過(guò)度開(kāi)采地下水是一個(gè)全球性問(wèn)題，我國長(cháng)期以來(lái)同樣面臨保障水資源供應與實(shí)現地下水可持續管理難以協(xié)同的困境。宿遷地區有數千年釀酒史，于建國初期成立國營(yíng)洋河酒廠(chǎng)并開(kāi)發(fā)利用地下水用于白酒生產(chǎn)。此后宿遷市釀酒產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，已成為宿遷市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，并且宿遷市提出了建設“中國酒都”的目標與規劃。上世紀九十年代后期以來(lái)經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會(huì )對洋河白酒需求量迅速增加，推動(dòng)洋河酒廠(chǎng)不斷擴大生產(chǎn)規模，也帶動(dòng)宿遷市小型酒廠(chǎng)興起，當地地下水長(cháng)期處于超采狀態(tài)。隨著(zhù)各級水利主管部門(mén)對地下水開(kāi)采的管控不斷加強，眾多酒企地下水取用受到更嚴格的限制，而地下水又直接關(guān)系當地經(jīng)濟發(fā)展，建設新的管理機制勢在必行。
我國水權交易雖已開(kāi)展多年，在推動(dòng)水資源的強化管理、激勵水資源有效利用和合理配置方面也已取得一定成效，但并未直接促進(jìn)解決地下水總量控制與有效分配的問(wèn)題。2019年4月，國家發(fā)改委與水利部印發(fā)《國家節水行動(dòng)方案》，明確推進(jìn)水權水市場(chǎng)改革與地下水超采區綜合治理。2020年，在江蘇省推動(dòng)水權改革的背景下，宿遷市開(kāi)始探索利用水權交易這一市場(chǎng)化機制促進(jìn)解決地下水資源瓶頸問(wèn)題，并成功實(shí)現全國首單地下水取水權交易。本文將對宿遷這一交易的情況進(jìn)行分析，并提出發(fā)展地下水取水權交易的政策建議。
一、 宿遷市首單地下水取水權交易情況介紹
（一） 相關(guān)部門(mén)出臺地下水取水權交易試點(diǎn)方案
為緩解眾多白酒企業(yè)對于優(yōu)質(zhì)地下水的供需矛盾，推動(dòng)白酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，江蘇省水利廳提出通過(guò)水權改革滿(mǎn)足洋河酒企地下水取水需求，江蘇省深改委將洋河新區地下水水權改革列入2020年度要點(diǎn)，宿遷成為全省首批水權改革試點(diǎn)。在江蘇省水利廳指導下，宿遷市水利局與中國水權交易所共同起草編制《宿遷市關(guān)于加快地下水水權交易改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》）。2020年12月1日，《實(shí)施方案》正式出臺，包括指導思想、基本原則、主要目標、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施階段和保障措施六個(gè)方面，對地下水水權交易改革進(jìn)行系統設計，明確了實(shí)現地下水水權交易須具備的交易模式、交易主體篩選、操作流程、交易水量與價(jià)格設置、試點(diǎn)總結評估等各項規定。
交易模式方面，《實(shí)施方案》規定將通過(guò)中國水權交易所開(kāi)展兩階段的協(xié)議轉讓交易。第一階段為收儲階段，由洋河新區國有水權公司負責購買(mǎi)酒企節約的地下水取水權指標并集中收儲；第二階段為轉讓階段，由有地下水需求且通過(guò)審核的酒企從國有水權公司處購買(mǎi)相關(guān)指標。
交易主體篩選方面，《實(shí)施方案》對收儲階段的賣(mài)方與轉讓階段的買(mǎi)方分別作了規定。首先篩選同時(shí)具有地下水取水權和出讓條件的酒企，并確定了洋河股份是宿遷市洋河新區目前僅有的符合條件的企業(yè)，作為收儲階段唯一的出讓方；其次對酒企取用水現狀進(jìn)行調研，篩選符合地下水許可條件的酒企作為受讓方。
在操作流程方面，確定了改革啟動(dòng)階段、方案審定階段和交易實(shí)施階段三個(gè)階段，并制定相關(guān)實(shí)施方案與操作細則，對交易申請、審核、協(xié)議簽訂、鑒證以及信息公示等流程進(jìn)行規范。
交易水量與價(jià)格設置方面，一方面對交易水量進(jìn)行論證，由洋河股份論證節水量和可交易水量，由受讓酒企論證取水量，并由市水利局負責相關(guān)復核工作；另一方面明確了交易價(jià)格的確定方式，在收儲階段由洋河股份根據節水成本提出初步交易價(jià)格，并通過(guò)洋河股份與國有水權公司協(xié)商確定最終價(jià)格，在轉讓階段由國有水權公司直接定價(jià)，以不高于收儲的價(jià)格與酒企交易。
