濕地保護是生態(tài)文明建設的重要內容,事關(guān)國家生態(tài)安全,事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展,事關(guān)中華民族子孫后代的生存福祉。2021年10月19日,十三屆全國人大常委會(huì )第三十一次會(huì )議聽(tīng)取了憲法和法律委員會(huì )副主任委員胡可明作的關(guān)于《中華人民共和國濕地保護法(草案)》(下稱(chēng)《草案》)修改情況的匯報。這是繼今年1月20日該草案初次提請全國人大常委會(huì )會(huì )議審議之后的第二次審議?!恫莅浮吠晟屏藵竦氐亩x和保護范圍,適當提高了擅自占用國家重要濕地、嚴重破壞自然濕地等違法行為的罰款數額等。我國加入《濕地公約》以來(lái),中國政府與國際社會(huì )共同努力,在應對濕地面積減少、生態(tài)功能退化等全球性挑戰方面采取了積極行動(dòng),通過(guò)推進(jìn)濕地立法、開(kāi)展濕地調查監測和保護修復工程等措施,全面強化濕地保護管理。我國還將首次承辦《濕地公約》第十四屆締約方大會(huì ),該會(huì )議將于2022年11月21日—29日在湖北武漢舉辦。當前,我國濕地已經(jīng)形成了較為完備的管理體系和政策體系,濕地得到了較好的保護,但還需要加大資金支持尤其是綠色債券的具體扶持。
一、我國濕地的管理體系現況
根據《濕地公約》的定義,濕地系統指天然或人工、長(cháng)久或暫時(shí)性的沼澤地、泥炭地或水域地帶、靜止或流動(dòng)、淡水、半咸水、咸水體,包括低潮時(shí)水深不超過(guò)6米的水域,還可包括與濕地比鄰的海岸和海岸地區,以不位于濕地內的島嶼或低潮時(shí)水深超過(guò)6米的海洋水體,特別是當其具有水禽棲息地意義時(shí)。我國參考國際濕地公約和我國現行有關(guān)規定,對濕地的定義和保護范圍予以研究完善,以有利于法律的有效實(shí)施?!恫莅浮分忻鞔_濕地是指具有顯著(zhù)生態(tài)功能的自然或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域,包括低潮時(shí)水深不超過(guò)六米的海域,但水田以及用于養殖的人工水域和灘涂除外;在實(shí)行濕地名錄制度的基礎上,增加發(fā)布濕地范圍的規定。
我國于 1992 年加入《濕地公約》,成為第67個(gè)締約方。在加入公約以來(lái)我國通過(guò)制定濕地保護方案、推進(jìn)濕地保護立法、制定重要濕地目錄等相繼出臺了系列政策支持濕地保護與恢復,并開(kāi)展濕地監測與調查、濕地修復工程等措施加強濕地保護與恢復,目前形成了較為全面的濕地保護和修復體系。我國為進(jìn)一步提高濕地保護管理能力,完善濕地分級管理體系。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《濕地保護修復制度方案》(國辦發(fā)﹝2016﹞89號)中,根據生態(tài)區位、生態(tài)系統功能和生物多樣性,將全國濕地劃分為國家重要濕地(含國際重要濕地)、地方重要濕地和一般濕地進(jìn)行管理。2018年7月30日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國家林業(yè)和草原局職能配置、內設機構和人員編制規定》的通知( 廳字﹝2018﹞66號),規定國家林業(yè)和草原局設置“(五)濕地管理司(中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室)指導濕地保護工作,組織實(shí)施濕地生態(tài)修復、生態(tài)補償工作,管理國家重要濕地,監督管理濕地的開(kāi)發(fā)利用,承擔國際濕地公約履約工作?!眹伊謽I(yè)和草原局出臺《國家重要濕地認定和名錄發(fā)布規定》(林濕發(fā)﹝2019﹞10號)等相關(guān)文件,對位于自然保護地中符合條件的濕地給予充分、有效的保護。主要政策梳理如下:
表1 中國濕地保護相關(guān)政策


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二、我國綠色債券發(fā)行募投濕地項目概況
(一)《綠色債券支持項目目錄》的濕地項目分析
濕地在涵養水源、凈化水質(zhì)、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等方面發(fā)揮著(zhù)重要功能,是重要的自然生態(tài)系統,也是自然生態(tài)空間的重要組成部分。2021年4月2日,中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監會(huì )《關(guān)于印發(fā)<綠色債券支持項目目錄(2021年版)>的通知》(銀發(fā)〔2021〕96號)中,《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》列明許多與濕地相關(guān)的項目,現將具體項目逐一梳理如下表所示:
表2 《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》中涉及濕地項目的分類(lèi)



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三、 綠色債券支持濕地項目的建議
