2021年10月11日-15日，2020年聯(lián)合國生物多樣性大會(huì )在云南昆明召開(kāi)。在2020年聯(lián)合國生物多樣性大會(huì )（第一階段）高級別會(huì )議期間，通過(guò)了“昆明宣言”，呼吁各方采取行動(dòng)，共建地球生命共同體；中國更鄭重宣宣布成立昆明生物多樣性基金。在10月15日閉幕的2020年聯(lián)合國生物多樣性大會(huì )（第一階段）生態(tài)文明論壇期間，則發(fā)出保護生物多樣性、共建全球生態(tài)文明的倡議，呼吁各方秉持人類(lèi)命運共同體理念，同心協(xié)力，抓緊行動(dòng)，共建萬(wàn)物和諧的美麗世界。會(huì )議進(jìn)程中，生物多樣性金融成為金融機構支持這一目標的熱點(diǎn)議題，36家中資銀行業(yè)金融機構、24家外資銀行及國際組織共同發(fā)表《銀行業(yè)金融機構支持生物多樣性保護共同宣示》，進(jìn)一步加強生物多樣性保護支持力度。
生態(tài)系統和生物多樣性保護是環(huán)境保護的重要組成部分，是人類(lèi)賴(lài)以生存的基礎環(huán)境，也是應對全球氣候變化、助力碳達峰和碳中和的關(guān)鍵力量。當前，生物多樣性損失已成為全球最大風(fēng)險之一。特別是“一帶一路”沿線(xiàn)國家，涵蓋了秘魯、厄瓜多爾、印度尼西亞、馬達加斯加等世界上生物多樣性最豐富的國家。這些國家面臨著(zhù)日益嚴峻的生物多樣性危機，如森林砍伐、珊瑚礁損壞、非法狩獵、牧場(chǎng)退化、野生動(dòng)物數量減少。此外，“一帶一路”基礎設施投資的不斷擴大可能會(huì )加劇某些國家所面臨的生物多樣性風(fēng)險。WWF的分析表明，“一帶一路”六大經(jīng)濟走廊與265個(gè)受威脅物種（其中包括81個(gè)瀕危物種和39個(gè)極危物種）的棲息地、1739個(gè)重要鳥(niǎo)區（IBA)或者生物多樣性關(guān)鍵區域（KBA）和46個(gè)生物多樣性熱點(diǎn)區域存在交集。顯然，生物多樣性保護刻不容緩，資金問(wèn)題成為其中關(guān)鍵。而債務(wù)自然互換機制作為生物多樣性融資的重要途徑之一，能夠調動(dòng)公共和社會(huì )資本，彌補全球生物多樣性保護的巨大資金缺口。
一、債務(wù)自然互換機制的發(fā)展歷程1984年，為應對發(fā)展中國家自然環(huán)境惡化、債務(wù)負擔增加的問(wèn)題，世界自然基金會(huì )（WWF）副主席Thomas Lovejoy首次提出債務(wù)自然互換機制的概念。自提出以來(lái)，債務(wù)自然互換機制已被廣泛應用于遍布各大洲的30多個(gè)國家。根據聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署數據，從1987到2015年，使用債務(wù)自然互換協(xié)議重組的債務(wù)總額超過(guò)26億美元，為發(fā)展中國家的環(huán)保項目提供了約12億美元的資金支持。截至2003年，重組債務(wù)數額最多的國家位于拉丁美洲和加勒比地區（薩爾瓦多、哥倫比亞、牙買(mǎi)加等國）和非洲（哥斯達黎加、埃及等國）。牽頭債務(wù)自然互換協(xié)議的債權國多為巴黎俱樂(lè )部成員，尤其是美國和德國。其他債權國還包括瑞士、瑞典、加拿大、芬蘭、比利時(shí)、荷蘭和法國等。債務(wù)氣候互換機制是在債務(wù)自然互換機制基礎上衍生出來(lái)的債務(wù)互換機制之一（其它機制如債務(wù)換健康、債務(wù)換教育等）。目前，債務(wù)氣候互換機制尚在探索階段。2015年，英聯(lián)邦領(lǐng)導人向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會(huì )議第二十一次大會(huì )（COP21）提交關(guān)于“多邊債務(wù)氣候互換機制”的提案，建議減免較為脆弱國家的一部分多邊債務(wù)，以換取該國對氣候適應和減緩項目的投資。