試點(diǎn)總結評估方面主要包括交易所涉及的推進(jìn)手段、運行機制、管理體制、配套政策、改革成效等方面，由市水利局負責驗收改革工作，由市洋河新區負責組織經(jīng)驗總結。
（二） 各參與方完成地下水取水權交易
2020年12月9日，洋河新區國有水權公司“宿遷德源水務(wù)有限公司”與洋河股份以2.66元/立方米的價(jià)格完成20萬(wàn)立方米的地下水水權交易，標志著(zhù)《實(shí)施方案》中所規定的第一階段收儲交易完成。當日，江蘇漢匠坊釀酒有限公司與江蘇乾隆江南酒業(yè)股份有限公司分別通過(guò)中國水權交易所購買(mǎi)3萬(wàn)立方米、2萬(wàn)立方米的地下水取水權指標，標志著(zhù)第二階段轉讓交易正式開(kāi)展。12月24日，共41家酒企從德源水務(wù)處購買(mǎi)總計7.76萬(wàn)立方米地下水指標，第二階段累計43家酒企購買(mǎi)總計12.76萬(wàn)立方米指標。當前中國水權交易所已無(wú)相關(guān)掛牌信息，標志著(zhù)第二階段轉讓交易基本完成。
如下圖所示，對轉讓階段所有交易按規模進(jìn)行分類(lèi)整理后可以發(fā)現，轉讓階段交易規模普遍較小，平均每單交易約0.30萬(wàn)立方米，除12月9日兩家酒企購買(mǎi)超過(guò)1萬(wàn)立方米指標外，其余酒企平均每單僅購買(mǎi)約0.19萬(wàn)立方米。從成交規模占比來(lái)看，近20%的酒企選擇購買(mǎi)500立方米以下的指標，近60%的酒企購買(mǎi)指標不足1000立方米，約三分之一的酒企購買(mǎi)指標數量在1000至5000立方米之間，僅約十分之一的企業(yè)購買(mǎi)了5000立方米以上的指標。從交易量來(lái)看，占共計43單交易數量超過(guò)90%的39單小型交易共交易6.06萬(wàn)立方米，占總交易量的47.5%，其余4單較大型交易的規模共計6.7萬(wàn)立方米，占52.5%，二者占比大致相同。交易價(jià)格方面，轉讓階段所有交易價(jià)格均為2.66元/立方米，與收儲價(jià)格相同。
圖 1 第二階段各交易規模占比（萬(wàn)立方米）
數據來(lái)源：中國水權交易所
相關(guān)資料顯示，除轉讓給需求酒企以保障相關(guān)酒企用水以外，宿遷政府也考慮生態(tài)用水需求，2019年已將5萬(wàn)噸政府購買(mǎi)并收儲的水量用于開(kāi)展地下水回補工作，為全國首例。此次也將部分收儲的水權用于地下水回補，促進(jìn)抬升地下水水位，提高水資源的價(jià)值。
二、 對本次地下水取水權交易的分析
（一） 本次試點(diǎn)交易規模較小
本次試點(diǎn)交易中，總計20萬(wàn)立方米地下水取水權指標經(jīng)收儲、轉讓等方式成功交易并應用于工業(yè)與生態(tài)等方面，該交易規模較小。一方面，中國水權交易所2020年區域水權、取水權交易近3億立方米，本次試點(diǎn)交易僅占其約0.068%。另一方面，如下圖所示，宿遷市年均供水量約27.21億立方米，其中約0.63億立方米由地下水供應，約1.80億立方米用于工業(yè)。從2011年開(kāi)始，雖然地下水供水量與工業(yè)用水量均呈現不斷下降的趨勢，但年地下水供水量仍在數千萬(wàn)立方米的量級，而年工業(yè)用水量均在1.5億立方米以上，因此相對于宿遷市的供水量、用水量而言，本次試點(diǎn)交易規模幾乎可以忽略不計，尚未產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響。地下水取水權交易的成果還有待開(kāi)發(fā)與推廣。
圖 2 2011-2019年宿遷市地下水供水量與工業(yè)用水量變化
數據來(lái)源：宿遷市水利局
（二） 首單地下水權成功交易的本質(zhì)來(lái)自于企業(yè)節水
本次地下水取水權交易之所以能夠順利完成，落實(shí)《實(shí)施方案》的各項要求，推動(dòng)水權改革試點(diǎn)建設，并為未來(lái)在全省、乃至全國范圍內推廣相關(guān)成功經(jīng)驗奠定基礎，本質(zhì)上歸功于洋河集團多年來(lái)對節水技術(shù)研發(fā)與節水措施應用的重視。
洋河集團自2002年開(kāi)始探索在白酒生產(chǎn)中采用循序供水、循環(huán)用水和清污分流等各類(lèi)節水措施，并著(zhù)力打造節水型企業(yè)，在2004年已實(shí)現水資源重復利用率達86%。多年以來(lái)洋河股份不斷推動(dòng)節水建設，并取得了一定成效，2017年江蘇洋河酒廠(chǎng)股份有限公司泗陽(yáng)分公司成功當選宿遷市“2017年度市級節水型載體”，洋河股份也成功當選2019年“江蘇省節水型企業(yè)”。至水權交易改革時(shí)，洋河股份已成為宿遷市洋河新區境內僅有的有合法取水證的同時(shí)具備地下水權出讓條件的企業(yè)。
