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據世界氣象組織統計，在過(guò)去50年里，全球由天氣、氣候和水引發(fā)的災害共計1.1萬(wàn)起，造成人員傷亡200萬(wàn)人，經(jīng)濟損失3.6萬(wàn)億元，隨著(zhù)氣候變化問(wèn)題的加重，這一數字會(huì )在一定程度上進(jìn)一步增加。在這一背景下，加強應對氣候變化相關(guān)工作開(kāi)展，顯得尤為重要。2020年9月至今，習近平主席多次在國際發(fā)言和重要會(huì )議上提及中國碳達峰和碳中和目標。2020年10月26日《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》進(jìn)一步強調應高度重視氣候投融資工作。綠色基礎設施建設作為適應氣候變化，降低氣候風(fēng)險影響的重要形式之一，是氣候投融資的重要組成部分，因此在應對氣候變化，強化氣候投融資活動(dòng)中，發(fā)展綠色城投債勢在必行。

（一）促進(jìn)氣候變化投融資政策及碳中和目標

近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)發(fā)布關(guān)于推動(dòng)氣候投融資的政策文件，通過(guò)建立健全氣候投融資和綠色債券發(fā)展機制，助力應對氣候變化建設，促進(jìn)應對氣候變化領(lǐng)域資金投入。2020年10月26日,生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求各地有關(guān)部門(mén)高度重視氣候投融資工作。氣候投融資是指為實(shí)現國家自主貢獻目標和低碳發(fā)展目標，引導和促進(jìn)更多資金投向應對氣候變化領(lǐng)域的投資和融資活動(dòng)，是綠色金融的重要組成部分。2021年2月22日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見(jiàn)》，指出要“大力發(fā)展綠色金融。統一綠色債券標準，建立綠色債券評級標準?！?/p>

2021年3月15日召開(kāi)的中央財經(jīng)委員會(huì )第九次會(huì )議強調，我國力爭2030年前實(shí)現碳達峰，2060年前實(shí)現碳中和，是黨中央經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大戰略決策，事關(guān)中華民族永續發(fā)展和構建人類(lèi)命運共同體。要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持系統觀(guān)念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(cháng)期的關(guān)系，以經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型為引領(lǐng)，以能源綠色低碳發(fā)展為關(guān)鍵，加快形成節約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。

（二）綠色基礎設施建設是應對氣候變化的路徑之一

綠色基礎設施建設是氣候適應領(lǐng)域的主要側重點(diǎn)。近年來(lái)，隨著(zhù)氣候變化帶來(lái)的風(fēng)險不斷升高，適應氣候變化的能力建設逐漸獲得更多重視。聯(lián)合國環(huán)境規劃署（UNEP）研究表面，全球范圍內72%的國家已經(jīng)通過(guò)了至少一項過(guò)幾家適應規劃文書(shū)。國際上，2019年歐洲復興開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行首單氣候適應債券，募集資金用途涵蓋發(fā)展中國家氣候韌性基礎設施建設。國內來(lái)看，《意見(jiàn)》提出加強適應基礎能力建設，加快綠色基礎設施建設是適應氣候變化的主要任務(wù)。根據《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》，綠色基礎設施建設主要包括建筑節能與綠色建筑、綠色交通、環(huán)境基礎設施、城鎮能源基礎設施、海綿城市和園林綠化，此類(lèi)建設項目對于減緩和適應氣候變化具有重要作用。具體綠色基礎設施建設覆蓋領(lǐng)域如下表所示。

表 1 《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》 綠色基礎設施建設覆蓋領(lǐng)域

（三）氣候適應活動(dòng)存在較大資金缺口

相比于氣候減緩活動(dòng)，氣候適應活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益難以測量，對資金的吸引力不足，存在較大資金缺口。《巴黎協(xié)定》第二條宗旨和長(cháng)期目標提到，氣候資金的發(fā)展目標是“使資金流動(dòng)符合溫室氣體低排放和氣候適應型發(fā)展的路徑”，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》也提出“出臺綜合配套政策，完善氣候投融資機制，更好發(fā)揮中國清潔發(fā)展機制基金作用，積極運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式及綠色債券等手段，支持應對氣候變化和低碳發(fā)展工作”，并“以投資政策引導、強化金融支持為重點(diǎn)，推動(dòng)開(kāi)展氣候投融資試點(diǎn)工作”。此外，《意見(jiàn)》指出應加快構建氣候投融資政策體系，逐步完善氣候投融資標準體系，鼓勵和引導民間投資與外資進(jìn)入氣候投融資領(lǐng)域，引導和支持氣候投融資地方實(shí)踐，深化氣候投融資國際合作，強化組織實(shí)施。

