2021年4月15日至16日，中國氣候變化事務(wù)特使解振華與美國總統氣候問(wèn)題特使約翰·克里在上海就強化各自行動(dòng)與合作應對氣候變化等議題舉行會(huì )談。4月16日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正通過(guò)視頻方式會(huì )見(jiàn)克里，雙方對未來(lái)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢、保持對話(huà)合作表達了共同愿景。4月18日，雙方發(fā)表《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聲明》），標志著(zhù)會(huì )談取得較有建設性的成果，中美在氣候變化這一全球危機面前存在合作可能。中美是世界上碳排放量最大的兩個(gè)國家，排放之和超過(guò)全球的40%，中美的舉措將極大影響全球應對氣候變化進(jìn)程?！堵暶鳌返陌l(fā)布有利于提振全球應對氣候變化信心，為美國主辦的4月22日、23日領(lǐng)導人氣候峰會(huì )與11月的格拉斯哥聯(lián)合國氣候公約第26次締約方大會(huì )（COP26）順利召開(kāi)奠定良好基礎，也為未來(lái)更多具體措施落實(shí)建立良好開(kāi)端。本文將對《聲明》及相關(guān)事宜進(jìn)行解讀與分析。
一、《聲明》內容解讀
總體而言，《聲明》是一項高級別宣言，提出中美雙方將合作識別和應對相關(guān)挑戰與機遇，具有積極意義，但未討論具體的目標、項目或保障手段、長(cháng)期戰略規劃等，也未提出重建此前頗受關(guān)注的長(cháng)效對話(huà)機制?！堵暶鳌返臅r(shí)間范圍僅限于21世紀20年代，這一時(shí)間段我國正處于碳達峰階段，考慮到美國此后可能的總統換屆會(huì )影響其政策連續性，這一時(shí)間范圍目前來(lái)說(shuō)比較合適。
（一） 明確巴黎協(xié)定框架下的平等合作
《聲明》對未來(lái)中美合作模式進(jìn)行了明確。雙方回顧了兩國為巴黎協(xié)定的制定、通過(guò)、簽署和生效作出的歷史性貢獻，未來(lái)將以平等姿態(tài)開(kāi)展在聯(lián)合國氣候變化框架公約和巴黎協(xié)定框架下的相互合作，并與其他各方一道加強減排行動(dòng)與巴黎協(xié)定的實(shí)施。在此前提下，《聲明》著(zhù)重提及了巴黎協(xié)定的第二條、第六條和第十三條。
巴黎協(xié)定第二條提出全球應對氣候變化目標，即“減緩”“適應”與“融資支持”，《聲明》對三方面目標均有所涉及?！皽p緩”是《聲明》的核心內容，主要體現在中美雙方承諾繼續作出努力，在巴黎協(xié)定框架下強化行動(dòng)，在COP26之前分別制定旨在實(shí)現碳中和/溫室氣體凈零排放的長(cháng)期戰略，將全球平均氣溫上升控制在低于2℃之內，并努力限制在1.5℃之內。目前中國已提出2060年實(shí)現碳中和的目標，美國相關(guān)目標預計將由拜登在4月22日領(lǐng)導人氣候峰會(huì )上正式公布。在“適應”方面，針對中美未來(lái)將進(jìn)一步討論的具體問(wèn)題，《聲明》提及了“氣候韌性農業(yè)”；在“融資支持”方面，《聲明》提出兩國將盡可能擴大國際投融資支持發(fā)展中國家的氣候轉型，促進(jìn)其高碳化石能源逐步由綠色、低碳和可再生能源替代。
