歐洲當地時(shí)間2022年6月29日，歐盟成員國環(huán)境部長(cháng)會(huì )議討論形成了歐盟理事會(huì )關(guān)于歐盟碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的最終立場(chǎng)。此前的6月22日，歐洲議會(huì )也全體表決通過(guò)了關(guān)于CBAM的議會(huì )方案。至此，CBAM在歐盟的推出似乎已成定局。然而，歐盟內部的立法程序牽扯到多方利益博弈，不同機構、不同黨團、不同國家之間的訴求存在差異，最終出臺的實(shí)施方案仍有待商榷。此外，國際上對于CBAM的推出存在質(zhì)疑，發(fā)展中國家普遍對此持抵制態(tài)度，美國也處于一個(gè)微妙的態(tài)度當中，而與WTO貿易規則的沖突更是成為CBAM待解決的重要挑戰。
有鑒于此，我們有必要對CBAM方案提出的背景和發(fā)展的過(guò)程進(jìn)行充分梳理與分析，在此基礎上展望CBAM的未來(lái)走向。唯此，方能對CBAM可能的影響做出全面的解讀，并提出我國有效的應對之策。此外，了解政策出臺的背景過(guò)程，才能更好地領(lǐng)會(huì )政策意圖與設計內涵，提升對CBAM的理解與應對。受篇幅所限，對歐盟碳邊境調節機制的討論將分為上下兩篇展開(kāi)。本文為上篇，主要針對CBAM推出的背景情況、歐盟內部的政治博弈、國際社會(huì )對此的爭論進(jìn)行分析，并展望方案細則的最終走向。下篇將主要圍繞CBAM的具體內容、實(shí)施影響與政策啟示進(jìn)行闡述和分析。
一、立法背景：2007年歐盟就開(kāi)始關(guān)注碳泄漏風(fēng)險并討論碳關(guān)稅，“FIT for 55”一攬子計劃正式啟動(dòng)立法
碳關(guān)稅指國家或地區對高碳排放進(jìn)口產(chǎn)品征收的二氧化碳排放特別關(guān)稅。碳關(guān)稅與碳市場(chǎng)、碳稅等內部碳定價(jià)機制相互補，得以使進(jìn)口產(chǎn)品碳排放的負外部性?xún)然癁槠髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，從而促進(jìn)企業(yè)決策者將低碳減排因素納入投資與經(jīng)營(yíng)決策中。歐盟在2005年啟動(dòng)歐盟碳市場(chǎng)（EU-ETS），出于對碳泄漏的關(guān)注，從2007年開(kāi)始歐盟內部就已經(jīng)開(kāi)始了對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅的討論。碳泄漏(carbon leakage)是指嚴格氣候政策國家以外國家碳排放增加的現象，主要的泄露渠道是碳密集行業(yè)將產(chǎn)業(yè)和排放向氣候政策寬松的國家和地區轉移，從而抵消了嚴格氣候政策的減排效果。嚴格氣候政策也會(huì )影響國內碳密集型行業(yè)的國際競爭力，從氣候政策寬容的國家進(jìn)口產(chǎn)品。因此，氣候政策嚴格國家希望通過(guò)碳關(guān)稅，減少碳泄漏風(fēng)險和競爭力問(wèn)題，并推動(dòng)其他國家采取更加嚴格的氣候變化政策。
此后，一份針對歐盟碳市場(chǎng)第三階段（2013-2020）對進(jìn)口產(chǎn)品設定碳配額的非正式提議，以及法國在2016年提出的將高碳排放的進(jìn)口產(chǎn)品納入到歐盟碳市場(chǎng)管理的提議。值得一提的是，法國一直是歐盟內最積極主動(dòng)的CBAM推動(dòng)者。2007年，法國前總統希拉克首次提議征收碳邊境稅。2009年，法國前總統薩科齊也曾表示，“生產(chǎn)‘臟東西’的人必須付出代價(jià)”。2015年，法國前總統奧朗德時(shí)期的工業(yè)復興部部長(cháng)上任伊始便提出實(shí)施碳邊境稅。2017年，現任法國總統馬克龍表示“碳關(guān)稅對于歐盟的公平環(huán)境轉型必不可少”，并在今年初提出推動(dòng)CBAM完成立法是法國在2022年上半年期間擔任歐盟理事會(huì )輪值主席國期間的首要任務(wù)。然而，由于歐盟國家內部和國際社會(huì )均未達成統一觀(guān)點(diǎn)，歐盟碳關(guān)稅提議未獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，一直停留在倡議階段。
