3月15日，李克強總理主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，確定《政府工作報告》重點(diǎn)任務(wù)分工，要求加快下達和用好中央預算內投資、轉移支付、地方政府專(zhuān)項債等資金，加強對基本醫療等領(lǐng)域補短板的資金支持。這是對2021年政府工作報告中的“推進(jìn)衛生健康體系建設，建立穩定的公共衛生事業(yè)投入機制”的資金落實(shí)方案。公共衛生是一個(gè)國家或地區群體健康的基本保障，是國家公共安全體系的重要組成部分，隨著(zhù)社會(huì )的不斷發(fā)展，公共衛生對整個(gè)社會(huì )安全和穩定的影響日趨增加，逐步建立穩定的公共衛生事業(yè)投入機制，對解決目前我國公共衛生領(lǐng)域中公平性和可及性差的矛盾具有十分重要的意義。從 2020 年初開(kāi)始襲卷全球的新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟及社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，疫情的發(fā)生更凸顯出公共衛生安全的極端重要性。
一、我國公共衛生事業(yè)投入機制的整體概況
新冠肺炎疫情的發(fā)生在一定程度上促進(jìn)了我國公共衛生事業(yè)投入機制的發(fā)展，公共衛生是通過(guò)研究影響公眾生命和健康安全的各類(lèi)因素來(lái)制定政策措施，改善生物和社會(huì )環(huán)境，實(shí)施衛生監測和預警及應急處理對策，控制和消滅危害生命的因素，保護公眾健康的一門(mén)科學(xué)?？梢?jiàn)，公共衛生事業(yè)具有廣泛的社會(huì )性，涉及到人類(lèi)生活、社會(huì )和經(jīng)濟的各個(gè)領(lǐng)域，既要全面提高當代人的生存質(zhì)量，又要努力維護后代人滿(mǎn)足其自身需要的能力和生存質(zhì)量，確保人類(lèi)社會(huì )的可持續發(fā)展。
（一）公共衛生的定義
公共衛生主要內容已從傳統狹義的傳染病防治和五大衛生（食品衛生、勞動(dòng)衛生、環(huán)境衛生、學(xué)校衛生、放射衛生），演變?yōu)楝F代的更為廣義的“五大衛生、傳染病、寄生蟲(chóng)病、地方病的預防與控制、慢性非傳染病預防控制、婦幼衛生與保健、環(huán)境污染與環(huán)境保護”。其特征變現為外部性與內部性共生:其內部性表現在特定的對象范圍內發(fā)生效用，外部性可以是正面的也可以是負面的，如預防接種，不僅接種者本人受益，而且預防接種后人群的集體免疫力增強，使其周?chē)囊赘姓咭驳玫搅吮Ｗo。正是由于公共衛生產(chǎn)品具有外部性，所以才具有涉及社會(huì )安全穩定的公共性，才會(huì )有產(chǎn)生社會(huì )需求的必然。
（二）我國公共衛生事業(yè)亟待資金投入
主觀(guān)認識方面，很多人認為，公共衛生消費是一種福利性消費，甚至是消耗性支出。其實(shí)不然，公共衛生的投入不僅是人力資本的投資，更是國民經(jīng)濟增長(cháng)的重要一環(huán)。這次新冠肺炎疫情的發(fā)生，就是最好的證明。公共衛生沒(méi)有搞好，經(jīng)濟也可能會(huì )隨之倒退?？陀^(guān)方面，現在的分稅制下，中央和地方財政權與行政權存在不對稱(chēng)，衛生支出主要由地方政府負責，在資金供給非常有限的條件下，公共衛生建設存在著(zhù)城鄉和地區之間的不平衡。此外，一些客觀(guān)體制也阻礙了社會(huì )資本的投入或捐贈。在社會(huì )資本投資公共事業(yè)或者公共衛生領(lǐng)域方面，稅收優(yōu)惠還不夠，制度性門(mén)檻還存在，這導致一些資本不愿意涉足該領(lǐng)域。
（三）我國公共衛生事業(yè)投入機制逐步得到重視
