3月5日，第十三屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議在人民大會(huì )堂舉行開(kāi)幕會(huì )。在兩個(gè)一百年的交匯點(diǎn)和兩個(gè)五年規劃的交接點(diǎn)上，本次全國兩會(huì )將如何為我國未來(lái)發(fā)展謀篇布局，備受矚目。
今年的政府工作報告和“十四五”規劃草案中高質(zhì)量發(fā)展、碳中和、碳達峰、生態(tài)補償、生物多樣性保護、能源結構轉型等綠色金融相關(guān)議題屢被提及。這既為綠色金融未來(lái)的發(fā)展提供了機遇，也為綠色金融發(fā)展提出了更高要求。
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院將在全國兩會(huì )期間推出系列IIGF兩會(huì )觀(guān)點(diǎn)，圍繞政府工作報告及“十四五”規劃內容，以及綠色金融發(fā)展現狀及熱點(diǎn)話(huà)題，展開(kāi)深入討論，以期助力綠色金融在新的歷史起點(diǎn)上能夠充分發(fā)揮其應有作用，為我們未來(lái)發(fā)展建有益之言，獻有用之策。
碳市場(chǎng)建設對于實(shí)現我國碳中和目標，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展而言具有重要意義。本篇觀(guān)點(diǎn)介紹了我國碳市場(chǎng)發(fā)展現狀，并針對未來(lái)發(fā)展的需要提出了相關(guān)建議。
2020年9月份習近平主席在第75屆聯(lián)合國大會(huì )上做出中國“力爭二氧化碳排放2030年前達到峰值、2060年前實(shí)現碳中和”的莊嚴承諾，此后我國共在6個(gè)國際會(huì )議上重申碳中和目標。在中央層面，中央經(jīng)濟工作會(huì )議已將“做好碳達峰、碳中和工作”列為八項重點(diǎn)工作任務(wù)之一，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等多個(gè)國家部委積極響應；在地方層面，已有20個(gè)多省、直轄市和自治區提出碳中和方案的部署規劃。
當前，碳中和是全國兩會(huì )和“十四五”規劃中的重點(diǎn)內容，全國碳市場(chǎng)作為推進(jìn)低碳轉型、促進(jìn)“30·60目標”實(shí)現的重要政策工具也成為了兩會(huì )熱點(diǎn)話(huà)題，李克強總理在政府工作報告中提出扎實(shí)做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳達峰行動(dòng)方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結構，促進(jìn)節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)、裝備與產(chǎn)品研發(fā)應用，加快建設全國碳排放權交易市場(chǎng)，實(shí)施金融支持綠色低碳發(fā)展專(zhuān)項政策，設立碳減排支持工具。多名人大代表與政協(xié)委員提出提案與建議呼吁加快全國碳市場(chǎng)建設進(jìn)程。
一、碳市場(chǎng)是推動(dòng)實(shí)現碳中和的有力手段
碳中和即一個(gè)組織在一年內的二氧化碳排放通過(guò)二氧化碳去除技術(shù)應用達到平衡。這一過(guò)程需要正排放減少與負排放增加以實(shí)現正負抵消，因此減排與低碳轉型至關(guān)重要。碳排放與污染物排放類(lèi)似，具有負外部性且會(huì )導致“市場(chǎng)失靈”，現有機制容易削弱新能源的競爭力，不足以實(shí)現應有的應對氣候變化力度，而通過(guò)行政命令方式控制排放由于信息不充分等原因存在局限性，容易造成效率損失，無(wú)法形成可持續的長(cháng)效減排機制，因此通過(guò)碳市場(chǎng)、碳稅等市場(chǎng)機制為碳排放設定價(jià)格逐漸成為全球廣泛采取的手段。碳定價(jià)機制可以使排碳者付出相應成本，以促進(jìn)解決負外部性問(wèn)題，從而激勵新能源等低碳相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)以較低成本和較高效率改變能源結構、提高能源利用效率。
碳市場(chǎng)和碳稅是當前最主流、最成熟的兩種碳定價(jià)工具，均能夠在確保成本效益的前提下降低溫室氣體排放。其中碳稅雖然可以直接設置單位碳排放的價(jià)格，但由于促成的減排量難以確定，實(shí)際減排效果難以預估。碳市場(chǎng)可以直接限制碳排放總量，在以應對氣候變化為根本目標的情況下更容易實(shí)現有序、可控的減排與低碳轉型，同時(shí)減排成本低的企業(yè)可通過(guò)出售碳排放配額獲利，減排成本高的企業(yè)可購買(mǎi)碳配額以實(shí)現減排目標，更有利于激發(fā)企業(yè)參與的積極性。
我國自2011年開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)碳市場(chǎng)工作，在市場(chǎng)建設與運行方面積累了不少經(jīng)驗。2017年全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)建設工作，目前已進(jìn)入第一個(gè)履約周期，即將開(kāi)始交易。
