本文上篇介紹了城市更新發(fā)展背景，概述了我國城市更新政策進(jìn)展、更新范圍以及資金需求規模，并重點(diǎn)分析了以深圳、上海、廣州、北京為代表的地區城市更新亮點(diǎn)政策及亮點(diǎn)案例。本篇將繼續對比分析各地區城市更新亮點(diǎn)，并展望城市更新未來(lái)方向。
一、區域亮點(diǎn)對比分析
通過(guò)對于我國一線(xiàn)城市北上廣深城市更新政策進(jìn)展的分析，可以發(fā)現其城市更新內容大同小異，“大同”指在更新范圍基本確定了對舊工業(yè)區、舊商業(yè)區、舊住宅區、城中村及舊屋村等符合各地實(shí)情與政策文件規定的更新內容，對其進(jìn)行綜合整治、拆除重建、功能更新等等，以期完善城市基礎設施和公共服務(wù)設施、提升整體居住品質(zhì)、改善城市人居環(huán)境等城市更新目標?！靶‘悺眲t根據各個(gè)城市的現實(shí)情況以及根據以往城市更新經(jīng)驗摸索出適合自身道路的政策體系，在更新類(lèi)型項目與主體、更新過(guò)程職責分工、政策發(fā)布數量與類(lèi)型、政策目標方面有所不同。
（一）更新范圍對比
北上廣深均針對自身發(fā)展情況與歷史遺留城市化問(wèn)題提出了獨特的城市更新解決道路，更新范圍側重點(diǎn)有所不同。北京市此前聚焦于棚戶(hù)區，現階段以老舊小區更新改造為重點(diǎn)。針對老舊小區的更新改造，通過(guò)一系列政策文件逐步規范了老舊小區更新范圍，2018年3月4日發(fā)布的《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020）》提出要實(shí)施“六治七補三規范”。2021年6月10日，北京市政府發(fā)布《關(guān)于老舊小區更新改造工作的意見(jiàn)》，強調了要堅持規劃引領(lǐng)，民生優(yōu)先，圍繞落實(shí)“七有”“五性”，保障居民居住安全，補足社區公共服務(wù)短板，提升居民生活舒適度和便利度。
上海由于老舊工業(yè)基地存量大、難點(diǎn)復雜交錯等現實(shí)問(wèn)題，著(zhù)重探索舊工業(yè)區改造。上海市人民政府在2015年發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》就指出實(shí)施“留改拆”手段以促進(jìn)舊工業(yè)區轉型以及注重工業(yè)區的整體功能轉變提升，要采取區域整體轉型、土地收儲后出讓和零星自主開(kāi)發(fā)等。2021年8月25日通過(guò)《上海市城市更新條例》也指出“聚焦城市發(fā)展重點(diǎn)功能區和新城建設，發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展統籌，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉型，提升城市創(chuàng )新能級”促進(jìn)舊工業(yè)區的轉型升級。同時(shí)鼓勵與吸引社會(huì )多元主體的參與共建，提升城市更新效率。
廣州作為國家老舊小區改造試點(diǎn)城市中唯一的一線(xiàn)城市，積極探索老舊小區改造，并形成了由政府統籌主導、社區居民參與、社區實(shí)施、完善監督體系、三方共同籌措資金的舊區“微改造”更新模式。2016年發(fā)布的《廣州市城市更新辦法》及三個(gè)配套辦法解讀則詳細說(shuō)明了舊小區的改造細則，并在實(shí)踐下逐步形成了“黨委統領(lǐng)、政府主導、企業(yè)承辦、社會(huì )參與”的舊區“微改造”新模式。2021年4月28日《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市老舊小區改造工作實(shí)施方案的通知》出臺，明確了混合改造有機更新、企業(yè)規?；ㄔO運營(yíng)、政府與社會(huì )投資組合的實(shí)施路徑，創(chuàng )新實(shí)施路徑和改造模式，打好城市更新“組合拳”。
深圳針對前期快速發(fā)展所遺留的城中村問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)探索，逐步形成了著(zhù)力推行城中村規?；赓U的更新改造模式，鼓勵農村經(jīng)濟組織及繼受單位開(kāi)展規?；》孔赓U業(yè)務(wù)，并且在實(shí)施過(guò)程中注重市場(chǎng)力量。2019年3月發(fā)布的《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規劃（2019-2025）》在文件中指出，規范引導各區在綜合整治分區內有序推進(jìn)城中村住房規?；y租改造，滿(mǎn)足條件的可納入政策性住房保障體系?！犊傮w規劃》還針對“跟風(fēng)漲租”問(wèn)題做出了指示，政府相關(guān)部門(mén)會(huì )加強城中村租賃市場(chǎng)的管理，要求企業(yè)控制改造成本，制定合理租賃價(jià)格。2020年末深圳發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》肯定了城市更新市場(chǎng)化運作的更新方式，強調要完善市場(chǎng)化監管和服務(wù)體系。
