排污權指排放者在環(huán)境保護監督管理部門(mén)分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權利以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利（一級市場(chǎng)），他們之間也可以相互轉讓或出售權利（二級市場(chǎng)），以此形成排污權交易市場(chǎng)。排污權交易市場(chǎng)是以“污染者付費”機制為基礎形成的市場(chǎng)，其市場(chǎng)化交易的機制有利于企業(yè)將減排變?yōu)樽杂X(jué)行為；同時(shí)資金被引導流動(dòng)到減排做得好的企業(yè)，可以促進(jìn)企業(yè)開(kāi)發(fā)更加先進(jìn)的減排技術(shù)；市場(chǎng)還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。
中國排污權交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢。自1987年開(kāi)始排污權交易的嘗試。1987-2006年，是起步及試點(diǎn)摸索階段，這一階段主要進(jìn)行了一些試點(diǎn)項目。2007年后，步入排污權市場(chǎng)試點(diǎn)深化階段，這一階段公布了政策文件，明確了國家級試點(diǎn)省市。截至2020年底，全國大部分省份開(kāi)展了排污權交易工作，但整體進(jìn)展緩慢，2020年部分地方通過(guò)啟動(dòng)排污權交易二級市場(chǎng)、制定排放權交易基準價(jià)格等方式推動(dòng)了市場(chǎng)發(fā)展，但還存在不少問(wèn)題。本文將對2020年的進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并提出推動(dòng)市場(chǎng)更好發(fā)展的政策建議。
一、 排污權交易市場(chǎng)2020年進(jìn)展梳理
2020年，排污權交易市場(chǎng)的整體建設進(jìn)展緩慢，但仍有部分地方通過(guò)啟動(dòng)排污權交易二級市場(chǎng)、制定主要污染物排放權交易基準價(jià)格等方式推動(dòng)排污權市場(chǎng)發(fā)展。
（一） 部分省市發(fā)布政策文件，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展
青海省、山東省、安徽省黃山市等省市發(fā)布本省市排污權管理辦法等文件，對排污權交易的制度、參與主體、參與方式、交易流程等作出細化規定，推動(dòng)規范發(fā)展排污權市場(chǎng)，探索建立環(huán)境資源優(yōu)化配置機制。河北省、遼寧省探索開(kāi)展排污權抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)的排放改造與重點(diǎn)設施的深度治理，完善金融對生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)的支持。河北省制定2021-2025年主要污染物排放權交易基準價(jià)格，規范交易行為，加強交易價(jià)格管理，做好監測評估。陜西省推動(dòng)排污權二級市場(chǎng)交易，標志著(zhù)陜西省利用市場(chǎng)手段控制污染物排放進(jìn)一步得到了深化。
各省市在2020年的政策推動(dòng)情況如下圖所示：
圖1 2020年各省市排污權交易政策
（二） 市場(chǎng)交易不活躍，融資工具少
盡管全國大部分省份已開(kāi)展排污權交易，但交易信息透明度較差。根據公開(kāi)信息，總結出4個(gè)省份的詳細交易情況如下圖所示：
圖2 2020年4省份排污權交易情況
相比2019年，浙江省2020年排污權成交量11512噸，同比下降57.5%。浙江省排污權交易活動(dòng)與地區生產(chǎn)總值呈現正相關(guān)走勢，相關(guān)系數達0.76；與工業(yè)增加值同樣呈現正相關(guān)，相關(guān)系數0.643。在2020年上半年由于疫情、外貿等因素影響，浙江省經(jīng)濟受到一定沖擊，工業(yè)停工或緩工；經(jīng)濟活動(dòng)的緩滯影響了排污權交易的活躍度。不過(guò)下半年隨著(zhù)企業(yè)陸續復產(chǎn)復工，生產(chǎn)和消費強勢反彈，排污權交易活躍度有所提升。同樣，湖南省2020年排污權成交量4913噸，同比下降30%，也是受疫情影響生產(chǎn)和消費活動(dòng)減少所致。內蒙古2020年排污權成交量10312噸，同比提升達2600%，主要原因推測為市場(chǎng)日益成熟、參與主體顯著(zhù)增多，疊加政府政策推動(dòng)。
