2022年11月14日，在埃及舉行的COP27沙姆沙伊赫氣候變化大會(huì )上，來(lái)自非洲、亞洲、太平洋和拉丁美洲的58個(gè)氣候脆弱經(jīng)濟體構成的“脆弱二十國”集團（V20）和世界七大發(fā)達國家經(jīng)濟體構成的七國集團（G7）正式啟動(dòng)了氣候風(fēng)險全球盾（Global Shield against Climate Risks，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“Global Shield”）計劃，該計劃旨在通過(guò)提供工具、知識、金融支持等方式，幫助脆弱的發(fā)展中國家應對氣候風(fēng)險，減少由于氣候災害導致的損失和損害。基于此，本文將闡述氣候風(fēng)險全球盾計劃的發(fā)展始末，分析其目前的框架結構，并就此給出評價(jià)。
一、氣候風(fēng)險全球盾計劃的發(fā)展始末
根據V20在2022年6月的報告來(lái)看，2000年至2019年期間，V20國家因氣候變化影響遭受的損失約為5250億美元。其中，非洲的溫室氣體排放僅占全球溫室氣體排放的3.8%左右，然而非洲國家每年應對氣候變化的成本將近占據其GDP的3%至5%，在某些情況下甚至能達到15%。同時(shí)，V20國家近15億人口中有98%缺乏財務(wù)層面的氣候風(fēng)險保障，這就意味著(zhù)氣候災害發(fā)生時(shí)，國家需要承擔相當一部分脆弱群體的損失和損害成本。未來(lái)，在全球平均氣溫持續上升的情況下，極端氣候事件的頻率和強度會(huì )隨之增加，其造成損失和損害的風(fēng)險可能會(huì )進(jìn)一步升級，氣候脆弱國家所需要的承擔的成本可能會(huì )達到一個(gè)新的高度。根據Markandya和González-Eguino在2019年的研究，部分地區的發(fā)展中國家因氣候變化導致的損失和損害預計在2030年將達到2900至5800億美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74萬(wàn)億美元。
毋庸置疑的一點(diǎn)是，相對于發(fā)達國家，脆弱的發(fā)展中國家沒(méi)有足夠的經(jīng)濟能力和資源解決由于氣候變化導致的損失和損害。然而，基于溫室氣體的歷史排放責任，發(fā)達國家應當做出一些行動(dòng)支持這些發(fā)展中國家應對氣候變化。
2015年，在德國舉行的G7峰會(huì )上， 七國集團發(fā)起了氣候風(fēng)險保險倡議（Initiative on Climate Risk Insurance，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“InsuResilience”），旨在進(jìn)一步推動(dòng)為發(fā)展中國家的人民和風(fēng)險脆弱型資產(chǎn)創(chuàng )建有效的氣候風(fēng)險保險市場(chǎng)，提供相關(guān)的保險計劃。該倡議的目標是到2020年，讓發(fā)展中國家多達4億的最脆弱的群體獲得直接或間接的氣候風(fēng)險保險。
2017年，COP23波恩氣候變化大會(huì )上正式啟動(dòng)了InsuResilience氣候與災害風(fēng)險金融與保險全球合作伙伴關(guān)系（InsuResilience Global Partnership for Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“IGP”）。該伙伴關(guān)系建立在InsuResilience倡議的基礎上，旨在增強最脆弱群體對氣候變化和災害風(fēng)險的抵御能力。它由二十國集團（G20）和V20主導，動(dòng)員了來(lái)自私營(yíng)部門(mén)、國際組織、民間社會(huì )和學(xué)術(shù)界等多個(gè)部門(mén)的力量，截至目前已有超過(guò)120位成員加入其中。
為了幫助脆弱群體更好地解決氣候災害問(wèn)題，該伙伴關(guān)系主要聚焦于以下幾項工作：（1）建立一個(gè)覆蓋全球范圍內多方利益相關(guān)體的社群或社區，催生并推廣氣候和災害風(fēng)險金融和保險（Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，CDRFI）方面的最佳實(shí)踐；（2）通過(guò)有效和協(xié)調的全球行動(dòng)，落實(shí)CDRFI方案；（3）通過(guò)建設能力以及獲得更多和預防災害相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識、服務(wù)、產(chǎn)品和風(fēng)險融資，促使政府、企業(yè)和家庭成為積極主動(dòng)的風(fēng)險管理者，并提高他們的風(fēng)險管理能力；（4）建立一個(gè)涵蓋可持續發(fā)展、社會(huì )保護、減少災害風(fēng)險、氣候服務(wù)和氣候變化適應社區的網(wǎng)絡(luò )，確保在國際論壇和國內系統中，將風(fēng)險融資納入全面的災害風(fēng)險管理辦法中；（5）基于一套商定的原則，采取貧困人群受益的策略，將人民的需求放置在風(fēng)險融資的中心位置。通過(guò)IGP，2021年就已有將近1.5億脆弱群體受益于CDRFI方案。
