用能權交易是在區域用能總量控制的前提下，企業(yè)對依法取得的用能總量指標進(jìn)行交易的行為。用能權交易的推行是國家加快生態(tài)文明建設，貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的背景下提出的重要舉措，其充分借助市場(chǎng)化手段，發(fā)揮市場(chǎng)在資源要素配置中的決定性作用，倒逼企業(yè)節能減排、轉型升級，提高能源利用效率，促進(jìn)社會(huì )綠色高質(zhì)量發(fā)展。
2022年，我國進(jìn)一步出臺多項政策推動(dòng)用能權交易市場(chǎng)的發(fā)展，明確了用能權交易在“十四五”時(shí)期推動(dòng)社會(huì )節能低碳高質(zhì)量發(fā)展的重要性，同時(shí)全國各省市積極響應國家對于開(kāi)展用能權交易的號召，陸續出臺各項有利的規劃政策，交易試點(diǎn)省份也在不斷探索優(yōu)化交易機制設計，為全國統一用能權交易市場(chǎng)的建設奠定良好基礎。本文將對用能權市場(chǎng)2022年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并針對未來(lái)用能權市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
一、用能權交易市場(chǎng)政策進(jìn)展
用能權交易自 “十三五”期間于國家層面首次被正式提出以來(lái)，不斷得到推動(dòng)和完善，在推進(jìn)國家生態(tài)文明建設、深入節能減排政策、助力能源消費改革等方面發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用，建立健全以市場(chǎng)為核心的用能權交易制度逐漸成為我國高效實(shí)現能耗雙控目標、節能降碳工作的重要抓手。
從2015年開(kāi)始，用能權交易逐漸進(jìn)入大眾視野。2015年9月的《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）首次提出用能權交易，其第42條提到：“推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點(diǎn)用能單位節能行動(dòng)和新建項目能評審查，開(kāi)展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。推廣合同能源管理”，且《方案》明確提出了節能量交易被用能權交易所代替的未來(lái)建設方向。而后同年10月的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》里也提到了用能權交易市場(chǎng)建設在“十三五”時(shí)期的短期目標，即“建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創(chuàng )新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)”。之后，用能權交易從試點(diǎn)地區的建設開(kāi)始，邁入了新的發(fā)展階段。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，確定了浙江、福建、河南和四川為試點(diǎn)地區，進(jìn)一步推動(dòng)了用能權交易機制的健全、完善。次年12月，國家發(fā)展和改革委員會(huì )辦公廳下發(fā)了《關(guān)于浙江省、河南省、福建省、四川省用能權有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案的復函》，正式批復四省推行用能權有償使用和交易試點(diǎn)的工作方案，鼓勵各試點(diǎn)地方探索用能權交易的特色路徑，同時(shí)要求各省將與未來(lái)可能建成的全國統一用能權交易市場(chǎng)相銜接的考慮融入在制度框架、市場(chǎng)機制等的設計上?！笆奈濉睍r(shí)期是推動(dòng)國家雙碳目標實(shí)現的關(guān)鍵期、窗口期，2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》又進(jìn)一步強調了用能權交易的重要性，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提出“推進(jìn)排污權、用能權、用水權、碳排放權市場(chǎng)化交易”，引導能源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等流動(dòng)、集聚，奠定了用能權交易在“十四五”期間的總發(fā)展基調。
