人類(lèi)直接或者間接的享受著(zhù)海洋提供的多種多樣的資源和生態(tài)系統服務(wù)，包括食物、氧氣、固碳、調節氣候等。然而，隨著(zhù)海洋資源的開(kāi)發(fā)和利用，海洋環(huán)境逐漸惡化，依賴(lài)海洋的經(jīng)濟活動(dòng)也變得脆弱，海洋保護刻不容緩。
一、海洋保護地含義和資金需求
海洋保護地是一種劃區保護海洋生態(tài)環(huán)境的重要手段。通過(guò)設置海洋保護地，嚴格控制保護區內捕撈和污染行為，加強人工保護、繁育，使保護區內外漁業(yè)資源得到有效恢復；保護地還可以成為海洋科學(xué)研究基地以及海洋自然教育平臺。
1963年以來(lái)，我國積極落實(shí)海洋保護地建設，截至2019年底，已建立271個(gè)海洋保護地，大多分布在近海，總面積約12.4萬(wàn)平方公里，占管轄海域面積的4.1%。然而，隨著(zhù)保護地數量增加，其管理有效性問(wèn)題日漸突出，“批而不建，建而不管，管而不力”現象時(shí)有發(fā)生。究其原因，資金缺乏問(wèn)題是影響海洋保護地有效性最重要的因素之一，解決海洋保護地融資問(wèn)題是保護海洋的重點(diǎn)議題。
海洋保護地分為海洋自然保護區和海洋特別保護區。前者聚焦自然保護，管理相對嚴格，后者側重海洋資源的可持續開(kāi)發(fā)與利用，保護與開(kāi)發(fā)并重。兩類(lèi)保護地都進(jìn)行分區管理：不同保護地的不同區域，根據不同的自然條件和管理設置，不同產(chǎn)業(yè)被允許以不同方式介入。保護地內的自然資源以公共商品為主，根據劃區管理，民營(yíng)主體有參與保護地自然資源可持續開(kāi)發(fā)利用的市場(chǎng)空間。
海洋保護地根據管理權屬和保護價(jià)值的不同，又分為國家級和地方級海洋保護地。前者往往更加具有特殊科學(xué)研究?jì)r(jià)值或者科學(xué)影響，審批由國家海洋行政部門(mén)進(jìn)行；后者由地方海洋管理部門(mén)提出，報同級人民政府批準。我國目前以地方海洋保護地為主，截至2019年底，共建立106個(gè)國家級海洋保護地與165個(gè)地方級海洋保護地。
實(shí)際上，海洋保護地生態(tài)環(huán)境具有與陸地保護地不同的特點(diǎn)。一是海洋保護地的生態(tài)環(huán)境具有多樣性與復雜性特點(diǎn)。海洋保護地大部分設立在海岸帶和近海，涉及陸地、海岸帶、海洋等多種生態(tài)環(huán)境，近海和海岸的關(guān)鍵地理位置易受到來(lái)自人類(lèi)活動(dòng)和陸地生態(tài)系統的多元化影響，海洋還涉及不同深度的水體、海床的自然資源，其物種資源具有高度流動(dòng)性。二是海洋保護地不適合人類(lèi)長(cháng)期作業(yè)。海洋天氣惡劣、交通不便，人類(lèi)在海洋環(huán)境中活動(dòng)比較困難。以上兩個(gè)特點(diǎn)使得海洋保護地的規劃、管理和研究難度大大加深。
相比于陸地，海洋保護地資金需求有兩大特點(diǎn)。第一，資金需求規模大。由于海洋保護地對于基礎設施、執法裝備要求高，對參與人員的專(zhuān)業(yè)性和環(huán)境耐受性要求高，因此相比于陸上保護地，其管護基礎設施建設維護、人力資源培訓和裝備、管理人員聘用、執法巡邏等一般性剛性開(kāi)支本身就比較高，保護地科研的開(kāi)展、自然教育功能的發(fā)揮等另需比較高的非常規投入。此外，建立保護地可能會(huì )限制企業(yè)或社區的經(jīng)濟活動(dòng)，又需要一部分資金用于補貼，來(lái)鼓勵漁民、企業(yè)轉型發(fā)展等，都加大了保護地資金需求規模。第二，資金投入需要長(cháng)期高度穩定性。保護地自然養護是一項長(cháng)期工作，保護地運轉的長(cháng)期持續性需要長(cháng)時(shí)間穩定的資金投入，Bohorquez等2019年的研究顯示，比起陸地保護區來(lái)說(shuō)，海洋保護地對資金的長(cháng)期穩定性需求更高。
二、海洋保護地資金供給問(wèn)題
海洋保護地的資金供給比較單一，以公共資本為主。其中，財政支出是目前海洋保護地主要資金的融資渠道，此外還有小部分贈款參與，提供方包括全球環(huán)境基金（GEF）這類(lèi)國際基金，以及一些非政府組織。與簡(jiǎn)單的資金再分配不同，營(yíng)利性的民營(yíng)資本可以持續性地產(chǎn)生利潤。民營(yíng)資本作為財政投入的輔助，是潛在的資金來(lái)源，目前民營(yíng)資本幾乎沒(méi)有發(fā)揮相應的作用。
目前，資金供給無(wú)法滿(mǎn)足資金需求的規模和穩定性，是建立并擴大有效海洋保護地的主要挑戰，成為人員配置不足、基礎設施建設不完善等問(wèn)題，這面臨多個(gè)資金供給問(wèn)題。
（一）財政資金管理效率有待提高