2017年，拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會(huì )（ECLAC）發(fā)起推動(dòng)債務(wù)氣候互換機制的工作組，參與者包括加勒比共同體（CARICOM）、東加勒比國家組織（OECS）、東加勒比中央銀行（ECCB）等。新冠肺炎疫情發(fā)生后，全球面臨疫情和氣候變化的雙重挑戰，一些專(zhuān)家認為“債務(wù)自然（氣候）互換機制”能夠有力地支持債務(wù)重組和綠色復蘇發(fā)展。2020年11月，波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心、倫敦大學(xué)亞非學(xué)院可持續金融中心和海因里?！げ疇柣饡?huì )共同發(fā)布《面向綠色包容性復蘇的債務(wù)減免》報告，也提出通過(guò)“采取債務(wù)自然互換或債務(wù)氣候互換機制”促進(jìn)疫情后綠色復蘇。
二、債務(wù)自然互換機制的應用債務(wù)自然互換機制可以分為雙邊互換機制（即債務(wù)國和債權國直接重組債務(wù)）和商業(yè)互換機制（即第三方組織折價(jià)購買(mǎi)債務(wù)國存量債務(wù)），但其核心是一致的：對債務(wù)國的部分未償債務(wù)進(jìn)行重組，以換取債務(wù)國政府以不同形式保護自然環(huán)境的承諾。
(一)債務(wù)自然互換機制的流程
如圖1所示， 當債務(wù)國因無(wú)法向債權國支付利息而面臨違約風(fēng)險時(shí)，可以通過(guò)談判達成債務(wù)自然互換協(xié)議。環(huán)境保護信托基金通過(guò)國際非政府組織或捐助國募集資金，再向債權國以最高100%的折扣購買(mǎi)未償債務(wù)；債權國也可以直接將部分債務(wù)的債權轉移給環(huán)境保護信托基金。此互換機制下，債務(wù)國政府不再需要以美元等國際通用貨幣向債權國還款，而可以以當地貨幣向環(huán)境信托基金定期支付利息。有了這項長(cháng)期穩定的收入，環(huán)境信托基金可以出資建設和維護當地的環(huán)境保護項目。
圖1 “債務(wù)自然互換機制”圖示
債務(wù)自然互換機制下，債務(wù)國政府的負債并未得到直接免除，而是根據新的重組協(xié)議向環(huán)境保護信托基金還本付息，因此規避了債務(wù)免除可能帶來(lái)的道德風(fēng)險。此外，環(huán)保項目作為此機制的終端，具有較強的靈活度，可以根據債務(wù)國的實(shí)際情況確立優(yōu)先領(lǐng)域。例如，荷蘭的EcoFund作為債務(wù)自然互換機制的主要參與者，重點(diǎn)支持五個(gè)領(lǐng)域的環(huán)保項目——硫氮大氣污染、波羅的海污染和富營(yíng)養化、全球氣候變化、生物多樣性、廢棄物管理和土地復墾。
(二)現有機制分析
1. 美國“熱帶森林和珊瑚礁保護法”
美國是參與雙邊債務(wù)自然互換機制最活躍的債權國家。自1998年通過(guò)“熱帶森林保護法（TFCA）”以來(lái)，美國與14個(gè)債務(wù)國簽署了20項債務(wù)自然互換協(xié)議，為熱帶雨林保護項目籌集3.39億美元的資金。此外，大自然保護協(xié)會(huì )（TNC）、保護國際基金會(huì )（CI）和WWF等機構共捐助約2200萬(wàn)美元用于“熱帶森林保護法”的債務(wù)自然互換項目。2019年，“熱帶森林保護法”改名為“熱帶森林和珊瑚礁保護法(TFCCA)”，擴展了美國債務(wù)自然互換機制的適用范圍。目前，基于“熱帶森林保護法”的債務(wù)自然互換機制由美國國際開(kāi)發(fā)署與美國財政部、美國國務(wù)院合作推進(jìn)。其中，財政部負責牽頭進(jìn)行債務(wù)處理談判，國務(wù)院負責當地環(huán)?；鸬慕⒑瓦\行，國際開(kāi)發(fā)署負責項目的具體實(shí)施。此外，國際開(kāi)發(fā)署設有一個(gè)小型秘書(shū)處，負責對協(xié)議的執行提供支持和監督，對環(huán)?；疬M(jìn)行管理。