洋河股份一家企業(yè)的節水潛力有限。本次20萬(wàn)立方米交易規模的基礎來(lái)自于洋河股份對自身節水能力與成本等各項指標的綜合評估計算，未來(lái)擴大規模需要更多行業(yè)與企業(yè)加入。
（三） 眾多小型民營(yíng)酒企收獲實(shí)惠的同時(shí)實(shí)現整體高效節水
從轉讓階段購買(mǎi)地下水權指標的酒企來(lái)看，規模較小的民營(yíng)酒企占絕大多數。相比于洋河股份等具備規模效應的大型酒企，數量眾多的小型民營(yíng)酒企缺乏研發(fā)與應用節水技術(shù)的資金，每單位產(chǎn)出的節水成本更高，因而節水潛力較為有限，推動(dòng)節水相對困難。地下水取水權交易為對地下水存在剛需的眾多酒企創(chuàng )造了一個(gè)市場(chǎng)交易平臺，其中洋河股份等節水成本相對較低的企業(yè)可以通過(guò)出售指標獲益，而眾多節水成本較高的小型民企則無(wú)需付出高昂的費用進(jìn)行相關(guān)技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)流程改造等，而僅付出少量的指標購買(mǎi)成本，從而獲得實(shí)惠。從社會(huì )整體耗水量來(lái)看，實(shí)現了20萬(wàn)立方米的節水，且相比于對每家酒企均要求實(shí)現一定節水目標的行政命令手段效率更高。
此外，參與交易的小型酒企還從本次較低的交易價(jià)格獲益。從宿遷市自來(lái)水價(jià)格來(lái)看，工商服務(wù)業(yè)用水3.43元/噸，特種用水5.79元/噸，均遠遠高于本次交易價(jià)格2.66元/立方米。購買(mǎi)指標的小型酒企可以以低廉的價(jià)格使用優(yōu)質(zhì)地下水資源，從而緩解了地下水取水難的問(wèn)題。
總體而言，洋河股份研發(fā)與應用的節水技術(shù)可以減少白酒生產(chǎn)的成本、更好應對不斷收緊的限制供水政策，同時(shí)具有社會(huì )效益，為其帶來(lái)競爭優(yōu)勢，而眾多小型酒企也因此具備更大的差異化發(fā)展空間，與《宿遷市酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動(dòng)計劃》中“全力推動(dòng)釀造（酒）產(chǎn)業(yè)大中小企業(yè)融通發(fā)展，繼續做大行業(yè)龍頭企業(yè)，并推動(dòng)中小企業(yè)‘專(zhuān)精特新’發(fā)展”的目標與要求高度一致。
（四） 開(kāi)展地下水回補，生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并重
從交易結果來(lái)看，德源水務(wù)收儲的20萬(wàn)噸地下水權指標中有超過(guò)三分之一的7.76萬(wàn)噸未交易，當前也無(wú)相關(guān)掛牌信息，該部分水權去向尚不明朗。結合宿遷市對生態(tài)用水需求的考慮和對收儲的水權用于地下水回補的舉措，該部分水權可能用于實(shí)現生態(tài)價(jià)值，在對20萬(wàn)噸水權的分配方面做到經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的結合。
圖 3 2011-2019年宿遷市相對地下水位與年地下水供水量變化
數據來(lái)源：宿遷市水利局
注：相對地下水位根據宿遷市歷年水資源公報中的地下水位變動(dòng)情況整理，將2011年初的水位設為基準（即0米）計算相對位置變化
由上圖可知，2019年宿遷市地下水位相對于2011年已上漲超過(guò)4米。2011-2012年宿遷市地下水位經(jīng)歷了大幅下降，隨后公布的《江蘇省地下水超采區劃分方案(2013年本)》顯示宿遷存在132.8平方公里的地下水超采區，年超采量為133萬(wàn)立方米。自2013年開(kāi)始，宿遷市地下水位呈不斷回升的趨勢，除2019年因降水偏少和地表水資源不足等原因導致地下水供應增加和水位下降外，地下水恢復狀況均較為良好。通過(guò)進(jìn)一步管控地下水開(kāi)采活動(dòng)并開(kāi)展地下水回補，將可以保持地下水恢復趨勢，更好實(shí)現生態(tài)價(jià)值。
三、政策建議
基于對本次全國首單地下水取水權交易的分析，為推動(dòng)水權交易的更好發(fā)展，本文提出以下政策建議：