整體而言，排污權交易市場(chǎng)推出的融資工具數量不多，信息披露不全面。根據可得信息整理的融資工具情況如表1所示。2020年浙江、江蘇、廣東等東部省份繼續推動(dòng)排污權融資工具，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)通過(guò)排污權抵質(zhì)押貸款獲得資金用于節能減排、技術(shù)改造及流動(dòng)資金補充等。參與企業(yè)以能源、電力、鋼鐵、印染、紡織等工業(yè)企業(yè)為主；參與金融機構除了建設銀行、工商銀行、興業(yè)銀行等四大行及大型股份制商業(yè)銀行外，還包括江蘇銀行、海安農商銀行、浙江桐鄉農村商業(yè)銀行等東部地區省市級商業(yè)銀行。未來(lái)預計將有更多工業(yè)發(fā)達省市的地區銀行參與本地排污權抵質(zhì)押貸款項目，排污權融資方興未艾。
表1 2020年部分省份排污權融資工具
資料來(lái)源：Wind數據庫
二、排污權交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題與挑戰
2020年排污權交易市場(chǎng)發(fā)展緩慢，老問(wèn)題仍然存在，如法規支撐體系不完善，交易制度設計不成熟；定價(jià)方法不統一，二級市場(chǎng)極不活躍；與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位；與環(huán)境保護稅有重合部分等。同時(shí)，還面臨著(zhù)其他問(wèn)題：
第一，局限于省市層面的交易導致市場(chǎng)規模有限。目前，我國排污權交易試點(diǎn)工作的開(kāi)展均以行政區域劃定界限，分為兩種類(lèi)型：一是在地級市層面開(kāi)展交易，如浙江省嘉興市；另一種是以省作為一個(gè)市場(chǎng)開(kāi)展交易，如山西省、湖南省。而隨著(zhù)排污權交易的深入開(kāi)展，以市為一個(gè)市場(chǎng)開(kāi)展交易逐漸顯露出問(wèn)題：由于市場(chǎng)覆蓋區域小，參與主體不足，導致市場(chǎng)容量過(guò)小，交易不活躍。污染物通常具有擴散性、流動(dòng)性的特點(diǎn)，環(huán)境污染表現通常是大范圍、區域性的，特別是在河流與大氣領(lǐng)域表現得尤為突出。即使是在省域范圍內開(kāi)展，排污權交易市場(chǎng)規模仍然有限，不利于活躍、穩定的交易。
第二，政府主導的總量控制和指標分配機制尚不完善。總量控制與初始排放權分配是形成排污權交易的基礎與前提。由于排污權試點(diǎn)地區環(huán)境容量尚未明確、總量控制的上限沒(méi)有劃定，政府儲備調控機制與區域環(huán)境質(zhì)量目標的相關(guān)性并不顯著(zhù)，指標的初始分配難以結合環(huán)境質(zhì)量和容量有效推進(jìn)企業(yè)的污染減排?？偭靠刂齐y以有效實(shí)現，各地區制定配額有償分配方式和定價(jià)方法不統一、不規范，使得排污權交易難以建立真正的市場(chǎng)機制、真實(shí)反映排污權價(jià)值，導致企業(yè)參與積極性不足，排污權市場(chǎng)難以興起。
第三，監管體系不健全。排污權市場(chǎng)的深入發(fā)展離不開(kāi)完善的監管體系。但是目前，一方面，政府監管相關(guān)法律法規不健全，已有的監管法規多是地方性的，國家層面針對排污權交易市場(chǎng)的政策文件仍然匱乏，缺少指導性的根本大法和統一的交易監管制度。另一方面，排污權交易具有金融、環(huán)保等多重屬性，涉及的監管部門(mén)較多，包括生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、金融監管部門(mén)等，目前相關(guān)部門(mén)協(xié)作機制還不完善。