公共衛生事業(yè)是造福人民的事業(yè)，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益的社會(huì )公共事業(yè)，直接關(guān)系到人民的身體健康和生命安全。因此,完善公共衛生事業(yè)投入機制,對推進(jìn)我國公共衛生事業(yè)的發(fā)展具有十分重要的意義。近十年來(lái)，我國的公共衛生事業(yè)投入力度逐步提升，我國衛生經(jīng)費增速高于GDP，人均衛生費用十年翻3.5倍，我國2019年衛生總費用達65841億元，2009年至2019年十年復合增速14.1%。衛生費用占GDP的百分比 2009年為5.03%，2019年為6.64%，十年間占比提升了1.61%。通過(guò)對近年公共衛生總費用的進(jìn)一步盤(pán)點(diǎn)，可看出政府對公共衛生投資的雖逐步提升。但數據顯示，2018 年我國公共衛生總費用為 59121.91 億元，占 GDP 比重為 6.43%，這一占比不但低于高收入國家（均值 8.1%），而且比低收入國家的比重還要低（均值 6.8%）。
圖1：2009-2019我國衛生總費用及其占GDP%
來(lái)源：中國衛生健康統計年鑒2020，中康產(chǎn)業(yè)資本研究中心整理(衛生總費用占GDP百分比：指某年衛生總費用與同期國內生產(chǎn)總值GDP之比)
二、我國公共衛生事業(yè)投入機制的不足之處
近年來(lái)，我國公共衛生事業(yè)取得了長(cháng)足的進(jìn)步，然而，面對新中國成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的新冠肺炎疫情，我國對公共衛生事業(yè)投入方面的短板再一次暴露在公眾眼前。雖然國家醫療衛生財政投入占GDP的比重逐年提高，但同期的公共衛生投入占GDP的比重反而下降。相比一些發(fā)達國家，我國對公共衛生事業(yè)的投入明顯偏低。此外，公共衛生管理具有極強的專(zhuān)業(yè)性，但卻又遠遠超出單純的醫學(xué)范疇。除了醫療和科研系統外，其廣泛連接公共管理、應急保障、文化教育、體育運動(dòng)、輿論宣傳、街道社區、環(huán)衛城建等若干個(gè)社會(huì )治理分支系統。當前，我國公共衛生事業(yè)投入機制尚待完善，公共衛生防控面臨著(zhù)一定的挑戰。主要表現為以下三方面：
一是公共衛生事業(yè)投入機制存在著(zhù)“重醫輕衛”的現象。政府衛生支出占衛生總費用的比重，近五年在不斷的下降。從2014-2019這五年間的投入經(jīng)費可看出。2014年國家公共衛生專(zhuān)項任務(wù)經(jīng)費的項目撥款為5.29億，而2019年，這筆預算下降到4.5億，同比下降14.9%。反之，2014年對公立醫院的財政撥款為36.19億，到2019年，這一預算增加到50.23億，同比增長(cháng)38.8%。另一個(gè)數據顯示，公立醫院總數量在2014-2019這五年里減少了1364家，疾控中心數量卻幾乎穩定不變。也就是說(shuō)，這筆經(jīng)費要繼續養活國內3000多家疾控機構。而隨著(zhù)各體系人員待遇的普遍水漲船高，分攤到每家機構的經(jīng)費預算可見(jiàn)一斑。
圖2：我國政府衛生支出占衛生總費用比重
來(lái)源：中國衛生健康統計年鑒2020，作者自行整理
二是政府在公共衛生領(lǐng)域的責任日漸弱化，衛生服務(wù)和健康保障能力嚴重萎縮。省以下財稅體制尚不完善，縣鄉兩級政府組織的財政收入難以滿(mǎn)足其承擔的事權事務(wù)所需支出。上級政府安排的公共衛生基建投資項目，縣鄉政府沒(méi)有能力或者不愿意配套投入?；鶎迂斦才湃粘I(yè)務(wù)經(jīng)費仍與公共衛生服務(wù)機構、人員掛鉤，而且缺乏科學(xué)合理的考核問(wèn)責機制，難以激勵這些機構將財政補助用于開(kāi)展公共衛生服務(wù)。大部分公共衛生機構人員較多，缺乏合格的衛生技術(shù)人員，加重了財政和服務(wù)對象的負擔。
