
[4]許曉明,胡國峰,邵雁,陳堃,宋自新.我國礦山生態(tài)修復發(fā)展狀況及趨勢分析[J].礦產(chǎn)勘查,2022,13(Z1):309-314.
[5]周靜，市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的實(shí)施路徑與思考
作者：
張琦彬 中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員
吳倩茜 中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