財政支出作為主要資金來(lái)源，多方管理造成資金使用效率低、缺乏長(cháng)期規劃。海洋保護地環(huán)境多樣，橫跨陸海，涉及多部門(mén)參與保護地的建設與管理。這造成了資金使用效率低、缺乏長(cháng)期規劃兩大問(wèn)題。
首先，資金使用的效率低下。在參與部門(mén)過(guò)多的情況下，授權和管轄范圍不明確，各部門(mén)協(xié)調統一工作困難，出現各自為政，積極發(fā)展本部門(mén)的保護地的情況，甚至產(chǎn)生保護地管轄權爭奪、重復建設等問(wèn)題。
其次，資金缺乏長(cháng)期規劃。保護地支出缺乏協(xié)調，無(wú)法列入長(cháng)期財政預算安排，導致無(wú)法滿(mǎn)足資金投入的穩定持續性。例如，廣東惠東港口海龜國家級自然保護區，很長(cháng)一段時(shí)間內事業(yè)費沒(méi)有納入財政預算，保護區資金沒(méi)有長(cháng)期保障，只能靠微薄的門(mén)票收入維持，最后甚至為了保證保護區的持續管理，工作人員在未領(lǐng)取到薪酬的情況下拿出個(gè)人積蓄借給單位。
2018年，海洋保護地管理進(jìn)行了改革，在2025年前將被系統性地統一在國家保護地系統整合歸并，從多方管理變?yōu)橛勺匀毁Y源部、國家林草局主導，其他部門(mén)配合管理。財政支出系統也應該會(huì )逐漸進(jìn)行改革，此問(wèn)題可能會(huì )隨著(zhù)改革深化得以減輕。
（二）地方財政支出壓力大
我國在保護地管理上采取“地方為主，國家為輔”的模式，保護地的資金主要由地方負擔，然而地方財政負擔大，可提供資金規模和穩定性有限。中央財政主要支持海洋保護地初始建立資金，而長(cháng)期的管理和資金投入主要由相應地方負擔。只有國家級保護地可以獲得國家適當的資金補助，然而目前海洋保護地又以地方保護地為主，重擔落在地方財政上。
地方經(jīng)濟發(fā)展水平和政府管理水平?jīng)Q定了地方財政提供的資金規模，可應用在保護地的資金規模以及投入穩定性受限。例如，2015年海南省作為欠發(fā)達地區，70%的財政支出用于民生，保護地投入成為非優(yōu)先支出，資出現較大資金缺口。然而，即使在浙江省這類(lèi)相對發(fā)展程度較高的省份，仍然出現保護地資金不足的現象。
（三）民營(yíng)資本介入缺乏理論基礎
在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，民營(yíng)資本作為財政投入的輔助，可以通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現參與生態(tài)保護。生態(tài)產(chǎn)品指生態(tài)系統提供的產(chǎn)品和服務(wù)，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現就是建立合理的機制，將這種產(chǎn)品和服務(wù)變現。這可以通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)實(shí)現，這包括引入產(chǎn)業(yè)，通過(guò)可持續利用生態(tài)產(chǎn)品獲利，即在一定條件下，民營(yíng)資本可以通過(guò)在被允許的區域內合理開(kāi)發(fā)利用自然資源參與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；這還可以通過(guò)生態(tài)資源權益市場(chǎng)交易購買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品（如購買(mǎi)藍碳）實(shí)現。
然而，目前海洋生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現缺乏理論基礎。對生態(tài)產(chǎn)品的基礎信息盤(pán)點(diǎn)和價(jià)值的估算，決定了交易利用的價(jià)值基準；基于這些信息，理順生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權歸屬為后續規范化交易提供法律基礎，這些都對產(chǎn)品的金融化至關(guān)重要，后續的生態(tài)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和生態(tài)資源權益市場(chǎng)建立都需要以此為基礎。但因為海洋生態(tài)環(huán)境的復雜性和環(huán)境監測困難，對摸清基礎信息的先天挑戰較大，這方面研究尚不成熟。
（四）民營(yíng)資本介入缺乏合適機制
