2020年11月，國家衛生健康委在“巡禮十三五”公眾號欄目里指出，我國全面完成對衛生健康重要法律法規實(shí)施情況的監督檢查;不斷推進(jìn)醫療健康產(chǎn)業(yè)綜合監管體系建設，完善監管機制，運用現代科技，逐步推動(dòng)政府的公共衛生智慧監管職能。我國公共衛生的智慧監管（下稱(chēng)“衛生智慧監管”），隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據的不斷發(fā)展，近年來(lái)實(shí)現了迅猛發(fā)展。但是與中國健康事業(yè)的快速發(fā)展需求還有很大差距，衛生智慧監管的若干前沿問(wèn)題也需要進(jìn)一步研究，以便提出包括金融扶持在內的政策建議。
一、我國衛生智慧監管的范疇界定
衛生監督體系是公共衛生體系的重要組成部分，是執行國家衛生法律法規，維護公共衛生秩序和醫療服務(wù)秩序，保護人民群眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展的重要保證。衛生監督體系建設包括加強衛生監督機構和隊伍的建設、明確衛生監督的任務(wù)和職責、健全衛生監督工作的運行機制和完善衛生監督工作的保障措施。在此基礎上，衍生出衛生智慧監管概念，我國衛生的智慧監管體系是一個(gè)新概念，核心內容包括一個(gè)中樞、三條觸手，進(jìn)一步健全機構自治、行業(yè)自律、政府監管、社會(huì )監督相結合的多元化綜合智慧監管體系，推進(jìn)醫療衛生行業(yè)國家治理體系和治理能力的現代化，有效保障人民群眾健康權益（見(jiàn)圖1）。我國對于衛生智慧監管體系的基本認識和界定如下。
圖1 我國衛生智慧監管體系的構想
資料來(lái)源：張娟、彭艷玲《欠發(fā)達地區智慧衛生監督的探索和應用》
一是學(xué)術(shù)前沿探索。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+衛生監督”的模式不斷發(fā)展成熟，也越來(lái)越引起社會(huì )各方面的重視。為提高工作效率，規范執法行為，強化衛生監督體制改革，衛生智慧監督體系逐漸推廣并使用。因相關(guān)文獻資料中均未對我國衛生智慧監督體系的概念有所界定?，F根據相關(guān)資料界定如下，智慧衛生監督是一款基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現的執法監督系統。對衛監部門(mén)執法監管起到了輔助和延伸的重要作用，同時(shí)也是整個(gè)智慧監督產(chǎn)品線(xiàn)中的重要一環(huán)。衛生的智慧監查體系以開(kāi)放和兼容的姿態(tài)，狠抓數據治理，努力融合衛生健康領(lǐng)域執法監管當前正在使用的各類(lèi)信息系統和海量執法數據，建立數據治理長(cháng)效機制，逐步消滅“數據孤島”，形成智能化、實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化、一體化、可視化的衛生健康執法監督綜合監管信息平臺。包括一個(gè)中樞三條觸手，中樞即一個(gè)綜合性網(wǎng)站，三個(gè)觸手則包括執法人員數據收集系統、在線(xiàn)監測數據采集系統和針對公眾的微信交互平臺?？梢?jiàn)，我國衛生智慧監管體系可歸納政府機構對醫療衛生和公共衛生的動(dòng)態(tài)監查，由衛生部對衛生進(jìn)行實(shí)時(shí)監督，有任何的情況都可以在第一時(shí)間上報，并且執法部門(mén)能夠立即進(jìn)行執法，同時(shí)還有最新的動(dòng)態(tài)提供給大家，讓大家可以在衛生的環(huán)境下生活。