2. 德國和法國的債務(wù)互換框架
德國和法國也是債務(wù)互換機制的積極參與者，但沒(méi)有單獨的債務(wù)自然互換框架。德國的債務(wù)互換框架包括將對中低收入國家的債務(wù)換成對環(huán)境資源保護、教育和減貧項目的投資。聯(lián)邦經(jīng)濟合作和發(fā)展部（BMZ）負責債務(wù)互換協(xié)議的國家資格審查和初步設計，隨后與德國聯(lián)邦財政部（BMF）和德國外交部（AA）向債務(wù)國遞交債務(wù)互換提案。債務(wù)國政府同意后，德國復興信貸銀行（KfW）與債務(wù)國政府商議決定資金流向和負責具體執行的機構。執行機構需要提交年報或者第三方審計報告。法國的“減債促發(fā)展合同（C2D）”可以為重債窮國減免債務(wù)以促進(jìn)教育、衛生、基礎設施和自然資源保護等領(lǐng)域的發(fā)展。法國財政部和負責全球事務(wù)、文化、教育和國際發(fā)展的政府部門(mén)負責確定C2D的綱領(lǐng)政策，法國開(kāi)發(fā)署（AFD）代表法國政府實(shí)施減債合同，確保資金必須用于上述幾個(gè)領(lǐng)域的項目，并與債務(wù)國共同商定具體方案。
(三)案例介紹
1. 商業(yè)債務(wù)自然互換：2016年巴黎俱樂(lè )部-塞舌爾
塞舌爾是西印度洋上的群島國，由115個(gè)島嶼組成，其經(jīng)濟大多依賴(lài)于海洋旅游業(yè)和漁業(yè)。2008年，塞舌爾共和國發(fā)生債務(wù)違約。盡管之后塞舌爾改革成功，經(jīng)濟逐漸恢復，但仍容易受到外部沖擊，并且面臨著(zhù)海洋生態(tài)系統繼續惡化的危險。2016年，大自然保護協(xié)會(huì )TNC發(fā)起了一項“債務(wù)自然互換”協(xié)議，重組了塞舌爾對巴黎俱樂(lè )部成員（主要是英國、法國、比利時(shí)和意大利）的 2160 萬(wàn)美元的主權債務(wù)，以換取其保護海洋的承諾。在TNC的主導下，塞舌爾環(huán)境保護與氣候適應信托基金（SeyCCAT）成立，并折價(jià)從債權國買(mǎi)下了舌塞爾的待還債務(wù)。相應地，塞舌爾政府同意采取以下措施：1）以較低的利率償還信托基金（SeyCCAT）的貸款；2）將節省下來(lái)的錢(qián)用于海洋保護工作；3）將其領(lǐng)海30%的海域劃為保護區，不進(jìn)行無(wú)管制的經(jīng)濟活動(dòng)，如捕魚(yú)和鉆探。截至2020年3月，塞舌爾按時(shí)償還了所有債務(wù)相關(guān)款項，并完成了對其32%的海域的保護。
2. 雙邊債務(wù)自然互換：2009年美國-印度尼西亞
2009年簽署的美國-印尼債務(wù)自然交換協(xié)議涉及四方參與者：美國政府、印尼政府、自然保護組織“保護國際基金會(huì )”（CI）和印尼當地的環(huán)境基金會(huì )KEHATI。這一債務(wù)自然交換包括以下步驟：1)在美國“熱帶森林保護法”的框架下，美國財政部向印度尼西亞的債權人美國國際開(kāi)發(fā)署提供2000萬(wàn)美元。此外，保護國際基金會(huì )CI和印尼環(huán)境基金會(huì )KEHATI各向美國國際開(kāi)發(fā)署支付100萬(wàn)美元的互換手續費；2)美國國際開(kāi)發(fā)署對印度尼西亞政府價(jià)值約為3000萬(wàn)美元的未償債務(wù)進(jìn)行重組；3)印度尼西亞政府將此款項分期支付到匯豐銀行的還債賬戶(hù)；4)根據監督委員會(huì )的指示，匯豐銀行定期以美元形式轉賬至由印尼環(huán)境基金會(huì )KEHATI管理的外匯賬戶(hù)；5)經(jīng)監督委員會(huì )批準后，印尼環(huán)境基金會(huì )KEHATI向滿(mǎn)足資質(zhì)的非政府組織提供款項。