盡管多項政策均提出要加大氣候投融資力度，現階段我國氣候投融資尚存在較大資金缺口，氣候投融資機制對氣候變化和低碳發(fā)展作用尚未完全發(fā)揮。根據國家氣候戰略中心研究，2016-2030年中國實(shí)現國家自主貢獻的總資金需求規模平均每年約3.73萬(wàn)億元，相當于2016年固定資產(chǎn)投資總額(59.65萬(wàn)億元)的6.3%。同時(shí),隨著(zhù)減緩氣候變化力度的提高和面臨的氣候變化風(fēng)險的增加,年均應對氣候變化資金需求呈現加速增長(cháng)態(tài)勢,將從“十三五”的年均約2.93萬(wàn)億元,上升到“十四五”的約3.76萬(wàn)億元和“十五五”的約4.49萬(wàn)億元。與測算的3.73萬(wàn)億元的氣候資金需求相比,中國今后每年仍將可能面臨約1.36萬(wàn)億元甚至以上的氣候資金缺口，因此應對氣候變化要求更高水平的氣候投融資機制。

根據中央國債登記結算有限責任公司定義，城投債是指為地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展籌集資金，由地方政府投融資平臺公司發(fā)行的債券，包括企業(yè)債、公司債、中期票據、短期融資券、非公開(kāi)定向融資工具(PPN)等。而一般認為城投債僅指地方政府融資平臺發(fā)行的企業(yè)債券，即發(fā)改委企業(yè)債中的一種。國發(fā)〔2010〕19號《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中對城投公司做出界定：“地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體。

綠色城投債能夠拓寬氣候投融資資金來(lái)源，有效填補適應氣候變化的資金缺口。綠色城投債是中國特有的信用融資模式，主要投資于環(huán)境基礎設施、海綿城市等城市基礎設施建設和公益性項目，契合適應氣候變化主要涉及領(lǐng)域，能夠有效支持適應氣候變化目標實(shí)現。而氣候投融資由于其具備較高的資金管理和信息披露等要求，反之也能夠引導城投債轉型發(fā)展，拓寬氣候融資資金來(lái)源，填補適應氣候變化資金缺口。

（一）綠色城投債拓寬氣候投融資資金來(lái)源

城投債憑借其龐大的融資規模，可在一定程度上彌補氣候投融資存在的較大資金缺口，為應對氣候變化提供有效資金支持。根據wind數據，城投債規模近10年來(lái)快速增長(cháng)，城投債余額已由2012年18968.07億上升到現在的113238.96億，2008年全國共發(fā)行城投債992億，2019年城投債發(fā)行規模高達34813億,11年時(shí)間增長(cháng)超過(guò)34倍。而基礎設施建設需要大量資金投入且回報周期長(cháng)，綠色城投債能夠持續穩定地為其提供現金流，且大部分地市級以上城投平臺信用水平較高，未來(lái)將可能成為適應氣候變化的重要資金來(lái)源之一。

圖 1 2012年至今城投債存量情況

數據來(lái)源：wind，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

（二）綠色城投債投資領(lǐng)域契合氣候友好產(chǎn)業(yè)

綠色城投債募集資金主要用于氣候友好型產(chǎn)業(yè)，對于減緩和適應氣候變化具有積極作用。根據《意見(jiàn)》，適應氣候變化包括提高農業(yè)、水資源、林業(yè)和生態(tài)系統、海洋、氣象、防災減災救災等重點(diǎn)領(lǐng)域適應能力；加強適應基礎能力建設，加快基礎設施建設、提高科技能力等。根據中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院（IIGF）數據，有統計以來(lái)綠色城投債的投向領(lǐng)域如下圖所示，主要用于城市軌道交通（23%）、污染防治（20%）、災害應急防空（11%）、自然生態(tài)保護及旅游資源保護性開(kāi)發(fā)（9%）（統計口徑參照《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》），與應對氣候變化領(lǐng)域高度相關(guān)。

圖 2 綠色城投債募集資金投向

注：統計范圍為，自2016年以來(lái)的貼標綠色城投債和自2009年以來(lái)非貼標綠色城投債

數據來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

（三）以氣候投融資引導城投轉型發(fā)展

綠色城投債的發(fā)行標準高于一般城投債，其發(fā)行需滿(mǎn)足有關(guān)主管部門(mén)對綠色債券募集資金投向、資金管理、信息披露的監管要求。“十四五”時(shí)期中國綠色金融支持經(jīng)濟體系低碳綠色轉型的工作進(jìn)入關(guān)鍵階段，日前密集發(fā)行的碳中和債券對綠色債券的管理提出了更高的要求，例如碳中和債務(wù)融資工具需要進(jìn)行發(fā)行前第三方評估認證，詳細披露募投項目的環(huán)境效益，以及碳中和公司債券要求在募集資金實(shí)際投入使用后最近一次披露定期報告時(shí)，同步披露由獨立第三方機構出具的項目碳中和評估認證報告。由此可窺見(jiàn)未來(lái)對于綠色債券募集資金管理和信息披露的監管力度逐漸加大是必然趨勢。

反觀(guān)城投債券，《新預算法》實(shí)施后地方政府債務(wù)僅限政府債券形式，融資平臺債務(wù)并不屬于政府債務(wù)。此后地方投融資平臺和政府信用的連結逐漸被割裂，缺少政府信用擔保的城投平臺融資能力減弱，防控風(fēng)險和轉型發(fā)展迫在眉睫。隨著(zhù)“十四五”時(shí)期，中國進(jìn)入新發(fā)展階段和疫情后經(jīng)濟轉向綠色復蘇，將為城投平臺帶來(lái)新的發(fā)展機遇。

