自工業(yè)革命以來(lái)，全球平均溫度呈上升趨勢，給自然生態(tài)系統和人類(lèi)社會(huì )造成了不容忽視的影響。除了電力、工業(yè)、交通等領(lǐng)域的排放，海運也是溫室氣體排放的一大來(lái)源。將近90%的世界貿易是通過(guò)海運完成的，因而海運產(chǎn)生的二氧化碳排放幾乎占據了全世界二氧化碳總排放的3%。根據國際海事組織（IMO）的預測，如果不采取有效的海運相關(guān)的碳減排政策，到2050年，全球海運業(yè)的溫室氣體排放總量將會(huì )在2012年的基礎上持續上升50%~250%。
2021年7月，歐盟委員會(huì )投票通過(guò)了“fit for 55”一攬子行動(dòng)計劃。作為歐盟綠色協(xié)議（European Green Deal）的一部分，其主要目的是到2030年實(shí)現在1990年排放水平的基礎上減少至少55%的溫室氣體排放量，并于2050年實(shí)現碳中和。該計劃包含對歐盟排放交易體系（EU ETS）進(jìn)行改革等內容，其中，提出要將海運業(yè)產(chǎn)生的溫室氣體排放納入EU ETS，同時(shí)，還有為船舶設定溫室氣體強度目標和燃料標準的“FuelEU海事倡議”以及取消海運業(yè)燃料稅豁免的“能源稅收指令”等內容。
一、海運業(yè)納入EU ETS的進(jìn)程及面臨的挑戰
2005年建立的歐盟排放交易體系是全球第一個(gè)碳市場(chǎng)，也是目前世界范圍內交易規模最大的碳市場(chǎng)。EU ETS的發(fā)展主要分為四個(gè)階段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每個(gè)階段在基本設置、減排目標、配額分配、交易產(chǎn)品等方面均有不同程度的調整。目前，EU ETS的運行已經(jīng)進(jìn)入了第四階段，其所覆蓋的溫室氣體種類(lèi)、行業(yè)以及參與主體均呈現多樣化的特征。
海運業(yè)作為一種尚未被納入歐盟氣候承諾的交通運輸方式，長(cháng)期以來(lái)一直被國際協(xié)議和相關(guān)政策法規所忽略，《巴黎協(xié)定》和《京都議定書(shū)》等全球性的氣候協(xié)議中也缺少關(guān)于海運的內容。而海運產(chǎn)生的溫室氣體排放量已經(jīng)逐漸變得不容忽視，采取行動(dòng)減少海運業(yè)的排放量是大勢所趨。
國際海事組織在2018溫室氣體戰略（2018 Initial IMO GHG Strategy）中明確了國際海運業(yè)未來(lái)的減排目標和綠色減排路徑，其中包括一系列中短期和長(cháng)期舉措。2021年，IMO同意通過(guò)采取短期措施，實(shí)現到2030年管轄范圍內的所有船舶的碳強度相較2008年減少40%?；诖?，IMO要求管轄范圍內的船舶從2023年起必須計算船舶能效指標（Energy Efficiency Design Index, EEDI）并確定其年度運營(yíng)碳排放強度指標 (Carbon Intensity Indicator, CII)。與此同時(shí)，IMO還與包括金融機構、政府間組織等外部伙伴展開(kāi)廣泛合作，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技術(shù)落地的障礙并降低碳強度，在國際海運業(yè)脫碳進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。
為進(jìn)一步推動(dòng)海運業(yè)的減排，本次關(guān)于EU ETS的改革提案明確指出要將海運業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。
(一) 協(xié)商進(jìn)程
自提案提交以來(lái)，歐盟理事會(huì )、歐洲議會(huì )和歐盟委員會(huì )三方在具體的立法內容方面存在一定的分歧。綜合來(lái)看，分歧主要包括將海運業(yè)納入EU ETS的時(shí)間安排、責任實(shí)體、排放物覆蓋范圍等。具體內容總結如下：
表1 關(guān)于海運業(yè)納入EU ETS協(xié)商中的三方立場(chǎng)對比