圖2 2009年美國-印度尼西亞債務(wù)自然互換協(xié)議（來(lái)源：Cassimon, Prowse and Essers, 2011）
三、實(shí)施債務(wù)自然互換機制的思考
近年來(lái)，高額的基礎設施建設支出和新冠肺炎疫情的爆發(fā)為許多發(fā)展中國家帶來(lái)了新的債務(wù)問(wèn)題，而保護生物多樣性已是當務(wù)之急，為債務(wù)自然互換機制的實(shí)施提供了新的機遇。與此同時(shí)，也要充分認知實(shí)施債務(wù)自然互換機制的復雜性，避免實(shí)施過(guò)程中出現問(wèn)題。
(一) 認知債務(wù)自然交換機制具有多贏(yíng)性
對于債權國來(lái)說(shuō)，實(shí)施債務(wù)自然互換機制能夠體現全球環(huán)境治理的責任，支持落后債務(wù)國保護生物多樣性。在當前全球經(jīng)濟衰退、債務(wù)國還款壓力劇增的形勢下，債務(wù)自然（氣候）互換機制一方面能夠為債權國一部分可能無(wú)法被清償的貸款增加綠色價(jià)值，有助于踐行可持續發(fā)展目標、支持新興國家實(shí)現綠色復蘇；另一方面彰顯債權國引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理的國家責任。對債務(wù)國來(lái)說(shuō)，債務(wù)自然（氣候）互換機制是實(shí)現綠色復蘇的重要途徑：一方面，通過(guò)減免利息支付，債務(wù)國可以釋放財政資源用于國內抗疫和投資，刺激經(jīng)濟復蘇，增加稅收和國民收入，同時(shí)調動(dòng)資金應對日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境挑戰。另一方面，該機制的成功實(shí)施也能夠刺激當地的機構建設，增加資金使用的透明度，并幫助債務(wù)國在環(huán)保項目上創(chuàng )造更多國內外共同融資的機會(huì )。
(二)認知債務(wù)自然互換機制具有復雜性
債務(wù)自然互換機制實(shí)施起來(lái)較為復雜，主要表現在：一是交易成本高。由于債務(wù)自然互換過(guò)中的交易涉及多方群體（如債務(wù)人、債權人、捐助者、非政府組織），其準備、談判和執行過(guò)程復雜而漫長(cháng)，至少需要2至4年時(shí)間。此外，各方利益相關(guān)者的意見(jiàn)分歧可能會(huì )進(jìn)一步增加交易成本，使得債務(wù)自然互換機制與其他金融工具相比效率較低。二是要求長(cháng)期財政投入。債務(wù)自然互換的成功與否在很大程度上取決于債務(wù)國是否有長(cháng)期、穩定地支持環(huán)境保護計劃的財政能力。然而，當發(fā)生財政或流動(dòng)性危機或管理問(wèn)題時(shí)，面向環(huán)境保護的財政投入便可能首當其沖地被削減，進(jìn)而影響債務(wù)自然互換的過(guò)程。三是債務(wù)國可能發(fā)生通貨膨脹或貨幣貶值。由于債務(wù)自然互換協(xié)議的一個(gè)常見(jiàn)條款是使用當地貨幣來(lái)付息，因此當地貨幣的價(jià)值變動(dòng)是一個(gè)重要的影響因素。當地貨幣貶值或通貨膨脹可能會(huì )影響互換的實(shí)際現金價(jià)值，由于互換的發(fā)生導致大量當地貨幣注入也可能會(huì )在債務(wù)國引起通貨膨脹。四是環(huán)境保護項目在設計及實(shí)施上面臨挑戰。由于大多數債務(wù)自然互換項目中包括了保護當地資源或生物多樣性的項目，它們有可能與現有的方案相沖突，因此可能產(chǎn)生土地所有權歸屬等問(wèn)題。此外，環(huán)境保護項目還需要設施支持，如穩定的設備供應、燃料和訓練有素的工作人員。這些項目的最終成果在評估與監督等方面也存在困難。
(三)債權國應加強債務(wù)自然互換機制的實(shí)施管理