然而，在氣候形勢越發(fā)嚴峻的情況下，金融保護還不夠系統、連貫和持續，同時(shí)，由于救災資金主要是事后進(jìn)行安排，其所帶來(lái)的時(shí)效延誤問(wèn)題導致了應對災害成本的增加，因此需要出臺更多更好的氣候災害風(fēng)險保護措施和機制。為了在災害發(fā)生之前或者之后迅速可靠地向脆弱的發(fā)展中國家提供幫助，使面臨氣候風(fēng)險的發(fā)展中國家能夠迅速、有效地獲得資金支持，德國在擔任G7主席國期間，發(fā)起了“氣候風(fēng)險全球盾”計劃，并得到了七國集團的一致支持。
2022年10月14日，V20和G7就應對損失和損害達成金融保護合作協(xié)議，確認了Global Shield計劃的最終細節，并在11月舉行的COP27上正式推出了氣候風(fēng)險全球盾計劃。目前，Global Shield計劃的首批接受者主要包括孟加拉國、哥斯達黎加、斐濟、加納、巴基斯坦、菲律賓和塞內加爾等國家。
二、氣候風(fēng)險全球盾計劃的構成
在COP27上，德國計劃向Global Shield提供1.7億歐元，幫助低收入和脆弱國家解決氣候災難帶來(lái)的損失和損害問(wèn)題，其中，8400 萬(wàn)歐元用作Global Shield的核心資金，其他資金用于支持相關(guān)的氣候風(fēng)險融資工具。加拿大、愛(ài)爾蘭和丹麥等國家迄今已承諾為該計劃提供4000萬(wàn)歐元，美國也表示支持Global Shield。
在吸取了IGP的經(jīng)驗和教訓的基礎上，Global Shield計劃將會(huì )提供預先安排的金融、保險和社會(huì )保護機制。綜合來(lái)看，主要建立在以下四個(gè)元素的基礎上——1）強化G7、V20和其他氣候脆弱經(jīng)濟體之間關(guān)于金融保護方面的合作，匯集緊急資源幫助縮小風(fēng)險保護差距；2）在全球CDRFI架構內加強協(xié)調性，確保不同機構和捐助者在全球、區域和國家層面努力的一致性；3）通過(guò)一個(gè)全球性的、靈活的、協(xié)作的融資結構，動(dòng)員和匯集不同來(lái)源的資金，同時(shí)采用更加系統的辦法來(lái)縮小需要彌補的差距；4）在氣候風(fēng)險日益增加的情況下實(shí)現持續性的保護，在短期內推廣現有的成功的CDRFI方案，中長(cháng)期編制針對具體國家的、基于具體需求的CDRFI方案，包括增加保費和資本支持等。
該計劃重在保障貧窮及脆弱的群體，為他們提供更好的財務(wù)幫助以及更快、更可靠的災前預防措施和災后響應機制，以經(jīng)濟高效地避免、減少和解決氣候變化加劇帶來(lái)的損失和損害。因此，不論在任何情況下，都將優(yōu)先滿(mǎn)足最貧窮和脆弱群體的需求。Global Shield計劃將會(huì )通過(guò)透明的標準設計，包括貧困水平或貧困發(fā)生率、易受災害影響程度等，明確哪些國家具備接受幫助的資格。
Global Shield的組成部分很大程度上參考了IGP的框架構成。根據擬議的Global Shield的構成，其在組織方面建立了高級別咨詢(xún)小組（GS HLCG）、全球服務(wù)協(xié)調中心（GS Coordination Hub）等協(xié)調機構，工作機制方面核心制定了國家間對話(huà)（In-Country Dialogue）的機制，并設計建立了多方互補的融資平臺，以最大程度發(fā)揮各類(lèi)資金和金融工具的作用，實(shí)現協(xié)同增效。
GS HLCG是在參考IGP HLCG的基礎上，負責監督Global Shield計劃，并提供戰略指導的單位，具體職能包括批準開(kāi)發(fā)各國選擇的CDRFI一攬子支持計劃、向各國提供政治聲明，以為CDRFI一攬子支持計劃提供資金幫助等。GS Coordination Hub由改革后的IGP計劃聯(lián)盟（PA）、建立在IGP秘書(shū)處基礎上的GS秘書(shū)處和技術(shù)咨詢(xún)組（TAG）構成，主要負責總體技術(shù)工作，并在國家間對話(huà)的基礎上進(jìn)行全球范圍內的協(xié)調以及為GS HLCG提供對策。后續，上述兩個(gè)機構的成員或將進(jìn)一步增加。國家間對話(huà)這一機制設計的主要目的是確定具體國家的CDRFI需求、差距和干預措施的選擇，吸引對于CDRFI的更廣泛的支持，促進(jìn)CDRFI一攬子支持計劃的實(shí)現。
從融資渠道來(lái)看，Global Shield計劃涵蓋了三個(gè)互補性的融資平臺，包括全球盾解決方案平臺（GS-SP）、全球盾融資機制（GS-FF）以及CVF和V20聯(lián)合多方捐助者基金（V20JMDF）。其中，GS-SP由法蘭克福學(xué)院主辦、InsuResilience Solutions Fund（ISF）管理團隊管理，是Global Shield最主要的融資工具，將為廣泛的支持工作提供贈款，包括詳盡的風(fēng)險分析和能力建設、CDRFI解決方案的結構設計、保費補貼和資本支持等。GS-FF是由世界銀行為項目提供的主要融資工具，用于支持在風(fēng)險融資、社會(huì )保護、災害風(fēng)險紓解、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的項目。它將通過(guò)世界銀行項目或者是其他的合作伙伴（包括聯(lián)合國機構和多邊開(kāi)發(fā)銀行）的項目向發(fā)展中國家提供贈款，為遭受氣候災害影響的脆弱群體提供協(xié)調一致的金融支持。盡管需要遵循世界銀行的相關(guān)政策，但GS-FF資助的活動(dòng)類(lèi)型具有高度的靈活性，將支持Global Shield計劃的實(shí)施。V20JMDF是一個(gè)自愿的、涉及多利益相關(guān)體的戰略性的財務(wù)工具，致力于提高氣候脆弱論壇（CVF）和V20國家在氣候減緩和氣候適應方面實(shí)施氣候行動(dòng)相關(guān)的重要優(yōu)先事項的能力。該基金努力支持與經(jīng)濟和金融相關(guān)的干預措施，例如支持損失和損害融資計劃、保費補貼和資本支持等。