（二）主管機構對比
北上廣深四大一線(xiàn)城市均設立了城市更新小組，統籌推進(jìn)城市更新。在管理機構方面，北京由市規劃自然資源委管理，上海和深圳則由規劃和國土資源委員會(huì )管理，廣州直接設置城市更新局進(jìn)行管理。
（三）政策目標對比
在城市更新進(jìn)展目標方面，僅有北京市在政策中設定了量化目標，明確到2025年完成首都功能核心區平房（院落）10000戶(hù)申請式退租和6000戶(hù)修繕任務(wù)等目標。廣州市在《廣州市老舊小區改造工作實(shí)施方案》中對老舊小區改造提出了目標，即到2025年前對2000年前建成的需改造的城鎮老舊小區分兩個(gè)階段進(jìn)行改造。
上海市和深圳市尚未明確提出發(fā)展目標，但在發(fā)展方向和更新目的方面做出明確規定。深圳市在《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》中提出了五個(gè)目標：加強公共設施建設，提升城市功能品質(zhì)；拓展市民活動(dòng)空間，改善城市人居環(huán)境；推進(jìn)環(huán)保節能改造，實(shí)現城市綠色發(fā)展；注重歷史文化保護，保持城市特色風(fēng)貌；優(yōu)化城市總體布局，增強城市發(fā)展動(dòng)能。上海市則明確了更新發(fā)展方向，擴大城市更新范圍至居住、產(chǎn)業(yè)、風(fēng)貌區等各類(lèi)用地，并在黃浦區外灘和大新天地、靜安張園等地進(jìn)行更新試點(diǎn)工作。
二、城市更新的未來(lái)展望
“十四五”規劃綱要提出要實(shí)施城市更新活動(dòng)，要求“十四五”期間要完成2000年底前建成的21.9萬(wàn)個(gè)城鎮老舊小區改造，2021年老舊小區的改造規模5.3萬(wàn)個(gè)，期間投資總額將超過(guò)4萬(wàn)億元，我國將進(jìn)入城市更新快速發(fā)展期。在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》明確規定防止城市更新大拆大建、注重城市存量集約資源發(fā)展模式的背景下，以及現有城市更新逐漸意識到推動(dòng)社會(huì )資本參與共建共享模式的重要性的情況下，社會(huì )各方參與合作的力度將會(huì )逐漸加大，存量更新的模式迎來(lái)重大的發(fā)展機會(huì )。
然而由于土地政策、審批流程、主管機構、實(shí)施方式存在明顯差異，各城市在借鑒具有豐富城市更新經(jīng)驗的同時(shí)，需要結合自身情況明晰發(fā)展規劃和更新目標，契合當前已逐漸形成的以人為核心、堅守底線(xiàn)思維、融合各方力量共建共享城市更新政策體系，對此根據北上廣深城市更新進(jìn)程對城市更新的實(shí)施提出以下五點(diǎn)建議。
（一）完善政策法規體系
自2020年10月國家“十四五”規劃綱要明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)以來(lái)，城市更新的重要性被提到了前所未有的高度，相關(guān)政策也進(jìn)入密集出臺期。目前我國城市更新政策出臺主要集中在京津冀、長(cháng)三角、珠三角區域，根據代表性地方城市更新進(jìn)展的分析，僅有深圳市出臺了完整的城市更新法規和實(shí)施細則，建立了較為完備的城市更新政策體系。并且只有《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》與2021年8月25日發(fā)布的《上海市城市更新條例》屬于地方性法規級別，廣州、北京已發(fā)行的城市更新相關(guān)文件效力等級多數為地方政府規章，尚未制定地方性法規級別的規定，然而上海此次出臺的文件并未落實(shí)豐富的實(shí)踐項目，仍需繼續完善相關(guān)政策法規體系，目前城市更新政策體系依然面臨著(zhù)綱領(lǐng)性、系統性不足的挑戰。
（二）促進(jìn)社會(huì )多元主體參與共建共筑