2022年，用能權交易的建設發(fā)展持續受到重視，國家層面陸續出臺了多項有關(guān)用能權交易的支持性政策，明確了用能權交易的機制建設在要素市場(chǎng)化配置、節能減排、能源綠色低碳轉型、統一生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)的培育發(fā)展以及推動(dòng)我國長(cháng)三角地區、成渝地區雙城經(jīng)濟圈等局部地區高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的重要地位。
表 1 2022年國家層面支持用能權交易市場(chǎng)建設政策
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
我國用能權交易試點(diǎn)的實(shí)踐已有數年時(shí)間，在這期間，各試點(diǎn)省份不斷摸索交易相關(guān)的機制政策，持續制定、更新并完善用能權的交易規則。早在2015年，浙江省發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)我省用能權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，繼而在2018年和2019年分別印發(fā)了《浙江省用能權有償使用和交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《浙江省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》，隨后在市級層面，嘉興市、海寧市、臨海市、桐鄉市及衢州市均制定了用能權交易的地方規定性文件。2017年，福建省印發(fā)了《福建省用能權有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》，率先在水泥和火電兩個(gè)行業(yè)（共88家單位）開(kāi)展用能權交易試點(diǎn)，并于2018年12月19日正式啟動(dòng)用能權交易。2018年，河南省印發(fā)了《河南省用能權有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)施方案》，形成了用能權“1+4+N”制度體系，隨后河南省于2019年12月22日正式啟動(dòng)用能權交易。2018年11月，四川省發(fā)改委印發(fā)了《四川省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》，從用能權的分配、核定、交易、監督管理、法律責任等方面，提出了規范措施，直至2019年9月26日，四川省正式啟動(dòng)用能權交易。
2022年，試點(diǎn)四省推出多項用能權交易的支持政策，均形成了涵蓋用能權初始分配、市場(chǎng)交易各個(gè)環(huán)節相對全面的規則體系，覆蓋面涉及能源發(fā)展、節能減排、綠色低碳轉型、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制、污染防治攻堅、能耗和煤炭指標保障、自然資源保護和利用等多項主題，對于用能權交易輻射全國起到了良好的示范作用。
表 2 2022年用能權試點(diǎn)四省支持政策
來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
