據悉，在全國范圍內推開(kāi)碳市場(chǎng)，部分管理規定還有待細化。據媒體報道，相關(guān)部門(mén)正在上報方案。
一、全國碳市場(chǎng)建設起步
自首次提出碳市場(chǎng)概念以來(lái)，經(jīng)過(guò)10余年相關(guān)經(jīng)驗的歸納與總結，全國碳排放權交易市場(chǎng)于2021年7月正式開(kāi)啟上線(xiàn)交易。電力行業(yè)是全國碳市場(chǎng)首批納入的行業(yè)，共有2200多家重點(diǎn)排放單位（含自備電廠(chǎng)）被納入。首批納入的主要原因包括：一是電力企業(yè)碳排放所占比例較高，排放總量約40億噸，占全國排放的40%左右，可發(fā)揮優(yōu)先示范作用；二是電力企業(yè)排放結構的相似度高，便于碳排放核算方法的確定；三是電力企業(yè)以國有資本為主，社會(huì )責任度相對較高；四是電力/熱電企業(yè)產(chǎn)品單一，實(shí)施單位產(chǎn)品碳排放量考核制度難度較小。
二、我國碳市場(chǎng)建設中存在的主要問(wèn)題
我們以電力行業(yè)為例，從碳排放量的計量與核算、政策規則有效性?xún)纱蠓矫娣治鑫覈际袌?chǎng)建設中存在的主要問(wèn)題。
一是碳排放量的計量與核算可靠性不足。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部組織了31個(gè)工作組在全國各地調查管控企業(yè)的碳排放報告，結果顯示，部分企業(yè)數據存在不準確的問(wèn)題，主要包括：主觀(guān)數據造假、違規修改參數、統計方法不準確等。因此，在全國碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期完成后，生態(tài)環(huán)境部于2022年3月對《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南 發(fā)電設施（2021年修訂版）》（下稱(chēng)《核算方法》）進(jìn)行了修訂。修訂的目的主要在于提高碳排放數據核算準確性，降低數據粗糙度。
統計方面，新版《核算方法》規定煤炭/柴油等化石能源消耗量采用實(shí)測值，但未詳細規定入廠(chǎng)煤/入爐煤實(shí)測。據筆者在多家電廠(chǎng)調研發(fā)現，部分企業(yè)的能源統計人員對《能源統計報表制度》掌握程度不深，存在問(wèn)題主要包括：一是化石能源燃燒量數據未采用入爐煤皮帶秤測量結果；二是煤炭盤(pán)庫統計數據誤差較高；三是煤炭化驗按照批次進(jìn)行，并未定時(shí)定期化驗，未采用加權平均計算方法；四是煤炭化驗人員資質(zhì)不足，取煤、化驗水平不高，化驗結果誤差較大。上述問(wèn)題導致企業(yè)能源消費數據結果不準，進(jìn)而導致碳排放計算結果可靠性差。
二是碳市場(chǎng)機制的政策有效性有待論證、檢驗與完善。首先，根據我們的調研觀(guān)察發(fā)現，由于各上級主管部門(mén)、工作實(shí)施部門(mén)均存在相互交叉的情況，不同主管部門(mén)得到的碳排放或能耗數據時(shí)有出現不一致的結果。其次，以歷史強度定未來(lái)配額。目前我國碳市場(chǎng)依據歷史產(chǎn)品生產(chǎn)量確定碳配額，即依據歷史單位產(chǎn)品碳排放強度確定下一年度碳配額總量（公式可簡(jiǎn)寫(xiě)為：本年配額總量=上年產(chǎn)量×系數），碳配額總量及分配均圍繞碳強度展開(kāi)，每年度動(dòng)態(tài)變化。因此，對于企業(yè)而言本年度低于碳配額的實(shí)現方式包括：一是在生產(chǎn)水平較小波動(dòng)下壓縮產(chǎn)量；二是保持產(chǎn)量平穩，通過(guò)技術(shù)改造提高能源利用效率，進(jìn)而降低生產(chǎn)設備的排放水平。