“3060”目標的設定后，綠色融資的需求更加迫切，城投平臺曾對我國區域經(jīng)濟發(fā)展起到重要支撐作用，未來(lái)也可對中國綠色發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。由于綠色城投債在募集資金管理、信息披露等方面都較其他城投債有更高的要求，以參與氣候投融資為切入點(diǎn)發(fā)展綠色城投債，將有助于城投平臺提高專(zhuān)業(yè)管理能力、創(chuàng )建新的服務(wù)業(yè)態(tài)、理順內部治理結構、提升運行效率，構建城投平臺的新發(fā)展格局。

目前，我國已出臺促進(jìn)氣候變化投融資以及實(shí)現碳中和目標的相關(guān)政策，面對基礎設施綠色升級以及氣候投融資的資金缺口需求，綠色城投債投資于氣候友好產(chǎn)業(yè)，能夠為氣候投融資拓寬資金來(lái)源，同時(shí)氣候投融資也能夠引導城投轉型發(fā)展，因此綠色城投債有望成為氣候投融資的最佳實(shí)踐。綜上，針對綠色城投債現階段發(fā)展狀況以及應對氣候變化的需求，本文提出以下建議。

（一）積極推動(dòng)基礎設施綠色升級投資

根據中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院數據，2016年以來(lái)，全國累計發(fā)行貼標綠色城投債107支，累計發(fā)行規模1173.71億元；2009年以來(lái)累計發(fā)行非貼標綠色城投債775支，累計發(fā)行規模9456.25億元。2020年全國（不含港澳臺地區）共發(fā)行26支貼標綠色城投債，發(fā)行規模達297.7億；共發(fā)行49支非貼標綠色城投債，發(fā)行規模573億。綠色城投債在城投債總量中占比不高。目前還存在部分城投債投向非綠色產(chǎn)業(yè)、部分投資的基礎設施不符合綠色標準的問(wèn)題，因此未來(lái)城投平臺需要加大對綠色基礎設施領(lǐng)域的投資力度，提高符合綠色標準的基礎設施所占的比重，積極參與適應氣候變化投融資。

圖 3 貼標綠色城投債歷年發(fā)行規模

數據來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

圖 4 非貼標綠色城投債歷年發(fā)行規模

數據來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院

（二）積極探索綠色基礎設施公募REITs

2020年4月30日,證監會(huì )與發(fā)改委聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》,標志著(zhù)我國基礎設施REITs正式進(jìn)入起步試點(diǎn)階段。公募REITs填補了我國金融產(chǎn)品的空白，其能夠有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成良性投資循環(huán)，提升直接融資比重，降低企業(yè)杠桿率；同時(shí)，REITs作為中等收益、中等風(fēng)險的金融工具，具有流動(dòng)性高、收益穩定、安全性強等特點(diǎn)，有利于豐富資本市場(chǎng)投資品種，拓寬社會(huì )資本投資渠道。綠色基礎設施中，同時(shí)滿(mǎn)足穩定現金流條件且符合綠色屬性要求的項目類(lèi)別包括城鄉供水一體化、污染治理、綠色保障性住房項目、可持續供熱項目、地下管廊等。城投平臺是城市基礎設施主要投資人，也是綠色REITs產(chǎn)品未來(lái)的主要發(fā)行人，積極參與綠色基礎設施公募REITs發(fā)行,將帶來(lái)氣候和經(jīng)濟的雙重效益。

（三）加強城投平臺綠色投資能力建設

當前城投平臺普遍存在專(zhuān)業(yè)能力不強、管理不善、城投市場(chǎng)比較混亂等問(wèn)題，城投平臺綠色投資能力存在較大的提升空間。應提高城投平臺識別綠色項目能力，健全擬投資項目綠色評價(jià)合規標準，除符合主要監管部門(mén)的綠色目錄要求、國家生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)規定、國家項目投資相關(guān)規定外，還應不斷完善綠色項目環(huán)境效益估標準及評估技術(shù)通則，提高城投平臺鑒別綠色項目能力，鼓勵鑒別標準由“綠債”“非綠債”的一刀切標準轉向綜合評估生態(tài)環(huán)境效益的科學(xué)標準體系。此外，在城投公司管理上，應建立健全綠色項目決策制度評價(jià)標準，完善綠色項目決策管理制度、綠色項目投資責任人制度、社會(huì )認可評價(jià)制度；同時(shí)應提高綠色信息透明度，健全綠色信息披露制度，對綠色項目基本情況、募集資金管理及使用狀況、募集資金環(huán)境效益等進(jìn)行規范定期披露；在投后項目管理上，應建立健全投后綠色項目環(huán)境效益監控標準，建立綠色債券報告制度，對報告時(shí)間、內容、披露方式進(jìn)行規范化規定。