2021年，國家層面出臺的 “十四五”規劃中提出了推進(jìn)用能權市場(chǎng)化交易的要求，此后，除試點(diǎn)四省外，我國其余省份與自治區積極響應，均陸續在各自省級層面的規劃中列入對于用能權交易市場(chǎng)的建設、發(fā)展要求。如下圖所示，2022年，全國新增多市在市級層面進(jìn)一步加大了對用能權交易的支持力度。例如，青島市是較為積極的地區，市發(fā)展改革委等七部門(mén)于7月聯(lián)合印發(fā)《青島市用能權交易實(shí)施細則(試行)》，規定了青島市的用能權交易主要面向全市年綜合能源消費量5000噸標準煤及以上的重點(diǎn)企業(yè)，明確了全市用能權交易過(guò)程中的能耗指標確定、能耗指標收儲、能耗指標使用等環(huán)節，創(chuàng )造性地提出了“先增量、后存量，先煤炭、后其它”的總體思路，推動(dòng)實(shí)現全市能源要素的最優(yōu)配置。此外，諸如安徽省合肥市、江蘇省蘇南五市等地區，早以市級開(kāi)展節能量交易試點(diǎn)，目前也在向用能權交易的形式、制度過(guò)渡。各省市推進(jìn)用能權交易的相關(guān)政策主要包含在節能減排、碳金融發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等規劃中，對于促進(jìn)我國建設全國性的用能權交易市場(chǎng)、利用市場(chǎng)化手段推動(dòng)綠色低碳發(fā)展等發(fā)揮著(zhù)重要作用。
圖 1 2022全國各省用能權支持政策圖示
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二、市場(chǎng)實(shí)踐
2022年，四大用能權試點(diǎn)交易市場(chǎng)的信息披露程度及交易活躍度差異較大。其中，浙江省的交易信息披露較為全面，福建省公開(kāi)了2022年全年的成交數量為123.72萬(wàn)噸標煤，成交金額為1839.6萬(wàn)元，而河南省與四川省缺乏公開(kāi)交易信息，交易并不活躍。其中，河南公共資源交易平臺公布的最后一個(gè)交易日為2020年12月29日，以100元/噸的均價(jià)成交了4490噸。此外，四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權交易平臺顯示，四川省自2019年9月26日、27日分別成交1500噸后再無(wú)新交易信息，直至2022年9月，四川省發(fā)改委下發(fā)了有關(guān)水泥、建筑陶瓷、合成氨、造紙、鋼鐵5個(gè)行業(yè)相關(guān)重點(diǎn)用能單位2021年度用能權指標核發(fā)及履約清繳的工作通知，9月內的（模擬）交易量達到了357,499噸，此后并無(wú)新交易產(chǎn)生。
以信息披露最全的浙江省為例。從浙江省的用能權交易情況來(lái)看，2022年全年累計交易70筆，交易量相比去年的12筆大幅增加，單筆交易量從325.5噸標煤至339,250.43噸標煤不等。從交易形式來(lái)看，2022年的交易形式主要包括政府出讓給企業(yè)、政府從企業(yè)回購以及出現了小規模的企業(yè)之間交易的二級市場(chǎng)。其中申購主體主要為用能企業(yè)，少量申購政府主要涉及湖州、麗水、嘉興四個(gè)市的下轄區縣；出讓主體主要為政府，其余出讓企業(yè)覆蓋了石油化工、光伏、造紙、紡織、綠色智造等領(lǐng)域。此外，從環(huán)境權益融資情況來(lái)看，浙江省的用能權融資持續擴面增量。2022年5月，在浙江用能權試點(diǎn)這一基礎上，中國銀行麗水市分行、中國建設銀行麗水分行實(shí)現聯(lián)動(dòng)，以核定的企業(yè)用能權為抵押物，分別向松陽(yáng)縣景順實(shí)業(yè)有限公司、精美鋁業(yè)有限公司發(fā)放全市首批用能質(zhì)押貸款，總金額達到金額350萬(wàn)元，為企業(yè)的綠色發(fā)展引入源頭活水。
在用能權指標質(zhì)押貸款的綠色金融工具創(chuàng )新方面，2022年四省試點(diǎn)的相關(guān)實(shí)踐較少，僅浙江省一例。除試點(diǎn)省份外，其他省市地區也在不斷開(kāi)拓用能權融資領(lǐng)域，如青島市在用能權工具創(chuàng )新方面實(shí)現了新的突破。2022年5月，在人民銀行青島市中心支行指導和推動(dòng)下，興業(yè)銀行青島分行以用能權為質(zhì)押，為青島東億熱電有限公司融資1000萬(wàn)元。該筆業(yè)務(wù)是山東省首單用能權質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，助力企業(yè)盤(pán)活用能權配額資產(chǎn)、推進(jìn)清潔能源供熱轉型、優(yōu)化能源結構、推進(jìn)節能生產(chǎn)，為拓寬企業(yè)綠色融資渠道開(kāi)拓了新方向。隨后同月，青島銀行辦理了山東省地方法人銀行首筆用能權質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，為青島能源熱電集團第二熱力有限公司辦理了用能權質(zhì)押融資2000萬(wàn)元。