經(jīng)歷幾個(gè)月時(shí)間的談判，歐洲議會(huì )、歐盟委員會(huì )和歐洲理事會(huì )三方于2022年11月30日就海運業(yè)納入歐盟排放交易體系（EU ETS）達成基本共識，在時(shí)間安排、航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位、排放物覆蓋范圍、資金用途等具體內容方面形成了初步協(xié)議，總結如下。關(guān)于海運業(yè)納入EU ETS初步協(xié)議的下一輪談判預計將于2022年12月16至17日進(jìn)行，最終版本可能會(huì )在2022年底或2023年發(fā)布。
1.時(shí)間安排
海運部門(mén)納入歐盟碳排交易體系主要分為兩個(gè)階段：過(guò)渡期和正式實(shí)施期。初步協(xié)議設置了為期三年的過(guò)渡期，并決定在此期間內實(shí)施階梯式配額繳納。具體來(lái)看，海運公司需在2025年繳納實(shí)際排放量40%的對應配額，2026年繳納實(shí)際排放量70%的對應配額，直至2027年正式完成過(guò)渡并開(kāi)始繳納實(shí)際排放量100%的配額。分階段繳納碳配額的制度無(wú)疑為海運企業(yè)提供了緩沖的時(shí)間，允許他們逐步減少對傳統化石燃料的依賴(lài)，并轉向使用可持續的綠色燃料。
2.航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位
針對海運業(yè)的碳配額分配和繳納，初步協(xié)議中的航行排放量覆蓋范圍與歐盟委員會(huì )的立場(chǎng)保持一致，認為EU ETS應當覆蓋：（1）從歐盟成員國管轄范圍內的港口出發(fā)并到達管轄范圍內的港口的船舶航行排放量的100%；（2）從成員國管轄之外的港口出發(fā)或到達成員國管轄之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步協(xié)議目前主要覆蓋噸位超過(guò)5000GT的船舶，但隨著(zhù)制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未來(lái)被納入其中。
3.排放物覆蓋范圍
初步協(xié)議指出，EU ETS在2024年至2025年期間只統計船舶產(chǎn)生的二氧化碳排放，從2026年起會(huì )將氮氧化物（Nitrogen Oxide）和甲烷（Methane）也加入排放物統計范圍內。因此，監管機構自2026年以后應確保海運公司的監測和報告包含新納入的排放物種類(lèi)，未來(lái)將繼續評估海運產(chǎn)生的其他具有溫室效應的排放物對全球氣候的影響，并推動(dòng)將更多排放物納入EU ETS的統計范圍。
4.資金用途
歐盟同意通過(guò)創(chuàng )新基金（Innovation Fund）和氣候投資基金（Climate Investment Fund）出售2000萬(wàn)個(gè)歐盟碳配額，并將其用于資助海上減排項目。為了減少海運業(yè)的溫室氣體排放并在未來(lái)實(shí)現凈零的目標，各方需要協(xié)同合作，解決包括技術(shù)障礙、經(jīng)濟障礙等在內的一系列困難?；诖?，歐盟提出了以下幾個(gè)角度的建議：第一，減少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推廣使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未來(lái)的投資重點(diǎn)或將圍繞建設港口基礎設施（如對港口的加油和充電等基礎設施進(jìn)行投資，以逐步推進(jìn)零排放技術(shù)的實(shí)現）、部署可持續的海運替代燃料（如氫氣、氨）等領(lǐng)域展開(kāi)。
(二) 面臨的挑戰
除了減少海運業(yè)的溫室氣體排放，將海運業(yè)納入EU ETS這一舉措能夠通過(guò)市場(chǎng)機制推動(dòng)更多資金流向可再生能源和替代性海運燃料供應等領(lǐng)域，同時(shí)在未來(lái)的海運碳配額交易中獲得收入并將其用于實(shí)現海運業(yè)的低碳轉型。一旦立法程序完成，海運業(yè)將被正式納入歐盟排放交易體系，這意味著(zhù)歐盟海運業(yè)產(chǎn)生的排放量將受到限制并有望在未來(lái)逐步減少，相關(guān)的海運主體或將因為超出排放限額而承擔額外的碳成本。然而，在推動(dòng)海運業(yè)納入EU ETS的過(guò)程中，也必然存在一些問(wèn)題和挑戰。
1.引發(fā)企業(yè)規避監管的行為