巴黎協(xié)定第六條提出建立減緩成果國際轉讓的框架，旨在促進(jìn)各方在自愿基礎上通過(guò)合作實(shí)現國家自主貢獻目標，推動(dòng)全球排放的全面減緩；第十三條主要提出建立行動(dòng)透明度框架，通過(guò)多重手段明確并追蹤締約方實(shí)現各自國家自主貢獻所取得的進(jìn)展以及對國際氣候資金的運用?！堵暶鳌返诹鶙l提出，中美雙方將合作推動(dòng)COP26會(huì )議取得成功，而本次會(huì )議的核心內容在于完成巴黎協(xié)定第六條、第十三條等條款的實(shí)施細則制定，其中第六條細則談判在COP25因各方分歧嚴重未達成共識，留待COP26繼續磋商。中美合作對相關(guān)細則達成一致意義重大。
（二） 提出具體減排行動(dòng)，形成潛在合作領(lǐng)域
《聲明》第五條提出了八項較為具體的減排行動(dòng)，作為未來(lái)中美進(jìn)一步討論的方向，也構成了潛在的合作領(lǐng)域。八項減排行動(dòng)覆蓋了電力、工業(yè)、建筑與交通等對碳排放貢獻最大的行業(yè)，也重點(diǎn)提及了循環(huán)經(jīng)濟、儲能技術(shù)、綠氫技術(shù)等前沿創(chuàng )新領(lǐng)域和碳捕集利用與封存等負排放技術(shù)?！堵暶鳌匪婕暗南嚓P(guān)行動(dòng)超出技術(shù)范疇，也涉及了政策、措施等更多方面，為未來(lái)雙方進(jìn)行進(jìn)一步磋商劃定更大討論范圍。
值得注意的是，八項減排行動(dòng)并未涉及所有氣候熱點(diǎn)問(wèn)題，也與2014年《中美氣候變化聯(lián)合聲明》有所區別。2014年《聯(lián)合聲明》在減排行動(dòng)方面描述更為具體，明確提及核能、頁(yè)巖氣、氣候智慧型/低碳城市和綠色產(chǎn)品貿易等方面，核電技術(shù)是工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的重要組成部分，且近期正處于社會(huì )關(guān)注焦點(diǎn)，而上述內容在《聲明》中均未出現。在政策舉措方面，《聲明》也并未提及重建中美氣候變化工作組以建立長(cháng)效溝通渠道，或拓展在碳定價(jià)領(lǐng)域這一重要減排機制的合作。中美未來(lái)在這些領(lǐng)域的合作不確定性增強。
此外，《聲明》也顯示美國將支持中國在昆明舉辦生物多樣性公約第十五次締約方大會(huì )（COP15），顯示了未來(lái)雙方共同推動(dòng)氣候問(wèn)題與生物多樣性保護問(wèn)題協(xié)同治理的可能性。
（三） 重視非二氧化碳溫室氣體減排
《聲明》第四條及第五條均提及減少二氧化碳以外溫室氣體的排放，延續了2014年《聯(lián)合公報》的“同意就全球削減氫氟碳化物這種強效溫室氣體攜手合作”相關(guān)描述?！堵暶鳌返谒臈l表明雙方將分別執行蒙特利爾議定書(shū)基加利修正案所規定的逐步削減氫氟碳化物生產(chǎn)和消費的措施；第五條表明雙方將在甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放控制方面開(kāi)展合作。
2016年10月15日，歷經(jīng)7年多次談判，各方在盧旺達首都基加利召開(kāi)的《蒙特利爾議定書(shū)》第28次締約方大會(huì )達成歷史性的限控溫室氣體氫氟碳化物（HFCs）修正案——基加利修正案。HFCs是多種氫氟碳化物氣體的統稱(chēng)，被廣泛應用于空調、制冷設備和泡沫絕緣材料中，根據IPCC于2014年發(fā)布的第五次評估報告（AR5），其中大多數氣體的溫室效應是二氧化碳的數百至數千倍，HFC-23高達二氧化碳的12400倍，也因此被稱(chēng)為超級溫室氣體?；永拚傅哪繕耸窃谖磥?lái)幾十年將全球的HFCs（氫氟碳化物）削減至少80%。