從具體的資金支持工具來(lái)看，主要分為家庭和企業(yè)層面以及國家政府、人道主義機構和非政府組織層面。從家庭和企業(yè)層面來(lái)說(shuō)，工具主要包括生計保護、社會(huì )保護制度、牲畜和作物保險、財產(chǎn)保險、業(yè)務(wù)中斷保險、風(fēng)險分擔機制和信貸擔保等。從國家政府、人道主義機構和非政府組織層面來(lái)說(shuō)，資金將通過(guò)保險等風(fēng)險轉移產(chǎn)品、信貸和贈款機制、債券等融資工具等方式流入，并確保在脆弱群體和社區需要時(shí)提供支持。
三、關(guān)于“氣候風(fēng)險全球盾”的評價(jià)
綜合來(lái)看，Global Shield計劃側重于對氣候災害事件進(jìn)行提前規劃、落實(shí)資金安排，相較于事后應對措施可以盡量在災害發(fā)生的早期進(jìn)行及時(shí)應對，減少后續可能產(chǎn)生的損失和損害。其次，資金支持的舉措廣泛覆蓋了家庭、企業(yè)、政府、社會(huì )組織等各個(gè)主體。對于受氣候災害影響嚴重的脆弱群體來(lái)說(shuō)，Global Shield計劃能夠幫助他們覆蓋一部分損失和損害的成本。
然而，針對Global Shield，存在很多“質(zhì)疑”的聲音。
就計劃本身來(lái)看，資金的具體分配方式、后續使用情況如何公開(kāi)化和透明化、如何真正使脆弱人群受益等細節問(wèn)題還未明確。發(fā)展中國家是否能通過(guò)該計劃減少損失和損害、提前的資金安排能否順利落實(shí)到位也是后續需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
其次，Global Shield包含了大量的保險計劃，這一點(diǎn)的可行性也令人們存有疑慮。對于遭受氣候災害的脆弱國家來(lái)說(shuō)，如果G7國家和相關(guān)國際組織不能夠全面覆蓋這些保險的保費，那么該計劃將會(huì )增加脆弱國家的財務(wù)負擔，而作為需要幫助的對象，保險計劃這個(gè)形式可能會(huì )不太合適；對于保險公司來(lái)說(shuō)，追求利益最大化會(huì )導致他們天然抗拒災害頻發(fā)的國家的參與，或是盡可能減少需要賠付的數額、減緩賠付的進(jìn)程。然而，災害頻發(fā)的國家作為最應該關(guān)注的對象，需要在氣候極端事件發(fā)生時(shí)獲得大額、迅速的資金支持。
最后，Global Shield致力于解決最脆弱國家的損失和損害問(wèn)題，但在一定程度上會(huì )起到負面影響。首先可以明確的是，剛剛成立的“損失和損害”基金是目前來(lái)說(shuō)解決這一問(wèn)題的最主要和最合適的途徑，因為它強調發(fā)達國家對脆弱的發(fā)展中國家直接的資金支持。然而，雖然“損失和損害”基金在COP27上成功設立，但具體的資金安排尚未落實(shí)。在此情況下，過(guò)多的損失和損害相關(guān)的制度設立和計劃安排有可能會(huì )干擾該基金的落實(shí)進(jìn)度。未來(lái)，在推動(dòng)損失和損害問(wèn)題解決的過(guò)程中，Global Shield應該作為“損失和損害”基金的補充性計劃，起到輔助的作用，而不能“喧賓奪主”。
參考文獻
[1]Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (2022). Global Shield against Climate Risks. Available at：https://www.bmz.de/en/issues/climate-change-and-development/global-shield-against-climate-risks
[2]Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (2022). Global Shield against Climate Risks: German G7 Presidency and V20 Concept for Consultation. Available at：https://www.bmz.de/resource/blob/127498/global-shield-against-climate-risks-concept-barrierefrei.pdf
[3]Vulnerable Twenty Group (2022). V20 and G7 agree on financial protection cooperation, to formally launch Global Shield Against Climate Risks at COP27. Available at：https://www.v-20.org/our-voice/news/press-releases/v20-and-g7-agree-on-financial-protection-cooperation-to-formally-launch-global-shield-against-climate-risks-at-cop27