由于我國本身為發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展需求強烈，采用了基于碳強度的減排目標，但企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量仍受到了客觀(guān)影響。此外，當企業(yè)降低產(chǎn)品產(chǎn)量時(shí)，強度上升的幾率增加（電力企業(yè)更為典型），影響促進(jìn)單位產(chǎn)品碳排放量降低的政策目標的效果。最后，特色化行業(yè)政策有待完善。繼電力之后，鋼鐵將成為下一個(gè)納入碳市場(chǎng)的行業(yè)，在我國控制鋼鐵產(chǎn)能的背景下，如何彈性設定鋼鐵碳配額，以促進(jìn)鋼鐵技術(shù)改造升級，相關(guān)政策仍需不斷論證。
三、我國碳市場(chǎng)擴容或將推遲？
基于碳排放數據準確性、碳配額分配、行業(yè)差異政策等仍在不斷完善階段，多信源表明我國碳市場(chǎng)擴容將推遲1~2年，預計鋼鐵、有色納入碳市場(chǎng)時(shí)間將推遲到2024年前后。
碳市場(chǎng)擴容時(shí)間表主要受以下因素影響：
第一，數據準確性、核算方法有效性需要繼續論證。上文已提及，電力行業(yè)碳排放數據可靠度仍有待提升。對于其他高耗能行業(yè)，生產(chǎn)工序差異度較高，副產(chǎn)品類(lèi)型與規格不一，碳排放配額的定量存在更大難度。核算機制有待成熟后再行發(fā)布，有利于碳市場(chǎng)的穩定。
第二，避免自下而上法產(chǎn)生收縮性政策。如何處理好當下與未來(lái)、安全與發(fā)展是碳市場(chǎng)發(fā)展中無(wú)法回避的問(wèn)題。碳市場(chǎng)應充分發(fā)揮資源的高效配置，避免政策的限制影響行業(yè)經(jīng)濟、大宗商品價(jià)格。在年度周期實(shí)施完成后，下一年度對碳配額的調整機制與上述因素息息相關(guān)，需要充分論證。
第三，碳市場(chǎng)與行業(yè)碳達峰方案的協(xié)同效應。碳市場(chǎng)作為達峰方案實(shí)施的重要抓手，應重點(diǎn)以達峰方案中產(chǎn)能規劃與整合、降碳技術(shù)的應用為參考，爭取一地一策，甚至一企一策，科學(xué)分配碳市場(chǎng)配額，作為達峰方案落實(shí)的關(guān)鍵支撐。
四、穩步實(shí)施碳市場(chǎng)機制作用
穩步實(shí)施碳市場(chǎng)機制作用，確保達峰。部分學(xué)者認為達峰窗口期越來(lái)越短，碳市場(chǎng)的實(shí)施具有一定的緊迫性。但筆者認為，在摸清市場(chǎng)作用機制前，不應盲目實(shí)施，否則將可能出現兩種極端：碳配額過(guò)于寬松，失去調節企業(yè)生產(chǎn)價(jià)值的真實(shí)目的；或是碳配額過(guò)于緊張，影響經(jīng)濟社會(huì )的平穩運行。適度緊張的碳配額才有利于生產(chǎn)資料的合理分配，不僅是要促進(jìn)行業(yè)碳達峰，更要實(shí)現“真達峰”，避免達峰后一段時(shí)間，行業(yè)碳排放總量再次上升。因此，在時(shí)間窗口緊張的前提下，更應穩步實(shí)施擴容，才能保障行業(yè)穩步達峰、真達峰。
避免企業(yè)搶占碳排放配額基數，合理分配額度。在擴容尚未實(shí)施的空白期，企業(yè)僅受到一些地方能耗“雙控”制度的管控，但由于各能源品種碳排放能力不同，無(wú)法對企業(yè)真實(shí)碳排放意愿做出有效約束。出于提高納入碳市場(chǎng)元年所獲配額的意圖，部分企業(yè)或將對生產(chǎn)方式進(jìn)行調整。在此期間，應充分發(fā)揮能耗“雙控”制度的靈活機制，統籌協(xié)調行業(yè)碳市場(chǎng)調查工作與初始總量分配機制的實(shí)施。