2021年4月16日，中國宣布已決定接受基加利修正案。作為全球大多數應用HFCs電器的生產(chǎn)國，批準基加利修正案將影響到全球一半以上HFCs的生產(chǎn)和使用。同時(shí)，美國也在加速批約進(jìn)程，拜登于2021年1月發(fā)出行政命令，要求美國國務(wù)卿準備批準《基加利修正案》的方案，預計不久將提交給美國參議院。在此背景下，《聲明》進(jìn)一步提出中美將共同采取減少HFCs生產(chǎn)消費的行動(dòng)，表明全球最大的兩個(gè)經(jīng)濟體在這一領(lǐng)域達成一致意見(jiàn)，對全球逐步減少HFCs使用并促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的綠色轉型意義重大。
甲烷與HFCs的減排將對農業(yè)、油氣行業(yè)以及電器生產(chǎn)行業(yè)等多個(gè)行業(yè)產(chǎn)生影響，有利于中美雙方氣候轉型，雙方在這些方面也具有廣闊的合作前景。
（四） 推動(dòng)國際航空航海減排
《聲明》第五條提出中美雙方未來(lái)將圍繞國際航空、航?；顒?dòng)排放開(kāi)展進(jìn)一步討論，可能具有一定合作空間。當前，已有國際航空組織制定相關(guān)標準與機制促進(jìn)航空公司推動(dòng)減排，國際航海組織預計也將出臺類(lèi)似機制對海運排放進(jìn)行限制。
2019年全球民航飛機排碳占全球排放量的2%左右。國際民航組織ICAO于2016年10月推出了“國際航空碳抵消和減排計劃”（CORSIA），要求航司對超過(guò)2019年排放水平的部分購買(mǎi)碳信用額度來(lái)抵消。CORSIA分階段來(lái)實(shí)施，前期各國航司自愿參加，2027年起則強制參加。目前中國只進(jìn)行民航碳排數據統計及提交，還不需要履行減排義務(wù)，可以通過(guò)碳抵消項目參與CORSIA。2020年3月13日，國際民航組織第219屆理事會(huì )審議通過(guò)了合格減排項目體系的評估報告，認可了包括中國溫室氣體自愿減排項目（CCER）在內的6個(gè)減排項目體系在2021年至2023年的CORSIA試點(diǎn)期內為其提供合格碳減排指標。
海運占世界貿易的90%，產(chǎn)生的二氧化碳排放量約占全球總排放量的3%，排放總量與航空類(lèi)似。雖然排放總量并不大，但由于并不是各國內部產(chǎn)生的排放量，各國低碳轉型與碳中和等規劃不會(huì )將國際海運納入考慮，因此部分群體也希望將其納入碳交易等碳定價(jià)機制，以促進(jìn)實(shí)現全球碳排放降低。
2018年4月，國際海事組織（IMO）173個(gè)成員國簽訂《海運減排協(xié)議》，提出與2008年相比，到2050年把海運二氧化碳排放量減少50%。這是航運業(yè)首次為氣候變暖制定碳排放目標。海事組織還正在執行全球技術(shù)合作項目，以支持各國，特別是發(fā)展中國家實(shí)施和支持航運部門(mén)能源效率的能力。IMO計劃對減排戰略與目標作出進(jìn)一步修改并于2023年正式采納。此外，歐盟決定從2022年1月1日開(kāi)始將海運業(yè)納入EU ETS。預計?？吭跉W洲港口的5000總噸（GT）以上的船舶將成為實(shí)施對象，也包括往來(lái)歐洲海域內外的國際航行船舶。