（一） 制度化推進(jìn)工業(yè)企業(yè)節水
地下水權交易來(lái)源于有地下水開(kāi)采權的企業(yè)應用各類(lèi)節水措施減少自身用水量，從而提供空缺指標進(jìn)行交易。從宿遷本次試點(diǎn)交易來(lái)看，洋河股份出售的地下水取水權指標更多來(lái)自自身企業(yè)戰略驅動(dòng)與多年以來(lái)的節水發(fā)展路徑，應通過(guò)制度建設系統性地推進(jìn)相關(guān)工作開(kāi)展。
首先，建議出臺相關(guān)法律法規。2020年7月，《地下水管理條例》已列入國務(wù)院2020年立法工作計劃，當前應進(jìn)一步加快立法進(jìn)程，盡早使地下水相關(guān)節水活動(dòng)有法可依。其次，建議建立健全配套政策，并完善激勵措施，使節水技術(shù)研發(fā)與應用更具成本效益，從而使更多企業(yè)愿意研發(fā)節水技術(shù)，并將節水措施應用于生產(chǎn)各環(huán)節，更好激發(fā)節水的內生動(dòng)力。一方面，各級財政可針對地下水節水技術(shù)研發(fā)與項目建設成立專(zhuān)項資金，另一方面應確定更科學(xué)的水權定價(jià)機制，加大對違規取水用水的企業(yè)的處罰力度，更好通過(guò)市場(chǎng)化機制提高節水效率。
（二） 優(yōu)化地下水取水權指標總量設置與分配機制
由于地下水開(kāi)采受到越來(lái)越多限制，地下水取水權交易相比其它水權交易類(lèi)型更需要進(jìn)行總量控制與資源配置優(yōu)化，科學(xué)的總量設置與分配機制是建立有效地下水取水權交易市場(chǎng)的前提。指標總量過(guò)多或過(guò)少都將削弱企業(yè)交易的積極性。過(guò)多的指標不足以有效推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行節水技改與相關(guān)項目建設，無(wú)法通過(guò)價(jià)格機制促進(jìn)實(shí)現限制開(kāi)采地下水的目標；過(guò)少的指標將對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成額外的壓力，也無(wú)法維持市場(chǎng)足夠的流動(dòng)性。
在總量設置方面，建議對地下水供水規模進(jìn)行更科學(xué)、更精確的測算，避免過(guò)度開(kāi)采的同時(shí)也要避免過(guò)度收緊，為企業(yè)提供適當的指標節省與交易空間。在分配機制方面，建議先以歷史地下水用水量為基礎進(jìn)行初始分配，待數據收集完畢后針對各行業(yè)用水效率建立行業(yè)基準，再通過(guò)行業(yè)基準法對各行業(yè)進(jìn)行更科學(xué)的指標分配，促使用水效率低的企業(yè)進(jìn)行節水技改。
（三） 積累成功經(jīng)驗，在全國范圍內推廣
宿遷市當前已邁出地下水取水權交易的重要一步，為未來(lái)相關(guān)經(jīng)驗進(jìn)一步拓展打下了良好基礎。從全國范圍來(lái)看，宿遷市并不是地下水問(wèn)題最嚴峻的地區，其他許多地區都面臨地下水超采的困局，亟需建立更有效的分配機制以促進(jìn)地下水資源更精準地利用。
華北平原是我國人均水資源量最少的地區，其中京津冀地區以全國1%的水資源量支撐8%的人口和11%的經(jīng)濟總量。上世紀70年代以來(lái)，華北平原大規模開(kāi)采利用地下水以滿(mǎn)足地區內的農業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟建設等活動(dòng)的需求，地下水占水資源整體供應約70%，因地下水超采導致的地面沉降、基礎設施損毀等一系列問(wèn)題不利于華北平原地區的可持續發(fā)展。隨著(zhù)對地下水超采治理的日益重視，華北平原地下水治理已取得成效，京津冀主要城區地下水位出現回升，廣大農灌區地下水位下降速率減緩，但華北平原、黃淮平原等地下水儲存量仍呈虧損狀態(tài)，需要建立更優(yōu)化的地下水管理模式。
通過(guò)在華北平原等對地下水治理有需求的地區推廣地下水取水權交易這一市場(chǎng)化價(jià)格調控機制，可以在保障地下水整體供給量下降的條件下鼓勵節水技術(shù)成熟、節水成本較低的單位節水并收獲經(jīng)濟利益，其余單位更實(shí)惠地購水，從而刺激各類(lèi)單位積極參與，提高整體節水效率，幫助建立可持續的地下水超采治理模式。
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作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