二、全國碳市場(chǎng)建設進(jìn)展
生態(tài)環(huán)境部近日表示全國碳市場(chǎng)建設已經(jīng)到了最關(guān)鍵階段，要確保今年6月底前啟動(dòng)上線(xiàn)交易。此前，2020年全國碳市場(chǎng)建設取得重大突破，目前已基本進(jìn)入收尾階段，為即將到來(lái)的正式運行打下了良好基礎。
應對氣候變化頂層設計獲得突破。2020年10月26日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了首份氣候投融資頂層設計《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》，首次從國家政策層面明確了碳金融在氣候投融資中的重要地位，并首次提出可以在嚴格控制風(fēng)險的前提下探索碳期貨等金融衍生品。
制度體系建設全面推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境部分別于2020年11月和12月發(fā)布了《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）和《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》（征求意見(jiàn)稿），提出了全國碳市場(chǎng)配額登記、交易、結算的負責機構、管理細則和監管框架及未來(lái)可能采取的核查方式。2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，并匯總形成了《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名單》，覆蓋中國碳排放總量的三分之一[1]。
基礎設施建設基本完成。2021年1月5日發(fā)布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》明確了全國碳市場(chǎng)的兩大支撐系統為全國碳排放權注冊登記系統和全國碳排放權交易系統，分別由湖北和上海負責。當前交易系統已基本建設完成，注冊登記系統預計于2021年上半年完成建設。
此外，中央與各省市應對氣候變化、開(kāi)展碳市場(chǎng)運營(yíng)的能力已獲顯著(zhù)提升，在此基礎上，全國碳市場(chǎng)的第一個(gè)履約周期從2021年1月1日開(kāi)始，監管及違約懲罰等制度基本形成，為6月底前全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)交易奠定良好基礎。
三、試點(diǎn)碳市場(chǎng)建設進(jìn)展
根據萬(wàn)得數據統計，截至2020年12月31日，我國試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計交易3.31億噸，成交額達73.36億元。2020年累計成交量約5883.40萬(wàn)噸二氧化碳當量，同比減少17.02%，但平均成交價(jià)格大幅升高，達到27.42元/噸，相比2019年的22.24元/噸上漲23.28%，因此累計成交額同比增加2.29%，達16.13億元人民幣。
廣東是規模最大的試點(diǎn)碳市場(chǎng)，2020年成交量超過(guò)3000萬(wàn)噸，年成交額達8億噸，占所有試點(diǎn)碳市場(chǎng)總成交額超過(guò)一半。湖北試點(diǎn)年成交量突破1000萬(wàn)噸，年成交額近4億元。天津試點(diǎn)2020年的成交量和成交額均比2019年有大幅增長(cháng)。廣東、湖北與天津碳市場(chǎng)規模之和超過(guò)所有試點(diǎn)碳市場(chǎng)總和的85%，其余五試點(diǎn)規模均較小。
北京是碳價(jià)最高的試點(diǎn)碳市場(chǎng)，2020年全年成交均價(jià)達91.81元/噸，遠超其余試點(diǎn)。上海試點(diǎn)碳價(jià)接近40元/噸，其余六試點(diǎn)碳價(jià)均在30元/噸以下?？傮w而言，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)的碳價(jià)仍然相對較低，遠低于歐盟、韓國等較發(fā)達碳市場(chǎng)。較低的碳價(jià)不足以對高排放行業(yè)與企業(yè)產(chǎn)生足夠的約束，也不足以對減排活動(dòng)產(chǎn)生足夠的激勵。
廣東是活躍度最高的試點(diǎn)碳市場(chǎng)，全年僅2個(gè)交易日無(wú)交易，除1月外成交量均在100萬(wàn)噸以上。湖北試點(diǎn)除因新冠影響而休市的1月底到3月底外均相對較活躍。其余六試點(diǎn)峰谷特性較明顯，下半年交易量遠大于上半年，且交易多集中于履約截止期之前，履約完成后交易規模大幅下降。