未來(lái)中美如果就國際海運與航空減排行動(dòng)開(kāi)展合作，將可進(jìn)一步推動(dòng)國際海運業(yè)減排機制出臺，并提高航空業(yè)減排雄心，同時(shí)促使相關(guān)減排機制符合聯(lián)合國氣候變化框架公約和巴黎協(xié)定的相關(guān)規定。
二、推動(dòng)《聲明》落實(shí)面臨巨大挑戰
對于《聲明》的意義，克里表示《聲明》本身并不是關(guān)鍵，中美及其余各方在未來(lái)幾個(gè)月所采取的行動(dòng)才是關(guān)鍵，美國將通過(guò)相關(guān)行動(dòng)提高全球的減排雄心，并促成廣泛的氣候友好型經(jīng)濟轉型。應認識到，推動(dòng)《聲明》落實(shí)在中美兩國都存在阻力，需要克服不少困難與挑戰以推動(dòng)相關(guān)減排行動(dòng)。
中國各項減排行動(dòng)均在有序推進(jìn)。對中國來(lái)說(shuō)，落實(shí)《聲明》的難度最主要來(lái)自于第五條中的“其他近期政策和措施，包括減少煤、油、氣排放”。中國的煤炭消費量仍然超過(guò)所有其它國家的總和，煤炭作為一次能源消費的比重占到全國總消費量的58%，且仍在增長(cháng)。因此當前中國要實(shí)現既定的“3060目標”會(huì )面臨很大壓力，同時(shí)由于大量運行中的新型煤電廠(chǎng)距離其壽期還有相當長(cháng)時(shí)間，退煤是一項長(cháng)期規劃，近期減少的難度很大。
對美國來(lái)說(shuō)挑戰則更為嚴峻?？死锸敲绹摹爸A派”，擔任奧巴馬政府國務(wù)卿時(shí)期即較為關(guān)心中美在經(jīng)貿與能源等方面的合作，主張與中國接觸，目前在氣候議題上試圖將氣候變化問(wèn)題與其他更具爭議的問(wèn)題區分看待，平衡各方力量，盡可能促成合作。但同時(shí)也須意識到美國國內政治的復雜性和各黨之間的分歧。例如4月12日克里訪(fǎng)華之前，美參議員盧比奧在接受?？怂剐侣劸W(wǎng)采訪(fǎng)時(shí)就稱(chēng)拜登的氣候方案將導致美國大量購買(mǎi)來(lái)自中國的新能源設備，從而導致美國在相關(guān)領(lǐng)域與中國差距拉大，同時(shí)試圖將氣候問(wèn)題與對新疆人權問(wèn)題的無(wú)端指責聯(lián)系，稱(chēng)全世界半數光伏電板的相關(guān)組件生產(chǎn)來(lái)自于新疆，而相關(guān)生產(chǎn)涉及“強迫勞動(dòng)”等。4月13日，美眾議員麥考爾援引彭博社于同日發(fā)布的報告，稱(chēng)“中國綠色能源政策的核心是強迫勞動(dòng)”“中國是制造國際矛盾并使之惡化的國家”，在缺乏證據的情況下對中國橫加指責，并稱(chēng)克里訪(fǎng)華是在“傳達絕對錯誤的信號”，顯示美國國內龐大的反華力量以及雙方合作的脆弱性。缺乏共和黨的支持將導致拜登政府各項計劃不及預期，中美合作也將蒙上陰影。
美國同樣面臨來(lái)自《聲明》第八條“減少煤、油、氣排放”的壓力。美國過(guò)去的碳排放下降主要來(lái)自于煤電機組壽命到期淘汰以及“頁(yè)巖革命”帶來(lái)的能源變革。目前美國在石油與天然氣方面均是世界上最大的生產(chǎn)國與消費國，平均每天生產(chǎn)1840萬(wàn)桶石油，消費2051萬(wàn)桶石油，均占世界20%。自頁(yè)巖革命以來(lái)，美國天然氣產(chǎn)量從2008年的5975億立方米躍升至2019年的1.02萬(wàn)億立方米，2019年美國的天然氣消費量為8466億立方米，遠遠超過(guò)世界第二名的天然氣消費國俄羅斯（4443億立方米），規模巨大的頁(yè)巖油氣產(chǎn)業(yè)反而對新能源形成擠壓，使得美國的減排路徑并不徹底，也限制了未來(lái)，尤其是作為短期措施的減少油氣排放的可能性。