直到現任歐委會(huì )主席馮德萊恩上任后，碳關(guān)稅才從口頭倡議成為政治承諾，各方加速推動(dòng)其實(shí)施進(jìn)程。2019年德國國內的綠黨力量逐漸占據上風(fēng)，德國首次公開(kāi)表態(tài)支持碳關(guān)稅的實(shí)施，成為扭轉形勢的關(guān)鍵。另外，作為主要反對方的英國脫歐，歐盟成員圍繞碳關(guān)稅基本統一了立場(chǎng)。2019年7月，德國首位女國防部長(cháng)馮德萊恩通過(guò)競選投票成為歐盟委員會(huì )主席，她主張將全球氣候危機轉化為歐洲機遇。2019年12月，馮德萊恩領(lǐng)導下的歐盟委員會(huì )發(fā)布未來(lái)發(fā)展的戰略規劃《歐洲綠色新政（European Green Deal）》，就更高的減排目標達成一致，承諾2030年溫室氣體排放要比1990年減少55%，到2050年實(shí)現碳中和，并提出要通過(guò)擴展碳市場(chǎng)覆蓋范圍、加速免費配額遞減速率和推出碳邊境調節機制來(lái)實(shí)現氣候目標。2020年9月，歐盟提出《歐洲氣候法（European Climate Law）》的立法提案并于2021年6月完成立法程序，將“到2030年將溫室氣體凈排放量在1990年水平上減少至少55%，2050年實(shí)現氣候中性”的目標以法律形式確定下來(lái)。
圖1：“fit for 55”一攬子計劃主要立法提案
隨后，歐盟在2020年3月正式啟動(dòng)了CBAM的磋商咨詢(xún)程序，發(fā)布了初期影響評估報告，報告中明確了CBAM設計需要考慮的要素以及CBAM影響評估的框架，以供公開(kāi)意見(jiàn)征集和討論。在經(jīng)過(guò)一系列反饋后，2021年3月，歐洲議會(huì )通過(guò)了設立CBAM的原則性決議，盡管決議沒(méi)有強制性的法律效力，但被視為CBAM邁入立法程序的重要一步。2021年7月，歐盟委員會(huì )投票通過(guò)了旨在落實(shí)《歐洲綠色新政》減排目標的“fit for 55”一攬子行動(dòng)計劃，其中碳邊境調節機制與碳市場(chǎng)改革作為減緩氣候變化的重要政策手段備受矚目，CBAM立法程序正式啟動(dòng)。
圖2：CBAM立法程序啟動(dòng)前的關(guān)鍵事件
二、內部博弈：歐委會(huì )、歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )均支持碳關(guān)稅，但各方在方案的具體內容上仍存在利益權衡與角力
歐盟委員會(huì )在2021年7月發(fā)布的“fit for 55”一攬子行動(dòng)計劃啟動(dòng)了CBAM的立法程序，然而立法的過(guò)程并非一蹴而就，期間需要經(jīng)歷多輪復雜的談判與磋商，代表不同利益群體的政黨、機構需要就實(shí)施方案的細則條款達成一致，歐盟成員國與歐洲議會(huì )之間也需要相互協(xié)調，方能促成CBAM立法的最終落地。從目前的形勢來(lái)看，盡管歐盟委員會(huì )、歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )在立法設計的細節內容中存在一定分歧，但整體進(jìn)展較為積極，立法議程穩步推進(jìn)，碳邊境調節機制大概率將在年底前完成歐盟內部的立法程序。
（一）歐盟立法程序
歐盟（European Union）作為“超主權國家”，其立法主體包括歐盟委員會(huì )（European Commission）、歐洲議會(huì )（European Parliament）、歐洲理事會(huì )（European Council）和歐盟理事會(huì )（Council of the European Union）。這四個(gè)機構之間相互聯(lián)系，也相互制約，形成了歐盟完整的政治生態(tài)和立法體系。