三、問(wèn)題與挑戰
通過(guò)分析當前我國用能權的政策規劃以及試點(diǎn)的交易實(shí)踐，用能權交易市場(chǎng)在政策、機制協(xié)調、交易規模及監管等方面仍存在一定的問(wèn)題與挑戰，現有交易機制設計亟待完善，有待進(jìn)一步發(fā)揮、加強市場(chǎng)機制發(fā)揮資源要素配置的重要作用。
第一，國家相關(guān)政策的變化調整或將縮減用能權交易市場(chǎng)規模。用能權交易的前提在于用能權指標的初始分配，這也是交易開(kāi)展的重點(diǎn)難點(diǎn)?！笆濉逼陂g，用能權指標的分配主要以能源消費總量控制目標為基礎，由政府給企業(yè)分配指標。而在“十四五”期間，根據國務(wù)院出臺的《“十四五”節能減排綜合工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《方案》”），國家不斷調整優(yōu)化能源消耗總量與強度控制制度，完善能源消費總量指標確定方式，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）根據地區生產(chǎn)總值增速目標和能耗強度降低基本目標確定年度能源消費總量目標。由此，最初以能耗總量為基礎條件的用能權指標分配情況或將發(fā)生改變，若未及時(shí)進(jìn)行政策的良好互通，存量市場(chǎng)為主的用能權交易可能逐步縮小規模，而增量市場(chǎng)上的用能權指標逐步成為稀缺要素，賣(mài)方市場(chǎng)的用能企業(yè)可能更傾向于保留自身的盈余指標，很可能導致整個(gè)交易市場(chǎng)規模的縮減。此外，《方案》中也明確，“各地區‘十四五’時(shí)期新增可再生能源電力消費量不納入地方能源消費總量考核”以及“原料用能不納入全國及地方能耗雙控考核”，前者可能促使原本傾向于用能權交易的主體轉向交易機制相似的綠證交易市場(chǎng)，后者可能會(huì )降低原料用能占比較高的企業(yè)的能耗強度指標，二者或將從一定程度上擠出用能權交易體量。
第二，對用能權交易與碳排放權交易之間協(xié)調機制的探索尚淺。二者廣義來(lái)講本質(zhì)相同，都是利用市場(chǎng)調控以激勵節能減排。用能權交易屬于前端治理，從溫室氣體產(chǎn)生的源頭進(jìn)行優(yōu)化能源結構等能耗控制，主管部門(mén)是國家發(fā)改委；而碳排放權交易屬于末端管治碳排放，限制企業(yè)排放量，主管部門(mén)是生態(tài)環(huán)境部。企業(yè)在面臨多種政策時(shí)，雖從政府部門(mén)的管控角度來(lái)看各政策相互獨立，但落實(shí)到具體用能單位會(huì )存在交叉重疊，造成多頭管理、雙重獎懲，對兩個(gè)市場(chǎng)的運行效率帶來(lái)不利影響。當前，僅河南省對用能權交易的覆蓋范圍作出規定以避免市場(chǎng)的重復管控，其他試點(diǎn)尤其開(kāi)展存量交易為主且建有區域碳市場(chǎng)的福建省與四川省，其交易主體在面對兩個(gè)市場(chǎng)時(shí)存在較大重疊，企業(yè)需進(jìn)行能耗指標與碳排放指標的雙重審核，大大地增加了企業(yè)的節能減排成本。
第三，試點(diǎn)市場(chǎng)的交易體量較小，透明度較低，監管規則尚待優(yōu)化。通過(guò)分析2022年已披露的各試點(diǎn)市場(chǎng)交易情況，浙江省的用能權交易最為活躍且體量較大，其余試點(diǎn)的交易量差異較大，且總量相比于同年份各試點(diǎn)碳市場(chǎng)1,057至19,254萬(wàn)噸二氧化碳（約407至7405萬(wàn)噸標準煤）的交易量相差甚遠。在流動(dòng)性方面，浙江省出現了一例企業(yè)之間交易的二級市場(chǎng)案例，但從總體來(lái)看，我國用能權交易仍主要停留在政府與企業(yè)之間的交易形式，活躍度較低。而且，有關(guān)交易信息披露方面，各地對于信息透明度未制定相關(guān)要求，僅浙江省提供了較為全面的交易信息，且四川省提供的模擬信息數據很大程度上影響了當地市場(chǎng)交易并缺乏嚴謹性，因此用能權交易市場(chǎng)的數據管理有待加強。其次，各試點(diǎn)市場(chǎng)的監管制度尚未完善，交易市場(chǎng)操作的合規性、公平性與透明度難以確保。