未來(lái)，高昂的碳排放成本可能刺激歐盟的海運公司采取行動(dòng)規避監管，例如，原本在歐盟港口進(jìn)行船對船轉運的海運公司可以將轉運中心移至歐盟以外的區域，以此減少需要承擔的碳排放成本。2022年3月，荷蘭咨詢(xún)公司CE Delft發(fā)布歐盟海運相關(guān)報告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》，評估了“合理”規避歐盟碳排放監管的一系列措施，包括在歐盟管轄區域外設立額外的?？扛劭?、改變港口?？康捻樞虻?，從成本效益的角度進(jìn)行分析并得出了采取措施避開(kāi)碳排放監管在一定程度上有利可圖的結論?；诖?，立法機構需要持續完善相應規章制度，避免企業(yè)出現通過(guò)更改航線(xiàn)和轉運樞紐等行為規避碳排放監管，提高法案的實(shí)際約束力。
2.履約主體尚不明確
談判過(guò)程中，歐洲議會(huì )和歐盟委員會(huì )對具體需要履約并繳納相應配額的主體存在意見(jiàn)和分歧。按照歐盟委員會(huì )的立場(chǎng)，海運公司應當作為履約的責任方承擔溫室氣體超額排放產(chǎn)生的成本，然而歐洲議會(huì )指出海運公司有時(shí)可能并不是航行路線(xiàn)、使用燃料的決策方，因此應當是運營(yíng)主體承擔航行產(chǎn)生溫室氣體的排放成本。同時(shí)，歐洲共同體船東協(xié)會(huì )（ECSA)也認為應當采取“誰(shuí)污染誰(shuí)付費”的原則，未來(lái)EU ETS中海運產(chǎn)生的碳成本應當覆蓋與海運產(chǎn)生排放相關(guān)的主體，但具體碳成本如何分配尚未敲定。
3.產(chǎn)生的環(huán)境效益具有不確定性
歐盟單邊性將海運納入EU ETS這一舉措引起了社會(huì )對其未來(lái)可能產(chǎn)生的減排效果和環(huán)境效益的質(zhì)疑。而基于航空業(yè)納入EU ETS的經(jīng)驗來(lái)看，質(zhì)疑不無(wú)道理。歐洲環(huán)境署（EEA）通過(guò)分析1990年至2018年期間歐盟成員國國內航空和國際航空所產(chǎn)生的溫室氣體排放變化數據發(fā)現，即使是在航空業(yè)被納入EU ETS以后，國際航空產(chǎn)生的溫室氣體排放仍舊不斷增加。究其原因可能是區域性的減排措施具有一定的局限性，因為EU ETS只覆蓋歐盟管轄范圍內的航行產(chǎn)生的溫室氣體排放。由此可以發(fā)現，從事國際貿易的主體可以通過(guò)戰略調整來(lái)避免遵守區域性的減排條約和規則。
因此，即使EU ETS順利將海運業(yè)納入其中，涉及國際貿易的海運公司可以通過(guò)航線(xiàn)轉換或是變更轉運港口等方式減少需要承擔的排放成本。在此情況下，可能導致船舶總航行時(shí)間因航線(xiàn)變更而增加，或是為了降低成本從而大幅提升船舶運行速度，由此進(jìn)一步擴大了歐盟境外碳泄漏的風(fēng)險，甚至可能抵消單邊政策在減少全球碳排放方面做出的努力。
二、中國海運業(yè)減排治理進(jìn)程
習近平總書(shū)記曾指出，“經(jīng)濟強國必定是海洋強國、航運強國”，明確了航運在國家經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中的重要性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國海運業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，2000年海運運力達到3844萬(wàn)載重噸、居世界第五位，成為世界海運需求最大的國家之一。隨著(zhù)海運業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，其航行產(chǎn)生的溫室氣體排放也逐步演變成一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。2020年9月，中國明確提出了碳達峰、碳中和的“雙碳”目標——力爭在 2030 年前實(shí)現碳達峰，2060 年前實(shí)現碳中和。作為海運大國，促進(jìn)海運業(yè)的低碳轉型對于我國實(shí)現“雙碳”目標意義重大。