城市更新進(jìn)程中涉及的利益方主要有政府、市場(chǎng)、群眾，根據上述北京市棗園小區及廣州永慶坊案例，引入社會(huì )資本、社區居民參與城市更新項目實(shí)現了三方共建共筑，平衡了多元群體之間的利益和需求，為市場(chǎng)的資金和力量進(jìn)行正確的方向引導，最終打造了成功的三方受益的城市更新項目。目前的城市更新多為政府主導，忽視了對于社會(huì )資本力量的引進(jìn)以及與群眾的溝通交流，導致了城市更新效率低下、項目低質(zhì)、要求不達標等問(wèn)題，注重促進(jìn)社會(huì )三方主體的共同參與將會(huì )在提高城市更新效率的同時(shí)，促使城市更新更加具有人情味，應成為未來(lái)城市更新愈加重要的關(guān)注點(diǎn)。
（三）完善政府監管體系與群眾監督平臺
針對現存城市更新中存在的面子工程以及形式主義工程的問(wèn)題，加強監督管理以把舵城市更新方向舉足輕重。在制度保障方面，《上海市城市更新條例》明確提出，市、區人民政府應當加強對本行政區域內城市更新活動(dòng)的監督；有關(guān)部門(mén)應當結合城市更新項目特點(diǎn)，分類(lèi)制定和實(shí)行相應的監督檢查制度。在評級體系建設方面，目前我國對可量化、可持續的城市更新評價(jià)體系缺乏研究。2021年3月18日發(fā)布的《2020中國城市更新評價(jià)指數（廣東?。┭芯繄蟾妗烦醪教钛a了這一缺陷，標志著(zhù)中國城市更新發(fā)展研究邁入了指數評價(jià)的新時(shí)代，有望通過(guò)評價(jià)研究推動(dòng)治理水平、實(shí)踐水平的提升，助力城市實(shí)施更新行動(dòng)。與此同時(shí)，根據“十四五”規劃提出的以人為本的城市更新原則，切實(shí)聽(tīng)取與采納社會(huì )公眾的相關(guān)意見(jiàn)至關(guān)重要。隨著(zhù)社會(huì )公眾在城市更新活動(dòng)參與度的提高，應該建立更加專(zhuān)業(yè)化與規范化的平臺，拓寬群眾意見(jiàn)表達途徑與方式，切實(shí)保障在城市更新過(guò)程中提升人民幸福感。
（四）促進(jìn)綠色建筑與城市更新有機結合
隨著(zhù)雙碳目標的推進(jìn)，以綠色集約為內涵、發(fā)展近零能耗建筑將加快城市更新步伐，重新調整配置城市空間資源，更好適用經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與居民生活需求具有重要意義。政策指導方面，2021年10月21日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)城鄉建設綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，要求各地區各部門(mén)轉變城鄉發(fā)展方式，在“雙碳”目標的基礎上推廣綠色化、工業(yè)化、信息化、集約化、產(chǎn)業(yè)化建造方式，建設高品質(zhì)綠色建筑，推進(jìn)既有建筑綠色化改造，鼓勵與城鎮老舊小區改造、農村危房改造、抗震加固等同步實(shí)施。在有機結合綠色建筑的城市更新實(shí)例方面，目前浙江省在城市更新模式亮點(diǎn)之一表現為穩步推進(jìn)未來(lái)社區建設，根據2020年1月6日發(fā)布的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)未來(lái)社區試點(diǎn)建設工作的意見(jiàn)》示，未來(lái)社區建設要積極引進(jìn)社區綜合能源資源供應商，創(chuàng )新應用裝配式超低能耗建筑，加快探索形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟支撐的可持續建設運營(yíng)模式，未來(lái)社區將以綠色集約為內涵，推廣近零能耗建筑，打造未來(lái)低碳場(chǎng)景。浙江省未來(lái)社區建設的啟示各地方城市更新可以有機結合綠色建筑建造，以配合雙碳目標以及綠色發(fā)展的基本政策導向。
參考文獻
[1]付宇，陳珊珊，張險峰.城市更新政策經(jīng)驗及啟示——基于上海、廣州、深圳三地的比較研究[A].中國城市規劃學(xué)會(huì )、杭州市人民政府.共享與品質(zhì)——2018中國城市規劃年會(huì )論文集（02城市更新）[C].中國城市規劃學(xué)會(huì )、杭州市人民政府:中國城市規劃學(xué)會(huì )，2018:9.
作者：
金子曦中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員，長(cháng)三角綠色價(jià)值投資研究院助理研究員
譚祥霖長(cháng)三角綠色價(jià)值投資研究院科研助理
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新媒體編輯：楊若晨