圖3：歐盟內部的機構與職責
其中，歐盟委員會(huì )和歐洲議會(huì )代表的是歐盟政治生態(tài)中的超主權國家性質(zhì)。歐盟委員會(huì )負責獨立起草新的立法提案，并向歐盟理事會(huì )和歐洲議會(huì )提交以便獲得修正和批準，此外它還負責執行歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )的決定，是歐盟政治上獨立的行政執行機構，并在國際舞臺上代表歐盟（類(lèi)似于我國的國務(wù)院或美國的白宮）。
歐洲議會(huì )是歐盟監督、咨詢(xún)和立法機構，議員由歐盟成員國的公民直接選舉產(chǎn)生，任何一項法律如果未能得到議會(huì )的批準就無(wú)法獲得通過(guò)（類(lèi)似于我國的全國人大或美國的眾議院）。然而，與國家級議會(huì )不同，歐洲議會(huì )沒(méi)有完整的立法權，只有參與立法的權利，需要與歐盟理事會(huì )一起共同通過(guò)歐盟的立法。
盡管各成員國向歐盟讓渡了一定的主權，但在歐盟政治生態(tài)中，政府間主義的力量仍起著(zhù)至關(guān)重要的作用，其中的代表就是歐洲理事會(huì )和歐盟理事會(huì )。歐洲理事會(huì )又稱(chēng)歐盟首腦會(huì )議或歐盟峰會(huì )，是歐盟最高決策機構，代表了歐盟國家間最高級別的政治合作。其成員由歐盟各國首腦及歐洲理事會(huì )主席、歐盟委員會(huì )主席組成，主要負責制定歐盟的政治議程與前進(jìn)方向，處理無(wú)法在較低級別政府間合作中解決的復雜敏感問(wèn)題，并負責提名歐盟委員會(huì )主席、歐洲央行行長(cháng)的人選。
歐盟理事會(huì )也稱(chēng)為部長(cháng)理事會(huì )，根據政策領(lǐng)域的不同，該理事會(huì )由所有歐盟成員國的政府部長(cháng)組成（類(lèi)似于聯(lián)邦制中的參議院）。例如，所有歐盟成員國的財政部長(cháng)組成經(jīng)濟與金融事務(wù)委員會(huì )（ECOFIN），所有環(huán)境部長(cháng)組成環(huán)境委員會(huì )（CEC），這兩個(gè)委員會(huì )正是此次CBAM立法中歐盟理事會(huì )內主要的負責機構。除外長(cháng)理事會(huì )由歐盟外交與安全政策高級代表主持外，理事會(huì )主席由輪值主席國擔任，任期半年。由于歐洲理事會(huì )并不經(jīng)常召開(kāi)，因此歐盟理事會(huì )才是負責歐盟內部大部分決策的機構，其主要職責包括歐盟立法、政策制定、機構協(xié)調與預算審批等。
因此，對于CBAM來(lái)說(shuō)，要想順利完成立法需要經(jīng)過(guò)3個(gè)步驟。首先是歐盟委員會(huì )提出立法動(dòng)議和措施草案；其次歐洲議會(huì )和歐盟理事會(huì )需要對歐盟委員會(huì )提出的立法草案進(jìn)行審讀，并根據內部投票決定是全文采納抑或進(jìn)行修訂；最終，歐盟委員會(huì )、歐洲議會(huì )與歐盟理事會(huì )統一完內部立場(chǎng)之后，進(jìn)行三方會(huì )談，對各自方案中的細節分歧進(jìn)行討論與磋商，若達成一致則完成立法程序。
（二）歐盟委員會(huì )
自馮德萊恩就任歐盟委員會(huì )主席后，便致力于將應對氣候變化和促進(jìn)綠色轉型確立為歐盟未來(lái)的發(fā)展戰略，接連發(fā)布了《歐洲綠色新政》和《歐洲氣候法》，并于2021年7月公布了“fit for 55”一攬子行動(dòng)計劃，其中包括了第一個(gè)版本的CBAM的《立法草案》。歐盟委員會(huì )宣布將在2022年完成CBAM立法，2023至2025年為相關(guān)過(guò)渡期，并計劃在2026年全面實(shí)施。