第一，建立實(shí)施債務(wù)自然互換機制的政策框架。建議制定雙邊債務(wù)自然互換機制的基線(xiàn)框架，明確該機制涵蓋的債務(wù)類(lèi)型、債務(wù)國資格篩選標準、管理和監督辦法等，區分不同性質(zhì)貸款（如政策性貸款或商業(yè)貸款）的實(shí)施細則。該框架還可界定環(huán)保資金使用的范圍，如優(yōu)先用于大氣污染、氣候改善或生物多樣性保護等。在基線(xiàn)框架的基礎上，保證債務(wù)自然互換協(xié)議與債務(wù)國環(huán)境保護目標一致也至關(guān)重要。債務(wù)自然互換機制的主管機構可以與有經(jīng)驗的國際環(huán)保組織密切合作，確保設計出的方案切合債務(wù)國的實(shí)際情況和最緊迫的環(huán)保目標，也可選擇支持該國現有的環(huán)境保護項目（如馬來(lái)西亞Central Forest Spine項目）。在債務(wù)國環(huán)境保護項目的選擇上，建議優(yōu)先考慮對缺少社會(huì )資本支持的項目提供資助。
第二，加強部門(mén)協(xié)作，設立債務(wù)自然互換機制的專(zhuān)門(mén)工作組。債務(wù)自然互換協(xié)議的達成和具體實(shí)施需要債務(wù)國、債權國、國際非政府組織、其它捐贈機構等多方參與，也需要債權國多個(gè)部門(mén)密切協(xié)作。此外，該機制的成功還需要債務(wù)國長(cháng)期、穩定的財政支持。為了提高效率，降低成本，保障機制達到預期效果，可設立專(zhuān)門(mén)工作組，牽頭設計債務(wù)自然互換機制的政策框架、組織各方的談判和協(xié)商、對項目落地進(jìn)行管理和監督。在此基礎上，可以選擇在氣候脆弱程度高、負債程度高、生物多樣性豐富、信譽(yù)良好的國家或有成功經(jīng)驗的國家啟動(dòng)試點(diǎn)項目。
第三，搭建多邊合作平臺，促進(jìn)共同融資。債務(wù)自然互換機制的主管機構可與巴黎俱樂(lè )部成員、國內和國際金融機構、基金會(huì )和非政府組織（如大自然保護協(xié)會(huì )、世界自然基金會(huì )）等利益相關(guān)者合作，搭建債務(wù)自然互換機制的多邊合作平臺。此舉一方面有助于加強內部能力建設，另一方面能夠吸引國內和國際公私部門(mén)共同融資。例如，可以通過(guò)提供碳排放交易信用等市場(chǎng)激勵措施吸引社會(huì )資本參與。
第四，加強未來(lái)項目評估，提高債務(wù)國的債務(wù)可持續性。在處理債務(wù)國現存債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，也應制定更加嚴格的項目評估要求以規避新的債務(wù)問(wèn)題。建議債權國金融機構和企業(yè)采取環(huán)境影響評估（EIA）和社會(huì )環(huán)境風(fēng)險管理工具（ESMS）等方式進(jìn)行投資項目評估；也可以通過(guò)空間規劃或設立“禁區”等方式敦促金融機構和保險公司對新項目的環(huán)境和生物多樣性風(fēng)險進(jìn)行嚴格評估，以提高債務(wù)國的債務(wù)穩定性。
本文系綜合《債務(wù)自然互換機制（debt-for-nature swap）發(fā)展概況及模式分析》（2021年4月10日）《債務(wù)自然互換機制“一帶一路”國家解決債務(wù)穩定和生物多樣性融資問(wèn)題的三贏(yíng)方案》（2021年4月17日）兩篇觀(guān)點(diǎn)文章。
作者：
岳夢(mèng)迪 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
王珂禮（Christoph Nedopil Wang）中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員
編輯：
王 遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