除了海洋生態(tài)產(chǎn)品估值和產(chǎn)權研究缺位，民營(yíng)資本還因為海洋保護地缺乏健全的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制而參與困難。首先，海洋環(huán)境惡劣，對經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)造成自然風(fēng)險，目前缺乏金融產(chǎn)品管理這種風(fēng)險。其次，海洋環(huán)境的特殊性對民營(yíng)資本開(kāi)發(fā)具有商業(yè)回報的項目帶來(lái)進(jìn)一步挑戰。海洋物種、資源具有高流動(dòng)性和復雜性，其產(chǎn)生的自然收益或者損失無(wú)法通過(guò)區域的劃定而被限制在地理范圍內；水體的隱蔽性和環(huán)境的復雜性為追溯研究這些資源進(jìn)一步提高了難度，為民營(yíng)部門(mén)開(kāi)發(fā)具有商業(yè)回報的項目增加了挑戰。同時(shí)，海洋物種恢復等效益往往具有“延遲性”，這種期限錯配與民營(yíng)項目對回報的即時(shí)性不兼容。目前缺乏有效的機制，克服和協(xié)調此沖突，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現難以落地。
三、海洋保護地資金困境應對策略
為了應對財政支出和資金需求的突出矛盾，相關(guān)部門(mén)應堅持“政府主導，多方參與”的原則。在中長(cháng)期內，“政府主導”應該是資金結構的基本形態(tài)，是維持資金可靠來(lái)源。然而，財政支出是遠遠不夠的，流動(dòng)性和規?；馁Y金更是需要“多方參與”，調動(dòng)民營(yíng)資本發(fā)揮輔助作用。
（一）深化保護地管理改革
針對多方管理問(wèn)題，需要堅定推進(jìn)保護地管理改革，包括財政支出結構改革。在深化改革的過(guò)程中，需要保證資金的統一規劃，提高資金使用效率。建議對不同保護地長(cháng)期資金需求進(jìn)行預估，識別利益相關(guān)方和潛在的多樣化的資金來(lái)源，評估融資難點(diǎn)并提前計劃解決方案，將保護地資金支出納入中央財政預算，建立長(cháng)期融資規劃，保證保護地資金高度的穩定性。
（二）減輕地方財政負擔
需要減輕地方財政負擔。首先，可以調整中央和地方的財政支出比例，了解各地方的資金支出結構和保護地需求，按需從中央提供一定的資金補助，解決地方財政負擔大的問(wèn)題。
其次，應該通過(guò)多種工具提供多樣化的財政支出來(lái)源，通過(guò)完善轉移支付機制和利用罰金和稅收充盈可以流向海洋保護地的財政資金，弱化和其他資金需求的資金競爭，從而減輕地方財政負擔。這包括應用生態(tài)財政轉移支付機制，將海洋保護地有效性指標納入財政轉移計算，獎勵管理更加出色的海洋保護地。這還包括罰金和稅收等工具。這主要關(guān)注對可能影響保護地保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，這需要對海洋保護地生態(tài)環(huán)境潛在的威脅來(lái)源進(jìn)行評估與識別，并追溯問(wèn)責主體。最直接的措施是對在周邊進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)主體在違規的情況下處以罰款，或者征收稅款。例如，菲律賓的阿波礁自然公園對保護地周邊漁船處以罰款，并投入一個(gè)保護地基金，為保護地提供融資。同時(shí)，也可以運用陸海統籌思維，近海和海岸生態(tài)保護地可以對河流上游可能造成污染的企業(yè)進(jìn)行征稅或罰金。
（三）打好民營(yíng)資本介入理論基礎
在公共資本貢獻的基礎上，還需要“多方參與”，讓民營(yíng)資本參與保護地“共建”。面對研究缺口問(wèn)題需要加大對科學(xué)研究的支持，重視生態(tài)產(chǎn)品盤(pán)點(diǎn)核算的工作，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現夯實(shí)基礎。這包括對生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值基準研發(fā)計算方法，例如，藍碳核算方法、海洋保護地溢出效應價(jià)值，污染與資源流動(dòng)追蹤等工作。同時(shí)，需要對產(chǎn)品的權責歸屬進(jìn)行規定研究，有了明確的權屬才可以進(jìn)行處置、使用、收益，這是后續的產(chǎn)品交易和利用基礎。這項工作不僅可以為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現打下基礎，也可以為政府衡量保護有效性，進(jìn)行宏觀(guān)的決策和戰略布局提供信息。
（四）建立民營(yíng)資本介入的合適機制