全面保護濕地,強化濕地利用監管,推進(jìn)退化濕地修復,提升全社會(huì )濕地保護意識,為建設生態(tài)文明和美麗中國提供重要保障。進(jìn)一步完善綜合協(xié)調、分部門(mén)實(shí)施的濕地保護管理體制,形成濕地保護合力,確保實(shí)現濕地保護修復的目標任務(wù)。強化軍地協(xié)調配合,共同加強濕地保護管理。根據數據統計,目前我國濕地保護率達到52%,較第二次全國濕地資源調查,濕地保護率增加了8.49%。我國還需要持續落實(shí)濕地保護修復制度,增強濕地涵養水源、凈化水質(zhì)、調蓄洪水等生態(tài)功能,保護濕地物種資源。根據我國目前濕地發(fā)展概況及政策支持現狀,結合我國目前濕地項目融資渠道分析,以及濕地項目相關(guān)債券發(fā)行經(jīng)驗,為我國債券支持濕地項目提供發(fā)行建議。
一是建議給予債券發(fā)行人更多空間參與濕地公共建設項目。綠色債券發(fā)行方可通過(guò)發(fā)行綠色債券的方式進(jìn)行資金融資,在政府鼓勵激勵政策支持下,積極參與濕地生態(tài)保護與資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程。最近,國家對于濕地保護和修復出臺了一些列金融扶持政策,比如《“十四五”林業(yè)草原保護發(fā)展規劃綱要》,文件指出債券發(fā)行募集資金投向可支持濕地治理、修復、保護等項目,促使濕地原生生態(tài)系統保護和生物多樣性恢復。因此,應當鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復項目全過(guò)程,與從規劃管控、產(chǎn)權激勵、資源利用、財稅支持等多方面釋放政策紅利。建議立法鼓勵社會(huì )資金積極關(guān)注地方人民政府相關(guān)文件,參與濕地保護與修復,并給予債券發(fā)行人更多空間參與濕地公共建設項目。
二是建議鼓勵通過(guò)更多模式參與濕地保護修復項目。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2021〕40號)中提出對于濕地等保護修復要“推動(dòng)綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態(tài)保護修復的投資力度?!币虼?,建議地方政府除全力爭取中央預算內投資支持用于濕地保護類(lèi)等項目外,還可通過(guò)政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式動(dòng)員社會(huì )資本的方式,開(kāi)發(fā)商通過(guò)發(fā)行綠色債券募集資金投向濕地建設方向進(jìn)行融資,所得資金實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理,根據工程進(jìn)度及資金使用計劃,合理使用。該方式既滿(mǎn)足地方政府構建生態(tài)友好型濕地項目需要,又具有通過(guò)建設公司發(fā)行綠色債券吸引社會(huì )資本降低地方政府財政壓力的優(yōu)勢,可解決濕地項目投資金額大的問(wèn)題。
三是建議探索踐行生態(tài)保護修復項目產(chǎn)生內部收益運營(yíng)的EOD模式。建議出臺社會(huì )資本依托濕地自然景觀(guān)資源開(kāi)展的游覽觀(guān)光、休閑體驗、文化體育、健康養生等設施建設,合理布局旅游產(chǎn)業(yè),濕地公園同旅游服務(wù)、酒店住宿、休閑娛樂(lè )等產(chǎn)業(yè)的結合,政府可按采用合理模式并規定通過(guò)投資補助、運營(yíng)補貼、資本金注入等方式支持社會(huì )資本獲得合理回報。建議可探索試行當前國際上的生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化的EOD(Ecology-Oriented Development)模式,該模式推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,通過(guò)該模式強化項目收益內部反哺機制,推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展,激活經(jīng)濟,使項目整體溢價(jià)增值,積極探索“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)價(jià)值轉化路徑。
(下一篇健康金融課題組前沿文章將刊出海洋康養產(chǎn)業(yè)以及藍色金融內容,敬請期待。)
參考文獻
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作者:
喬詩(shī)楠中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員,健康金融課題組(含前沿研究小組)特邀成員
研究指導:
王 遙中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員,健康金融實(shí)驗室(數據庫)主任、健康金融課題組(含前沿研究小組)組長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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新媒體編輯:楊若晨