歐盟委員會(huì )的CBAM《立法草案》將水泥、鋼鐵、電力、鋁和化肥作為首批納入的行業(yè)，且僅針對這些行業(yè)的直接排放，暫未納入煉油、化工、造紙和玻璃這幾類(lèi)具有高碳泄漏風(fēng)險的產(chǎn)品，以及來(lái)自電、熱、供應鏈的間接排放。草案設置了過(guò)渡期（2023-2025年），在過(guò)渡期內上述行業(yè)的進(jìn)口商無(wú)需繳納相應費用，但需要提交進(jìn)口產(chǎn)品的信息，包括產(chǎn)品進(jìn)口量、進(jìn)口國、產(chǎn)品隱含碳排放（包括間接排放）以及產(chǎn)品在原產(chǎn)國支付的碳價(jià)。過(guò)渡期結束后，進(jìn)口商將需要為其進(jìn)口產(chǎn)品的排放支付費用，支付的CBAM費用取決于歐盟與進(jìn)口國的碳價(jià)差距，以及進(jìn)口產(chǎn)品的碳排放量。此外，針對歐盟碳市場(chǎng)通過(guò)免費配額防止碳泄漏可能造成的雙重保護問(wèn)題，草案設計中允許在計算進(jìn)口商需要繳納的CBAM費用中扣除這部分免費配額，以實(shí)現國內外生產(chǎn)商的同等對待。
（三）歐洲議會(huì )
在歐洲議會(huì )內部，關(guān)鍵角色是環(huán)境、公眾健康和食品安全委員會(huì )（ENVI）與國際貿易委員會(huì )（INTA）。環(huán)境委員會(huì )作為與氣候變化應對最直接相關(guān)的部門(mén)，其任務(wù)是負責起草代表歐洲議會(huì )立場(chǎng)的CBAM《立法報告》。雖然是由環(huán)境委員會(huì )負責起草《立法報告》，但它也需向國際貿易、預算、發(fā)展、產(chǎn)業(yè)等另外7個(gè)相關(guān)的委員會(huì )征詢(xún)意見(jiàn)。其中國際貿易委員會(huì )的意見(jiàn)最為重要，因其獨具與WTO規則及歐盟自貿協(xié)定相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識與判斷，而CBAM作為針對進(jìn)口產(chǎn)品征收稅費的機制設計，尤其需要貿易部門(mén)專(zhuān)業(yè)性的政策建議。
2021年11月，歐洲議會(huì )的國際貿易委員會(huì )（INTA）公開(kāi)了對CBAM議案的《修正意見(jiàn)稿》，其中相較于歐盟委員會(huì )提出的第一個(gè)版本CBAM草案，主要的變化在于整體方案變得更為激進(jìn)：3年過(guò)渡期被縮短至2年；將生產(chǎn)制造過(guò)程中的間接排放納入征稅范圍；擴大納入監管的進(jìn)口產(chǎn)品范圍；更快的碳市場(chǎng)免費配額遞減速率。
此外，INTA的修正意見(jiàn)稿中還有一點(diǎn)尤其重要——承認隱性碳價(jià)。此前的草案中，CBAM允許將進(jìn)口產(chǎn)品在國內支付的碳成本予以抵扣，但僅限于碳稅和碳交易這兩種顯性碳成本。但實(shí)際上，包括能耗雙控、新能源消納權重比例、排放技術(shù)標準等環(huán)境規制措施同樣會(huì )對生產(chǎn)企業(yè)構成隱性的碳成本。中國作為歐洲的頭號貿易伙伴，去年啟動(dòng)的全國碳市場(chǎng)僅納入了電力行業(yè)，而制造業(yè)暫未被納入，也因此未有顯性碳成本可供中國出口商進(jìn)行抵扣。美國作為歐洲的第二大貿易伙伴和親密盟友，目前僅有加州和RGGI等區域碳市場(chǎng)正在運行，國家碳市場(chǎng)的建設也在2022年7月1日最高法院裁定國家環(huán)境保護局（EPA）無(wú)權對發(fā)電廠(chǎng)的溫室氣體排放進(jìn)行限制后陷入停滯。因此，有條件地允許隱性碳價(jià)予以抵扣，將有利于降低CBAM對國際貿易的不利影響，也有利于爭取中、美兩大經(jīng)濟體的支持。