四、建議與展望
為推動(dòng)我國用能權交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，本文從完善用能權的法律法規支持、建立與碳排放權交易的耦合連接機制、推動(dòng)非試點(diǎn)地區探索用能權交易及提升數據披露質(zhì)量、監管效率等方面提出以下三條政策建議：
第一，建議進(jìn)一步研究并完善用能權交易的頂層設計及配套政策，加強與既有政策的互通連接。用能權交易市場(chǎng)是實(shí)現雙碳目標的政策工具之一，市場(chǎng)建設的定義、邊界、覆蓋范圍、制度框架、履約周期等方面亟需相關(guān)政策的明確約束，用能權交易政策的完善對于企業(yè)全要素生產(chǎn)率的有效提升發(fā)揮著(zhù)重要的促進(jìn)作用。一方面，建議國家層面盡快研究出臺用能權交易的頂層設計，制定統一的高級別交易規則，明確指標分配方案、交易范圍、獎懲原則等，并納入法制化軌道，提高交易的權威性。地方層面，建議各試點(diǎn)區域政府不斷調整市場(chǎng)交易機制設計，轉向以能源消費強度為基礎用能權指標分配依據，因地制宜，根據本地的實(shí)際情況、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色等提出相應的配套政策。另一方面，進(jìn)一步加強用能權交易與綠證交易、煤炭消耗等其他現有政策的銜接，制定并完善能源消費的核算標準與體系，促進(jìn)各項政策的同向發(fā)力，實(shí)現資源要素的有效配置。
第二，建議推動(dòng)用能權交易與碳排放權交易的協(xié)同發(fā)力，建立完善的耦合機制。首先，為使這兩個(gè)市場(chǎng)的運作更加順暢，建議率先鼓勵支持已開(kāi)展兩個(gè)市場(chǎng)交易的地區進(jìn)行協(xié)同試點(diǎn)示范，不斷驗證協(xié)同效應對于市場(chǎng)效率、企業(yè)成本等方面的影響，在此基礎上進(jìn)一步提煉經(jīng)驗、優(yōu)化完善繼而加以全國推廣。其次，在最初確認控量目標時(shí)，應確保剔除二者目標中的重疊部分，充分考慮另一方機制的影響。最后，可以考慮用能權與碳排放權指標之間的互認制度，建立二者之間的轉化比率，使二者互為補充、形成合力，同時(shí)對比率加以限制，以避免供需失衡、市場(chǎng)失靈，從而統籌兼顧，減輕企業(yè)的節能減排負擔，產(chǎn)生“1+1>2”的效果。
第三，建議鼓勵非試點(diǎn)地區開(kāi)展交易工作，夯實(shí)數據管理，進(jìn)一步完善監管機制。由前文分析可知，我國用能權交易的體量較小，市場(chǎng)流動(dòng)性較差，試點(diǎn)信息披露質(zhì)量參差不齊。因此，為未來(lái)全國統一用能權交易市場(chǎng)的建設打實(shí)基礎、積累經(jīng)驗，首先建議在試點(diǎn)市場(chǎng)開(kāi)展交易工作的同時(shí)，鼓勵其他非試點(diǎn)地區積極開(kāi)展用能權交易相關(guān)機制的探索，如黑龍江省在2022年11月上線(xiàn)運營(yíng)了用能權交易平臺，主動(dòng)作為，利用市場(chǎng)化機制進(jìn)一步挖掘社會(huì )節能降碳的潛力，探索資源優(yōu)化配置的機制成果，積極創(chuàng )新，為其他地區實(shí)現綠色高質(zhì)量發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗。其次，數據信息的強化管理對于保障用能權交易市場(chǎng)的透明度、公平性、有序性等至關(guān)重要，因此建議試點(diǎn)地區盡快出臺數據披露、核算標準等的規范要求，推動(dòng)企業(yè)嚴格按照統一口徑開(kāi)展數據統計及披露，避免數據造假行為。此外，交易市場(chǎng)的平穩運作離不開(kāi)有力的監管，建議借鑒歐盟和澳大利亞在白色證書(shū)交易領(lǐng)域的成功經(jīng)驗，從用能權審核管理和交易市場(chǎng)的監管方面建立雙支柱監管機制，多層次提升監管效率，有效保障監管效果。
作者：
范欣宇 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