在全國碳市場(chǎng)即將正式啟動(dòng)運行之際，各試點(diǎn)碳市場(chǎng)也在尋求變革，拓展具有特色的業(yè)務(wù)。北京環(huán)境交易所已升級為北京綠色交易所，著(zhù)力搭建綠色大數據平臺，積極發(fā)展自愿減排交易，探索綠色資產(chǎn)跨境轉讓和新型碳金融工具；深圳排放權交易所已完成編制全國首個(gè)《海洋碳匯核算指南》并推動(dòng)成為深圳市地方標準，推動(dòng)將海洋碳匯項目納入碳交易，促進(jìn)海洋經(jīng)濟增長(cháng)；廣州碳排權交易所致力于推動(dòng)碳金融產(chǎn)品的創(chuàng )新，開(kāi)展碳普惠等特色生態(tài)補償機制，不斷發(fā)展廣東省省級碳普惠制核證減排量（PHCER）項目，同時(shí)與相關(guān)企業(yè)合作探索環(huán)境資產(chǎn)管理、綠色電力等創(chuàng )新業(yè)務(wù)，協(xié)助企業(yè)做好環(huán)境資產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使國家碳達峰及碳中和目標融入企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰略。
四、政策建議
全國碳市場(chǎng)與各試點(diǎn)碳市場(chǎng)在2020年均獲得較大發(fā)展，但全國碳市場(chǎng)當前仍存在缺乏立法保障、配額分配機制有待完善和覆蓋主體較為單一等問(wèn)題，同時(shí)也從試點(diǎn)碳市場(chǎng)運行情況中暴露出總體規模較小、碳價(jià)普遍不高、活躍程度較低與潮汐現象明顯等問(wèn)題。針對未來(lái)促進(jìn)全國碳市場(chǎng)發(fā)展，本文提出以下建議：
（一） 盡快補全法律基礎，完善制度體系建設
高級別立法是樹(shù)立全國碳市場(chǎng)權威性的基本保障。當前雖然生態(tài)環(huán)境部已有一系列部門(mén)規章出臺，但隨著(zhù)全國碳市場(chǎng)未來(lái)不斷納入新的主體與交易產(chǎn)品，單一部門(mén)的部門(mén)規章無(wú)法做到全面支撐，也無(wú)法設定嚴格的懲戒措施以減少違約行為，因此應加快完善《碳排放權交易管理條例》的內容，并及早完成立法，從而使全國碳市場(chǎng)實(shí)現有法可依，推動(dòng)各部門(mén)之間形成協(xié)調機制，確保全國碳市場(chǎng)各項政策維持長(cháng)期穩定。同時(shí)，當前制度框架雖然已經(jīng)基本建立，但配額分配機制、核查工作、信用監管、聯(lián)合懲戒等細節內容仍未明確，應盡快出臺相應細則以建設完善的制度體系。
（二） 強化全國碳市場(chǎng)地位，推動(dòng)成為主流減排政策工具
過(guò)去我國碳排放強度雖然不斷下降，但市場(chǎng)機制在這一過(guò)程中所起作用較為有限，過(guò)去的模式不適合未來(lái)更嚴格的減排與低碳轉型目標，未來(lái)應充分發(fā)揮全國碳市場(chǎng)作為市場(chǎng)化碳定價(jià)機制推動(dòng)減排與低碳轉型的作用，建設可持續的長(cháng)效減排機制。
推動(dòng)全國碳市場(chǎng)主流化的根本在于碳市場(chǎng)的有效性。全國碳市場(chǎng)正式運行初期配額總量設置較為寬松，僅引入免費分配，且仍以履約交易為主，預計交易不活躍的問(wèn)題和潮汐現象仍將在未來(lái)一段時(shí)期內存在，不利于形成長(cháng)期穩定的價(jià)格信號。應通過(guò)更嚴格的總量控制、適當增加拍賣(mài)等有償分配比例、覆蓋更多類(lèi)型的交易主體、探索交易品種創(chuàng )新和交易制度改革以實(shí)現交易形式多元化等方式推動(dòng)形成更均衡的交易活動(dòng)分布，保障碳市場(chǎng)的長(cháng)期活躍，實(shí)現充足的流動(dòng)性并發(fā)現合理碳價(jià)，建設更有效的全國碳市場(chǎng)。
（三） 推動(dòng)企業(yè)能力建設，密切關(guān)注企業(yè)負擔
除了完善碳市場(chǎng)自身，也應從市場(chǎng)參與主體入手，提高企業(yè)參與的意愿和能力。歐盟碳市場(chǎng)參與主體普遍在總部層面設立碳戰略部門(mén)，并成立專(zhuān)門(mén)團隊負責碳交易和履約事務(wù)，在整體戰略規劃時(shí)考慮碳價(jià)與碳交易對采購、制造、銷(xiāo)售等活動(dòng)的影響。未來(lái)應推動(dòng)火電等全國碳市場(chǎng)參與主體將減排與低碳轉型工作提升至戰略高度，并加強人才隊伍建設，成立專(zhuān)門(mén)團隊，不斷調整經(jīng)營(yíng)與科技創(chuàng )新策略以適應低碳與高質(zhì)量發(fā)展要求。
各級政府也應密切關(guān)注企業(yè)負擔。當前碳市場(chǎng)建設與用能權、排污權交易等市場(chǎng)建設正在同步進(jìn)行，各企業(yè)可能面臨多個(gè)部門(mén)監管與多方面經(jīng)營(yíng)成本增加帶來(lái)的壓力。各部門(mén)應強化協(xié)同，企業(yè)也應更多反饋行業(yè)內的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，共同推動(dòng)各項政策修改完善，促進(jìn)各類(lèi)政策工具產(chǎn)生互補作用。
參考文獻
[1] 生態(tài)環(huán)境部，《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，2020，http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202012/t20201230_815546.html
作者：
周杰俁 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