2022年1月，歐洲議會(huì )環(huán)境委員會(huì )起草的《立法報告》初稿正式公布。2022年5月，環(huán)境委員會(huì )內部投票通過(guò)了《立法報告》初稿。相較于歐盟委員會(huì )提出的第一個(gè)版本CBAM草案變的更為激進(jìn)，《立法報告》采納了大部分INTA《修正意見(jiàn)稿》中的建議并將其具體化。主要包括：將CBAM的過(guò)渡期從3年縮短為2年；行業(yè)范圍擴大至有機化工、塑料和氫；在2030年前將CBAM擴展至所有碳市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)；將外購電力的間接排放納入征稅范圍；加速取消歐盟產(chǎn)業(yè)在碳市場(chǎng)獲得的免費配額（預計到2030年全部取消）。
但是在是否承認隱性碳成本這一問(wèn)題上，環(huán)境委員會(huì )與國際貿易委員會(huì )存在分歧。環(huán)境委員會(huì )認為防止碳泄漏、促進(jìn)全球低碳轉型是相比于自由的國際貿易更加重要的議題。此外，對于隱性碳成本界定的自由裁量權也會(huì )導致權力尋租和歧視性待遇，更加不利于CBAM在與WTO規則的融合。因此，歐洲議會(huì )環(huán)境委員會(huì )通過(guò)的《立法報告》仍然堅持了歐盟委員會(huì )《立法草案》中對于顯性碳成本方能進(jìn)行抵扣的原則。
2022年6月22日，歐洲議會(huì )對環(huán)境委員會(huì )提交的《立法報告》進(jìn)行投票，全體表決通過(guò)了CBAM的“一讀”文本，這是歐洲議會(huì )針對去年7月歐委會(huì )公布的《立法報告》的正式修正意見(jiàn)。投票原本應該在兩周前進(jìn)行，但是那次投票因為碳市場(chǎng)改革方案未獲通過(guò)，導致與其直接關(guān)聯(lián)的CBAM投票隨之被取消。本次獲得投票通過(guò)的《立法報告》相比于環(huán)境委員會(huì )投票時(shí)的《立法報告》，最大的變化在于過(guò)渡期從2年延長(cháng)至4年，即2027年才開(kāi)始正式征收碳關(guān)稅。這反映出歐盟重新評估了國際壓力和貿易規則對CBAM的阻力，給予更長(cháng)的過(guò)渡期，讓出口到歐盟的生產(chǎn)廠(chǎng)商逐步適應CBAM規則，并建立起完善的碳排放監測、報告數據基礎。除此以外，其余文本條款基本與環(huán)境委員會(huì )通過(guò)的《立法報告》一致。
表1：立法過(guò)程中CBAM主要內容的變化
歐盟委員會(huì )
歐洲議會(huì )國際貿易委員會(huì )
歐洲議會(huì )環(huán)境委員會(huì )
歐洲議會(huì )
歐盟理事會(huì )
公布時(shí)間
2021年7月
2021年11月
2022年5月
2022年6月
2022年6月
時(shí)間安排
過(guò)渡期：2023-2025開(kāi)始征稅：2026
過(guò)渡期：2023-2024開(kāi)始征收：2025
過(guò)渡期：2023-2024開(kāi)始征收：2025
過(guò)渡期：2023-2026開(kāi)始征收：2027
過(guò)渡期：2023-2025開(kāi)始征稅：2026
產(chǎn)品范圍
鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥
在鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥之外繼續擴大產(chǎn)品范圍
鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥+有機化學(xué)品、塑料、氫、氨
鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥+有機化學(xué)品、塑料、氫、氨
鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥
未來(lái)規劃
2025年之前收集相關(guān)信息再進(jìn)行研判
2030年前將產(chǎn)品范圍擴大至EU-ETS覆蓋的所有行業(yè)，2025年前加入當前管控產(chǎn)品的下游產(chǎn)品