為推動(dòng)海運領(lǐng)域碳達峰、碳中和的實(shí)現，中國積極出臺相關(guān)政策、完善頂層設計，促進(jìn)海運業(yè)的低碳轉型。2021年，中國發(fā)布了《海事系統“十四五”發(fā)展規劃》，其中明確指出通過(guò)推動(dòng)建立全國船舶能耗中心，建立航運溫室氣體減排檢測、報告和核算體系，完善船舶能耗數據收集機制，實(shí)施船舶大氣排放清單和溫室氣體排放清單制度等一系列措施，促進(jìn)我國海運業(yè)的減排，并積極參與海運業(yè)減排全球治理。2022年11月，交通運輸部海事局發(fā)布了《船舶能耗數據和碳強度管理辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)船舶能耗數據收集和碳強度管理的工作進(jìn)程，同時(shí)在2022北外灘國際航運論壇“安全與合作”分論壇上宣布中國將于2023年全面實(shí)施船舶溫室氣體短期減排措施《國際航運碳強度規則》。
在國家已經(jīng)出臺了一系列相關(guān)的政策文件促進(jìn)海運業(yè)的減排的同時(shí)，海運業(yè)也積極探索低碳轉型的路徑。具體來(lái)看，我國海運企業(yè)從發(fā)展綠色船舶的角度出發(fā)，積極開(kāi)展試點(diǎn)項目，研究可行的減排方案。2020年，江南造船有限公司和勞氏船級社及瓦錫蘭合作，推動(dòng)研發(fā)氨燃料動(dòng)力超大型液化氣體運輸船；2021年，三艘氫燃料電池示范船在遼寧省大連市和廣東省佛山市進(jìn)行了海試。2022年的北外灘國際航運論壇上，相關(guān)負責人表示，我國將在未來(lái)五年積極探索使用氫、氨、甲醇和混合電力推進(jìn)為船舶提供動(dòng)力。然而，從技術(shù)角度看，實(shí)現氫、氨等替代燃料的大規模應用，甚至逐步取代傳統化石燃料尚且還有很長(cháng)的路要走。其次，針對于海運企業(yè)來(lái)說(shuō)，目前并沒(méi)有強制性的政策要求他們披露碳排放數據，全國碳市場(chǎng)也處于起步階段，覆蓋范圍尚不包括海運業(yè)。
三、政策建議
歐盟將海運業(yè)納入EU ETS這一舉措相當于提供了一種基于市場(chǎng)機制的促進(jìn)海運業(yè)減排的方案，具有一定借鑒意義?；诖?，本文提出以下政策建議，促進(jìn)中國海運業(yè)的減排和低碳轉型：
從政策制定和監管部門(mén)的角度出發(fā)，首先，要出臺相關(guān)政策，大力推動(dòng)航運“數字化”的實(shí)現，建設更加完善的碳排放監測、報告和核查體系（MRV），促進(jìn)形成更加完備、可靠的碳排放數據基礎；其次，鼓勵更多前沿技術(shù)的引進(jìn)及研發(fā)，推動(dòng)我國船舶能源利用效率的提高，通過(guò)減少燃料的使用促進(jìn)航行排放量的減少；考慮到海運業(yè)涉及全球貿易這一現實(shí)情況，要積極開(kāi)展協(xié)商對話(huà)、深化國際海運事務(wù)合作、參與國際海運規則制定，提升我國在國際海運事務(wù)中的影響力和地位。
對于海運企業(yè)來(lái)說(shuō)，海運業(yè)的綠色轉型是大勢所趨?？紤]到未來(lái)海運業(yè)可能因更加嚴格的監管舉措而產(chǎn)生更多溫室氣體排放成本，海運企業(yè)應當積極制定船舶能效管理計劃、提升運營(yíng)水平，逐步探索低碳轉型和綠色發(fā)展的路徑。另一方面，提前布局綠色清潔燃料和探索低碳轉型路徑能夠幫助企業(yè)搶占先機，有望在未來(lái)領(lǐng)跑綠色船舶、清潔海運替代燃料等領(lǐng)域。
對出口企業(yè)來(lái)說(shuō)，一是盡量選擇與綠色低碳的海運企業(yè)合作，從供應鏈末端倒逼海運業(yè)的綠色轉型，發(fā)揮自身影響力的同時(shí)引領(lǐng)供應鏈實(shí)現可持續發(fā)展；二是關(guān)注海運業(yè)碳排放監管舉措的出臺，衡量海運成本變化可能對自身出口產(chǎn)生的影響，從而實(shí)現全球生產(chǎn)布局的優(yōu)化。
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作者：
孫 源中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
孫源希中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
郭敏平中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院粵港澳大灣區綠色金融研究中心副主任
指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