二是政策立法探索。“智慧衛監”綜合監管平臺有機融合了日常監管、應急調度、數據分析、便民查詢(xún)、規范培訓、績(jì)效考核等 6 大功能，信息化的整個(gè)過(guò)程,動(dòng)態(tài)和智能執法人員的執法行為的監督管理和管理(實(shí)踐)對應的行為已全面改進(jìn)綜合執法監督的效率，關(guān)注衛生的智慧監管的全過(guò)程,尤其是日常監督和績(jì)效評估功能。如列出日常監督任務(wù)的列表,行政處罰和投訴處理事項，讓一線(xiàn)執法人員清楚地了解他們的工作任務(wù),實(shí)現逐層傳播和執法監督任務(wù)的責任，后臺也可看到整個(gè)智慧監督的流程和任務(wù)完成情況。中國衛生健康領(lǐng)域第一部基礎性、綜合性法律——《基本醫療衛生與健康促進(jìn)法》，將以往醫療機構、衛生技術(shù)人員、藥品供應保障、醫療資金保障等零散的行政監管統一協(xié)調起來(lái)，不僅將大衛生、大健康理念融入法律，為今后醫療衛生與健康事業(yè)發(fā)展鋪平了道路，也更有利于提高國人健康水平，推進(jìn)健康中國戰略，同時(shí)也解答了長(cháng)期以來(lái)衛生健康監督機構事業(yè)發(fā)展的諸多困惑。醫療服務(wù)監督取得明顯成效的同時(shí)，公共衛生監督也在有效開(kāi)展?！笆濉逼陂g，各地完成了《“健康中國2030”規劃綱要》《“十三五”衛生與健康規劃》及《“十三五”全國衛生計生監督工作規劃》等公共衛生監督目標任務(wù)，促進(jìn)落實(shí)農村飲用水安全主體責任，這為衛生智慧監管提供了法律依據。
二、我國衛生智慧監管的實(shí)踐探索
智慧衛生監查下的綜合監管信息平臺是一個(gè)開(kāi)放的信息平臺，具備可擴展性和可兼容性。目前，已接入市區多個(gè)衛生監督機構試點(diǎn)建設的生活飲用水、游泳場(chǎng)所水質(zhì)、醫療廢物、放射衛生、餐飲具集中消毒和酒店客房清潔可視化監管系統等6大在線(xiàn)監測信息系統，并運轉良好。按照“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)工作部署，強化跨部門(mén)、跨層級的數據共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，大力推動(dòng)執法信息公示和衛生行政許可公開(kāi)，真正做到讓數據“多跑腿”，讓辦事群眾“少跑腿”，切實(shí)提升市民群眾的幸福感、獲得感和滿(mǎn)意感。在綜合監管指揮中心配備便民查詢(xún)智能終端設備，來(lái)訪(fǎng)市民可一站式查詢(xún)全市公共衛生場(chǎng)所、醫療機構等監管對象行政處罰信息、不良執業(yè)行為記分情況、從業(yè)人員信息、監督管理等情況。
一是我國互聯(lián)網(wǎng)醫療衛生的快速發(fā)展。數據顯示，2019年我國互聯(lián)網(wǎng)醫療市場(chǎng)規模超過(guò)680億元。隨著(zhù)應用不斷加深，2020年有望超過(guò)980億元。全國共有醫療衛生機構101.4萬(wàn)個(gè)，基層醫療衛生機構96.0萬(wàn)個(gè)，專(zhuān)業(yè)公共衛生機構1.7萬(wàn)個(gè)，其中疾病預防控制中心3456個(gè)，衛生監督所（中心）3106個(gè)，年末衛生技術(shù)人員1010萬(wàn)人（詳見(jiàn)圖2）。由此可見(jiàn)，隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)醫療的規模不斷增加和醫療衛生相關(guān)機構的增加，讓我們進(jìn)一步意識到我國智慧衛監的必要性，放眼謀劃好智慧衛監、互聯(lián)網(wǎng)+監管、信用+綜合監管等新思路。
圖2 2015-2019年年末衛生技術(shù)人員人
資料來(lái)源：國家統計局官網(wǎng)