第四，市場(chǎng)推動(dòng)進(jìn)程緩慢。我國雖然從1987年就開(kāi)始了排污權交易市場(chǎng)的嘗試，但一直以來(lái)進(jìn)展緩慢。從頂層設計來(lái)看，政策推動(dòng)力度不足，碎片化的地方政策不足以推動(dòng)市場(chǎng)長(cháng)期、健康發(fā)展。從市場(chǎng)實(shí)踐來(lái)看，交易不活躍、信息透明度低，特別是二級市場(chǎng)交易極不活躍。湖南、內蒙古、陜西三省2020年市場(chǎng)交易規模均不足億元，其中陜西省二級市場(chǎng)交易規模僅1676萬(wàn)元；且浙江、重慶等試點(diǎn)均出現二級市場(chǎng)交易記錄“斷層”。企業(yè)出于排污檢測考核而被動(dòng)參與交易，對于排污權交易缺乏認識和參與積極性。
三、政策建議
針對排污權交易市場(chǎng)中存在的問(wèn)題，本文提出以下五方面的建議：
第一，逐步建立跨省域排污權交易市場(chǎng)。按照省份、甚至市級切割排污權市場(chǎng)會(huì )導致市場(chǎng)規模有限的問(wèn)題，環(huán)境污染本身就具有擴散性、流動(dòng)性、區域性的特點(diǎn)，因此，建立跨省域的排污權交易市場(chǎng)是必然趨勢?？缡∮蚪灰卓梢愿蟪潭鹊匕l(fā)掘區域內的減排潛力。建議針對重點(diǎn)區域，如京津冀、長(cháng)三角、珠三角，建立區域性排污權交易所，擴大交易范圍，提升活躍度，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。
第二，建立科學(xué)規范的總量指標核定機制。面對總量控制和指標分配機制尚不完善的問(wèn)題，需要結合地區環(huán)境質(zhì)量和容量確定域內排污單位許可排放總量的上限目標，同時(shí)根據行業(yè)、企業(yè)具體情況規劃年度減排任務(wù)。從宏觀(guān)層面，，還需制定區域統一的排污權分配方式與定價(jià)方法；從微觀(guān)層面，建議細化納入排污權交易的行業(yè)企業(yè)、污染排放名錄，確定從企業(yè)到區域的排放總量及削減計劃目標。
第三，完善監管體系。為解決排污權交易市場(chǎng)監管體系不健全的問(wèn)題，一方面，建議出臺政府監管相關(guān)法律法規，建立健全從國家到省份的法規和制度，對配額分配方法、交易規則等進(jìn)行統一規范，并建立統一的交易監管制度，為政府監管提供法律依據和執行標準。另一方面，建議制定各監管部門(mén)的協(xié)作機制，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)通力合作，既監管到位，也避免重復監管，推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)不過(guò)多增加企業(yè)負擔。
第四，推動(dòng)排污權抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品。目前，河北、遼寧等省份出臺政策鼓勵探索排污權抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，江蘇省亦出臺本省首個(gè)環(huán)境權益抵押貸款管理辦法——《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法（試行）》，對排污權抵押貸款用途條件、期限額度、貸款程序、貸款管理等內容進(jìn)行了規定和明確。地方工業(yè)企業(yè)作為主要的資金使用者，能夠通過(guò)排污權抵質(zhì)押貸款緩解自身面臨的現金流壓力，借助貸款資金用于節能環(huán)保改造或購買(mǎi)排污權，幫助企業(yè)端樹(shù)立節能減排意識，對于企業(yè)和環(huán)境都有正向作用。因此，地方政府與金融機構可以合力推動(dòng)排污權抵質(zhì)押貸款等金融產(chǎn)品，盤(pán)活企業(yè)環(huán)保資產(chǎn)，拓寬融資渠道，同時(shí)提升企業(yè)對環(huán)境資源的重視程度，促進(jìn)排污權優(yōu)化配置與排污權交易市場(chǎng)的發(fā)展。
第五，建立排污權交易數據庫，加強信息披露。建議推動(dòng)建立細化到企業(yè)的排污總量及排污權交易數據庫與登記簿，對數據、交易進(jìn)行集中管理與服務(wù)。此外，建議搭建排污權交易服務(wù)平臺，形成對排污權交易監測、評價(jià)、預警的全面支持機制。同時(shí)加強相關(guān)信息披露力度，讓企業(yè)了解交易信息渠道，讓投研機構監測分析，讓社會(huì )大眾進(jìn)行有效監督。
作者：
奉椿千 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