2030年前將產(chǎn)品范圍擴大至EU-ETS覆蓋的所有行業(yè)，2025年前加入當前管控產(chǎn)品的下游產(chǎn)品
2030年前將產(chǎn)品范圍擴大至EU-ETS覆蓋的所有行業(yè)，2025年前加入當前管控產(chǎn)品的下游產(chǎn)品
2025年之前收集相關(guān)信息再進(jìn)行研判
排放類(lèi)型
直接排放
直接排放+間接排放
直接排放+間接排放
直接排放+間接排放
直接排放
免費配額
2036年完全取消
加速取消免費配額
2030年完全取消
2032年完全取消
2036年完全取消
碳成本抵扣
只承認顯性碳成本
承認顯性碳成本和隱性碳成本
只承認顯性碳成本
只承認顯性碳成本
只承認顯性碳成本
執行機構
各國自行征收
歐盟統一征收
歐盟統一征收
歐盟統一征收
各國自行征收
出口退稅
不予考慮
不予考慮
評估并考慮
評估并考慮
評估并考慮
（四）歐盟理事會(huì )
2022年3月，在歐盟理事會(huì )的經(jīng)濟與金融事務(wù)委員會(huì )（ECOFIN）的會(huì )議上，歐盟27國的財政部長(cháng)采納了歐盟理事會(huì )輪值主席國法國的碳關(guān)稅提案。這意味著(zhù)歐洲各國支持采取碳關(guān)稅措施。相較于歐洲議會(huì )，歐盟理事會(huì )對于歐盟委員會(huì )提出的CBAM《立法草案》沒(méi)有做太多修訂。例如，產(chǎn)品范圍仍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁；只承認出口國的“顯性碳成本”（可用于抵扣碳關(guān)稅）；只對直接排放征稅；碳關(guān)稅由歐盟各成員國執行（不設歐委會(huì )層面的統一執行機構）。除此以外，在較具爭議性的話(huà)題上如免費配額退出時(shí)間表上，歐盟理事會(huì )采取擱置爭議的方式，留待之后的環(huán)境部長(cháng)會(huì )議解決。
2022年6月29日，歐盟各成員國的環(huán)境部長(cháng)形成了關(guān)于歐盟碳市場(chǎng)改革方案的共同立場(chǎng)，這個(gè)共同立場(chǎng)包含了碳邊境調節機制（CBAM）下最后一個(gè)未決問(wèn)題的答案——免費配額的退出時(shí)間表。根據環(huán)境部長(cháng)們的一致意見(jiàn)是，歐盟產(chǎn)業(yè)獲得的免費排放配額應該在2026至2035年的十年間逐漸取消。這意味著(zhù)CBAM的起征時(shí)間點(diǎn)較歐洲議會(huì )的提議要提前一年，同時(shí)免費配額的退出時(shí)間點(diǎn)較歐洲議會(huì )的方案要晚三年。預計這將繼續成為CBAM推出和碳市場(chǎng)改革的關(guān)鍵分歧點(diǎn)，將在未來(lái)歐盟理事會(huì )、歐盟委員會(huì )和歐洲議會(huì )的三方談判中被反復斟酌。
此外，歐盟理事會(huì )內部也并非鐵板一塊。即便法國作為輪值主席國希望在其任期內盡快地推動(dòng)CBAM的立法進(jìn)程，歐盟國家內部依然存在著(zhù)不同的聲音。德國作為歐盟中產(chǎn)品與服務(wù)出口額最高的國家，同時(shí)也為歐盟話(huà)語(yǔ)權較強的國家，對CBAM的態(tài)度卻較為模糊。德國支持歐盟的碳關(guān)稅制度的建立，乃至于歐洲能源獨立化的整體愿景；但對于現行的碳邊界調整機制的方案，德國有兩點(diǎn)擔憂(yōu)：一是碳排放權的免費分配的逐步退出，會(huì )導致德國生產(chǎn)廠(chǎng)家的成本增加，這一出口大國的產(chǎn)品與服務(wù)的國際競爭力可能有所下降；二是如果將歐盟出口的產(chǎn)品納入CBAM框架，即施行出口退稅政策，將會(huì )可能引起歐盟主要貿易伙伴的反制措施，這將對德國的出口產(chǎn)業(yè)造成較大的沖擊。
三、國際爭議：美國態(tài)度轉化或與歐盟結成碳俱樂(lè )部，發(fā)展中國家堅決抵制單邊貿易壁壘