[4]Markandya, A., González-Eguino, M. (2019). Loss and Damage from Climate Change. Climate Risk Management, Policy and Governance. Springer, Cham. Available at：https://doi.org/10.1007/978-3-319-72026-5_14
[5]The National News (2022). Global Shield: what is the new G7-funded climate compensation fund? Available at：https://www.thenationalnews.com/climate/cop27/2022/11/14/global-shield-what-is-the-new-g7-funded-climate-compensation-fund/
[6]Vulnerable Twenty Group (2022). Climate Vulnerable economic loss report. Available at：https://www.v-20.org/resources/publications/climate-vulnerable-economies-loss-report
[7]Financial Protection Forum. Hard Talk: The G7 InsuResilience Initiative. Available at：https://www.financialprotectionforum.org/video/hard-talk-the-g7-insuresilience-initiative
[8]United Nations Climate Change (2015). G7 Climate Risk Insurance Initiative - Stepping Up Protection for the Most Vulnerable. Available at：https://unfccc.int/news/g7-climate-risk-insurance-initiative-stepping-up-protection-for-the-most-vulnerable
[9]InsuResilience Global Partnership. Our members are dedicated to contributing to the Vision 2025. Available at：https://www.insuresilience.org/about-us/members/
[10]InsuResilience Global Partnership (2018). Concept Note-Shaping the InsuResilience Global Partnership. Available at：https://www.insuresilience.org/wp-content/uploads/2022/10/20180502_Concept-Note_InsuResilience-Global-Partnership.pdf
[11]G7 German (2022). A joint G7 and V20 ambition: Working towards a Global Shield against Climate Risks. Available at：https://www.bmz.de/resource/blob/122148/dd6e2de2c73cc601344b1461cf62042b/global-shield-information-note-v20-g7-data.pdf
[12]World Bank (2022). World Bank Group Launches Global Shield Financing Facility to Help Developing Countries Adapt to Climate Change. Available at：https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/11/14/world-bank-group-launches-global-shield-financing-facility-to-help-developing-countries-adapt-to-climate-change
[13]Vulnerable Twenty Group. CVF&V20 Joint Multi-Donor Fund. Available at：https://www.v-20.org/fund
[14]DW (2022). Germany, G7 launch 'Global Shield' climate finance at COP27. Available at：
https://www.dw.com/en/germany-g7-launch-global-shield-climate-finance-at-cop27/a-63728889