三是公共衛生服務(wù)體系本身條塊分割。按照行政層級和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域設立的各類(lèi)機構相互獨立、職能交叉，如婦幼保健、計劃生育、疾病控制、健康教育、地方病防治、結核病防治、血吸蟲(chóng)病防治等。眾多機構需要大量資源維持生存和運行，政府難以將有限的精力和資源轉向針對人群的公共衛生服務(wù)。同時(shí)，我國的公共衛生的支出主要花費于硬件的基礎建設上。其中以項目支出為主，占六成左右，這也就形成了硬件建設“一窩蜂”，而體系和能力的現代化建設卻被忽略。
三、我國公共衛生事業(yè)投入機制發(fā)展的政策建議
全力打贏(yíng)新冠肺炎疫情的經(jīng)驗說(shuō)明，公共衛生體系是國家安全的基石，公共衛生事業(yè)將是后疫情時(shí)代極為重要的民生社會(huì )事業(yè)。我們要以人民健康為中心構建強大的公共衛生體系，最大限度地降低突發(fā)重大公共衛生事件造成的危害，不斷滿(mǎn)足群眾多元化健康服務(wù)需求。其宗旨是在人口層面開(kāi)展干預以拯救生命、減少疾病、提高人們的健康水平。財政資金投入是決定一個(gè)國家公共衛生工作水平、應對重大突發(fā)事件能力、公共衛生人員穩定等關(guān)鍵影響因素。因此筆者建議，應從以下幾方面著(zhù)手加大公共衛生事業(yè)投入：
一是擴大政府投入規模。政府應堅決貫徹落實(shí)預防為主的方針,加強公共衛生體系的頂層設計，提高政府總支出和公共衛生支出在衛生支出中的比例，建議公共衛生投資比例不低于法定形式GDP的0.5%。減少個(gè)人支出，將部分公共衛生服務(wù)和產(chǎn)品納入醫保報銷(xiāo)范圍，如疫苗、傳染病治療費用、器具等。減輕低收入人群的負擔，提高公共衛生服務(wù)的可及性，體現公益性。
二是吸引社會(huì )資本進(jìn)入。通過(guò)發(fā)行公共衛生專(zhuān)項債券的方式進(jìn)行融資，同時(shí)加大地方政府發(fā)行規模，多種方式吸引社會(huì )資本配套進(jìn)入。鼓勵多渠道增加對公共衛生等領(lǐng)域的投入。同時(shí)，建立合理的籌資機制，廣泛動(dòng)員社會(huì )各方面籌資渠道，積極吸納社會(huì )的富余資金，積極鼓勵有條件的個(gè)人、社會(huì )團體利用慈善資金興辦醫療機構或資助國有醫療機構。
三是調整財政投入結構。增加對綜合醫院和疾控中心的公共衛生投入，重視疾病防控中心的財政投入。設立公共衛生工作專(zhuān)項補助，保障公共衛生任務(wù)的經(jīng)費。提升公共衛生能力，圍繞新發(fā)突發(fā)傳染病及重大疾病防治、流行病學(xué)調查溯源技術(shù)、病原檢驗檢測、重大突發(fā)公共衛生事件應對等開(kāi)展工作，創(chuàng )新方法、提升能力。
四是建立穩定的投入機制。提高財政投入科學(xué)性，優(yōu)化投入機制轉變保障思路。首先明確政府和市場(chǎng)對疾控、基層衛生人員激勵的邊界和范圍，激發(fā)機構活力，繼續在全國范圍內推廣“一類(lèi)保障、二類(lèi)管理”機制，充分體現多勞多得、優(yōu)績(jì)優(yōu)酬。然后探索建立財政資金與醫保資金融合保障公共衛生新機制。設計合理的籌資機制，將財政和醫保資金共同作為提供公共衛生服務(wù)機構的資金來(lái)源。最后引導專(zhuān)業(yè)公共衛生機構、基層醫療衛生機構和公立醫院形成優(yōu)勢互補、資源共享、防治結合的協(xié)作機制。
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作者：
茹 倩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，健康金融實(shí)驗室助理，智慧健康試點(diǎn)小組成員，云南大學(xué)會(huì )計專(zhuān)業(yè)碩士生
研究指導：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任，課題組組長(cháng)