在歐盟之外，CBAM也遭受了批評，外界對于碳邊境稅的貿易保護主義色彩質(zhì)疑不斷。盡管法國、歐盟不斷釋放出該機制將符合WTO規則的表態(tài)，但外界對于該機制的貿易保護主義質(zhì)疑從未停止。歐盟的主要原材料進(jìn)口國，如俄羅斯、中國等，紛紛對CBAM提出指控，認為其違反世界貿易組織的基本規定。俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部長(cháng)雷謝尼科夫稱(chēng)，歐盟的碳關(guān)稅是“危險”的貿易壁壘行為。在2021年8月的金磚國家環(huán)境部長(cháng)會(huì )議上，金磚國家表示對CBAM的繼續反對，稱(chēng)其為“歧視性的單邊貿易壁壘”。
但CBAM也收獲了一部分國家的積極回應：英國和加拿大開(kāi)始著(zhù)手建立本國的碳邊界調節機制，日本也開(kāi)始針對碳關(guān)稅政策開(kāi)展多方協(xié)調討論。美國目前缺乏統一的顯性碳價(jià)，難以與歐盟關(guān)稅系統形成協(xié)同，曾先后提出FAIR法案和CCA法案作為美國版碳關(guān)稅進(jìn)行反制。但美歐雙方已就碳關(guān)稅問(wèn)題展開(kāi)多次討論，未來(lái)美國將抓緊時(shí)間形成可量化碳價(jià)，可能和歐盟聯(lián)手建立“氣候俱樂(lè )部”。
此外，不發(fā)達國家群體的利益也受到了廣泛關(guān)注。津巴布韋、莫桑比克、摩納哥等國家均在較大程度上依賴(lài)對歐盟的出口。而在CBAM的壓力下，這些發(fā)展中國家在承受貿易壓力的同時(shí)，也可能難以找到相應對策（如對產(chǎn)品進(jìn)行碳足跡核算等）。政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )副主席索科納強調，歐盟“碳邊界調整機制”將損害那些“財力和人力不足的國家”的利益。在索科納看來(lái)，依據“碳邊界調整機制”，非洲國家出口到歐洲的產(chǎn)品將被征收高額的碳關(guān)稅，這不利于非洲國家經(jīng)濟發(fā)展，歐盟須從全球的角度看待這一問(wèn)題。
四、未來(lái)展望：年內完成立法確定性較高，但執行細則仍存變數
從目前的形勢來(lái)看，CBAM已在歐盟主要的立法機構完成內部意見(jiàn)的統一，歐盟委員會(huì )、歐盟理事會(huì )和歐洲議會(huì )均以形成了支持CBAM推出的草案文本。隨著(zhù)7月三方會(huì )談的啟動(dòng)，CBAM的立法程序大概率將在2022年內走完全部流程，屆時(shí)2023年將開(kāi)始過(guò)渡期的實(shí)施。
但分歧也不容忽視，目前主要的焦點(diǎn)在于過(guò)渡期的時(shí)間長(cháng)短，以及免費配額的退出時(shí)間表。前者關(guān)乎國際社會(huì )的阻力大小以及歐盟征收CBAM的能力建設是否到位，后者主要受歐盟內部產(chǎn)業(yè)界既得利益者的影響。因此，目前CBAM的具體細則仍存在變數。此外，在覆蓋的行業(yè)范圍以及排放的計算依據方面，不同立法機構之間所持的立場(chǎng)也有所不同，而這將極大程度上決定歐盟CBAM推出后對我國出口貿易的影響范圍與程度，后續也需要持續關(guān)注最新進(jìn)展。
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4.IIGF觀(guān)點(diǎn) | CCER一級市場(chǎng)開(kāi)發(fā)情況梳理與展望
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作者：
郭敏平中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院粵港澳大灣區綠色金融研究中心研究員
指導：
崔 瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)
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