五、相關(guān)國際經(jīng)驗
世界主要經(jīng)濟體大多已建立碳市場(chǎng)或規劃建立碳市場(chǎng)，實(shí)施碳市場(chǎng)的政府部門(mén)制定的政策存在較大的差異性、復雜性。區域方面，歐盟排放交易計劃（EU ETS）在所有歐盟成員國以及冰島、列支敦士登和挪威等國家運作。同時(shí)，不少城市級的碳市場(chǎng)也正在運行，例如在日本東京、美國加州等地。尤其是美國與加拿大，不同州市采用了不同的碳市場(chǎng)政策。
目前，新西蘭碳市場(chǎng)涵蓋行業(yè)最廣，包括工業(yè)、電力、交通、建筑、國內航空、林業(yè)、廢棄物等主要碳排放行業(yè)。其次為韓國，納入了工業(yè)、電力、國內航空、廢棄物等。加拿大與美國部分州市納入了工業(yè)、電力、交通、建筑。以德國為代表的歐洲則納入了建筑、交通、電力、工業(yè)等行業(yè)。
歐盟采用自上而下配額法。歐盟于2005年啟動(dòng)碳排放交易體系（EU ETS），采取的是自下而上到實(shí)施總量控制，并逐漸降低總量的方式確定配額總量。
我國碳市場(chǎng)擴容推遲的一大挑戰是高耗能行業(yè)自下而上法確定配額存在較大難度，可借鑒采取歐盟自上而下配額法，并與強度彈性考核機制相結合，可避免配額供給過(guò)剩問(wèn)題。全國碳排放交易體系可從國家層面實(shí)施總量控制，基于各地區、各行業(yè)的歷史排放量，統一制定配額總量，再分配給各省市，并應用適度收緊原則縮減配額總量。
新西蘭、美國以立法支持碳市場(chǎng)改革。2020年新西蘭完成了全面的立法改革，為2021~2025年的碳市場(chǎng)實(shí)施奠定了基礎，并使其契合該國新制定的2050年前實(shí)現凈零排放的目標。與之類(lèi)似，美國加利福尼亞州頒布了《關(guān)于加州碳市場(chǎng)立法的修正案》，于2021年1月生效。這些修正案包括調整配額價(jià)格控制機制、減少抵消信用的使用額度，以及在2030年之前更大幅度地降低總量。我國碳市場(chǎng)面臨的阻礙可通過(guò)頒布相關(guān)法律法規予以緩解。
泰國建立監測報告核查體系。泰國面臨與我國相似的碳排放數據問(wèn)題。目前，泰國針對更多的行業(yè)建立了監測報告核查體系，與審計機制類(lèi)似，采用第三方核查，擔責的模式，對企業(yè)碳排放定期審核，但成本較高。
綜上，世界各國均面臨碳市場(chǎng)擴容難的問(wèn)題。部分國家采用簡(jiǎn)化配額機制、實(shí)行動(dòng)態(tài)調整的政策以降低行業(yè)門(mén)檻；部分國家采用推行立法、加強監測的手段以減少政策施行的阻礙以及確保數據的可靠。對我國而言，雖然碳達峰時(shí)間窗口逐年臨近，但為了確保碳市場(chǎng)的有效性，充分發(fā)揮市場(chǎng)化機制，確保碳市場(chǎng)制度體系有效指導各行業(yè)企業(yè)穩妥有序降碳，確保我國經(jīng)濟社會(huì )平穩運行，碳市場(chǎng)擴容應科學(xué)合理評估。
作者：
許余潔 中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心常務(wù)副主任
莫 蘭 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員
譚盛鈺 中央財經(jīng)大學(xué)-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員