為進(jìn)一步促進(jìn)民營(yíng)資本進(jìn)入，第一，需要完善配套金融工具和機制，為相關(guān)項目提供金融服務(wù)。這包括通過(guò)政府牽頭的經(jīng)營(yíng)機制，例如政府和社會(huì )資本合作模式；或者相關(guān)部門(mén)可以成立擔保公司或者風(fēng)險補償金，為項目提供擔?；蛸Y金補償。同時(shí)，可以引導金融機構開(kāi)發(fā)風(fēng)險管理金融產(chǎn)品。例如，2022年5月在山東省威海市落地的海洋碳匯指數保險，化解生態(tài)保護災害風(fēng)險，提供災后重建和養護資金。此外，藍色債券、藍色貸款等融資產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)可以為相關(guān)項目提供充足資金來(lái)源。
第二，可以有選擇性地引入一些產(chǎn)業(yè)，有針對性地開(kāi)發(fā)可營(yíng)利性項目，設立利潤支持生態(tài)保護等機制，為保護地提供可持續盈利的長(cháng)期資金。
對于不需要依靠海洋保護地的保護成果進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，可以選擇與海洋保護目的進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)，避開(kāi)因為資源流動(dòng)性和回報周期造成的挑戰。例如，海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)因水下人工結構的建設以及海域對其他開(kāi)發(fā)活動(dòng)的排除性，可以提供海洋保護效益。同時(shí)，海洋牧場(chǎng)通過(guò)建設人工魚(yú)礁，提供海洋物種棲息地，投入苗種，增殖放流，達到水產(chǎn)養殖生產(chǎn)與海洋保護雙贏(yíng)的目的。然而，相關(guān)理論的實(shí)踐支撐仍然有限，需要后續完善的科研證實(shí)支持項目落地；此外，海上風(fēng)電也存在對于海洋生物的潛在負面影響，例如噪聲污染等，因此前期的環(huán)境評價(jià)至關(guān)重要。
對于一些需要依靠環(huán)境保護成果獲益的產(chǎn)業(yè)，可以在保護成果有一定成效時(shí)引入，并完善使用者付費機制，為保護地注入資金。例如，生態(tài)旅游、生態(tài)漁業(yè)可以從更加良好的生態(tài)環(huán)境中獲利：更好的近海環(huán)境和國家公園會(huì )吸引更多游客，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)海洋保護區的“溢出”效應可以為周邊的海域帶來(lái)更優(yōu)質(zhì)豐富的漁業(yè)資源。通過(guò)牽頭發(fā)展這類(lèi)產(chǎn)業(yè)，向民營(yíng)主體或者公眾征收資源使用費，可以為保護地帶來(lái)一定收入。
相關(guān)項目開(kāi)發(fā)需要因地制宜，依據不同保護地的法律特性進(jìn)行開(kāi)發(fā)；順應保護地的生態(tài)系統健康狀態(tài)與特色，避免產(chǎn)業(yè)與生態(tài)保護出現矛盾；還需要協(xié)同利益相關(guān)方，加強管理，杜絕過(guò)度開(kāi)發(fā)和對海洋保護地的損害。
第三，可以積極推動(dòng)生態(tài)資源權益市場(chǎng)建設，完善碳抵消與生物多樣性抵消機制。建設生態(tài)資源權益市場(chǎng)，完善碳抵消與生物多樣性抵消機制。這類(lèi)機制既避開(kāi)了通過(guò)即時(shí)開(kāi)發(fā)利用自然資源獲利的傳統模式，又可以將與海洋關(guān)聯(lián)性弱的產(chǎn)業(yè)納入潛在資金提供者的范圍。市場(chǎng)化基礎比較強的機制是通過(guò)碳匯交易的碳抵消，收益可以投入海洋保護地管理。黃河三角洲國家級自然保護區就成立了藍碳行動(dòng)項目組，保育生態(tài)產(chǎn)品，富集藍碳。然而，相對林業(yè)碳匯，藍碳的監測核算和交易都還在探索階段，需要加快相關(guān)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)進(jìn)程，打通此融資渠道。相比于碳匯交易，生物多樣性抵消機制還在探索過(guò)程中。生物多樣性補償是將保護成果量化，此量化成果可以被購買(mǎi)，以補償其他開(kāi)發(fā)性項目造成的生物多樣性損失。不同民營(yíng)主體，或者地方政府可以對此“商品”進(jìn)行購買(mǎi)，資金可以流入海洋保護地建設。然而，生物多樣性，尤其是海洋生物多樣性的量化研究進(jìn)程難度大，亟待加大科研力度。
我國是海洋生物多樣性最豐富的國家之一，在海洋環(huán)境問(wèn)題日益突出的背景下，生態(tài)環(huán)境保護是重中之重。海洋保護地的建設面臨嚴重資金供需矛盾，可以堅持公私配合，“政府主導，多方參與”的原則，通過(guò)優(yōu)化公共資本投入，吸引民營(yíng)資本，應對海洋保護地資金供需矛盾突出的困境。
本文原載于《環(huán)境經(jīng)濟》雜志2022年第16期
作者：陳千明
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