總體而言，由于民主黨與共和黨的意見(jiàn)分歧以及美國國內利益集團的博弈，美國的氣候政策搖擺不定，難以形成氣候共識。不論是中美合作還是美國自身制定長(cháng)期減排戰略以建立并實(shí)現氣候目標，美國都難以取得長(cháng)期且符合當前政府承諾的成果。對中國來(lái)說(shuō)，挑戰也同樣存在?！堵暶鳌泛蟮母黜棿胧┞涞貙⑿枰p方進(jìn)一步溝通，共同解決大量難題。
三、中法德三國領(lǐng)導人峰會(huì )是更務(wù)實(shí)的協(xié)調
幾乎與克里訪(fǎng)華同一時(shí)間，中美也分別與其他國家舉行會(huì )談。4月16日，美國總統拜登與日本首相菅義偉在白宮會(huì )談后發(fā)表聯(lián)合聲明，時(shí)隔52年再次將臺灣問(wèn)題寫(xiě)入聯(lián)合聲明中，損害中國利益與地區安全穩定；中國國家主席習近平則與法國總統馬克龍、德國總理默克爾舉行視頻峰會(huì )，就合作應對氣候變化、中歐關(guān)系、抗疫合作以及重大國際和地區問(wèn)題深入交換意見(jiàn)，并達成廣泛共識。
與《聲明》相比，中法德峰會(huì )是氣候國際合作領(lǐng)域更具體、更務(wù)實(shí)的協(xié)調。峰會(huì )上，習近平主席表達了我國用全球歷史上最短的時(shí)間實(shí)現從碳達峰到碳中和的決心，將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局的戰略規劃以及中方對公平、共同但有區別的責任、各自能力原則的堅持。同時(shí)，習近平主席表示，應對氣候變化是全人類(lèi)的共同事業(yè)，不應成為地緣政治的籌碼、攻擊他國的靶子、貿易壁壘的借口，發(fā)達國家應兌現氣候資金出資承諾，并為發(fā)展中國家提供技術(shù)、能力建設等支持。法德領(lǐng)導人均積極回應，并對中歐在應對氣候變化方面攜手合作提出了相關(guān)建議。
與克里此前曾稱(chēng)將要求中國盡快提高碳中和目標至2050年，與發(fā)達國家保持一致不同，馬克龍與默克爾均表示2060碳中和目標體現了中方主動(dòng)承擔重要責任，且該目標既具雄心，也富挑戰。同時(shí)，法德領(lǐng)導人對與中國的合作提出了較為具體的回應，馬克龍提議中法進(jìn)一步深化合作，攜手促進(jìn)非洲綠色發(fā)展；而默克爾則重視“十四五”規劃帶來(lái)的重要合作機遇，并希望雙方共同努力，推動(dòng)中歐投資協(xié)定盡快批準生效。
與美國強調“重返”并“領(lǐng)導”全球應對氣候變化事業(yè)不同，中法德三國領(lǐng)導人均認同堅持多邊主義與構建公平合理、合作共贏(yíng)的全球氣候治理體系的重要性。三國將進(jìn)一步加強合作，推動(dòng)4月22日領(lǐng)導人氣候峰會(huì )、格拉斯哥COP26會(huì )議、昆明COP15會(huì )議及馬賽第七屆世界自然保護大會(huì )取得積極、平衡、務(wù)實(shí)成果，并對推動(dòng)中歐關(guān)系長(cháng)期良性發(fā)展指明方向，通過(guò)加強氣候政策對話(huà)和綠色發(fā)展領(lǐng)域合作等方式，將應對氣候變化打造成中歐合作的重要支柱。
參考文獻
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作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