二是我國公共衛生智慧監管試點(diǎn)工作成功開(kāi)展。深圳市智慧衛監試點(diǎn)的數據，“智慧衛監”建設項目自2017 年開(kāi)始立項，2018 年動(dòng)工建設，2019 年全面推開(kāi)以來(lái)，全市各級衛生監督機構執法力度明顯提升。2019年全市共對5 531宗案件作出衛生行政處罰，與2018年的5590宗的處罰案件數基本持平；但罰沒(méi)款共計 3 957.02 萬(wàn)元，比 2018 年的 2476.57 萬(wàn)元增長(cháng) 59.78%；全市案均罰沒(méi)金額 0.72 萬(wàn)元，比2018 年的 0.44 萬(wàn)元增長(cháng) 64%；使用案由 199 個(gè)，比2018 年增長(cháng) 6.4%；關(guān)停整頓各類(lèi)醫療機構 310 家，比2018年的251家增長(cháng)23.5%；執法力度強力提升。從深圳市智慧衛生監查的數據來(lái)看，開(kāi)展衛生的智慧監管成效明顯，依托“互聯(lián)網(wǎng) +”模式，推動(dòng)衛生監督信息化建設和執法創(chuàng )新，實(shí)現監督覆蓋率逐步上升?？傊?，隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)醫療的劇增（見(jiàn)圖3），我國衛生智慧監管的重點(diǎn)向全過(guò)程監管轉變，事后利用大數據精細化分析發(fā)現違規行為，及時(shí)查處監管渠道由線(xiàn)下監管向線(xiàn)上監管轉變。在線(xiàn)監管系統和基于人工智能的鷹眼監管系統突破了人力短缺的瓶頸，將監管合作轉化為共建共享。
三、我國衛生智慧監管的現實(shí)制約
目前， 我國在衛生監督體系已逐步實(shí)現醫療衛生行業(yè)綜合監管法治化、規范化、常態(tài)化，取得一定進(jìn)展，但因互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據的快速發(fā)展，目前衛生的智慧監督機構的發(fā)展仍存在一些困難和問(wèn)題。比如監管任務(wù)重，基層力量薄弱，監督執法技術(shù)支持不到位，影響監督執法效率，監督執法模式單一，全面監管的理念沒(méi)有牢固確立，對新出現的問(wèn)題新情況、社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題缺乏明確的規范要求。此外，隨著(zhù)監督對象的復雜化、多樣化，傳統的衛生監督執法模式已日益顯現出局限性，如何使得智慧監督在衛生監督工作中發(fā)揮作用顯得尤為重要。
一是人才隊伍不穩定，發(fā)展乏力。人才隊伍的梯隊建設、專(zhuān)業(yè)能力配置及管理缺乏系統規劃，不能滿(mǎn)足發(fā)展的需要。衛生監督機構人員收入水平普遍下降，造成基層人員流失嚴重、工作量大、壓力大，職業(yè)獲得感和物質(zhì)激勵不匹配，影響基層公共衛生隊伍的穩定。同時(shí)，缺乏醫學(xué)、公共衛生和信息學(xué)等多重背景的復合型衛生信息化人才，人才引進(jìn)政策相對乏力。
二是信息化整體滯后，存在隱私泄露。衛生監督機構雖已積累了大量的衛生監督數據，但這些數據尚未得到很好的應用，如何利用這些數據發(fā)揮智慧監督的作用就尤為迫切和重要。信息安全與信息公開(kāi)間的平衡尚未有明確的制度，安排大多數現有的信息系統都是圍繞特定的領(lǐng)域和范圍構建的。在相對封閉的情況下，缺乏能夠滿(mǎn)足互聯(lián)互通和信息共享要求的平臺，更談不上全生命周期健康管理服務(wù)的要求，信息安全和信息披露之間的平衡沒(méi)有明確的制度安排。公民及患者的健康隱私保護與信息公開(kāi)惠民服務(wù)建設尚缺乏明確的政策和優(yōu)選的范例。
三是法制建設不完善，風(fēng)險較高。我國公共衛生法律體系尚不健全，現行的法律法規基本上都定位于公共衛生的某一領(lǐng)域，而現有的一些法律法規有些條款修訂不及時(shí)，導致現有賦權難以適應實(shí)際工作要求，制約公共衛生事業(yè)的發(fā)展，部門(mén)多領(lǐng)域合作的配合度低。同時(shí)，需建立健全機構內或行業(yè)內的質(zhì)量管理體系和風(fēng)險管理體系來(lái)提高風(fēng)險識別和管理水平，建立風(fēng)險預警和評估機制，形成統一的衛生的智慧監督體系服務(wù)質(zhì)量、安全和費用風(fēng)險監測評估網(wǎng)絡(luò )。
四是資金投入不充分，方式單一。各級政府對衛生行業(yè)的投入力度不斷加大，但財政投入不足、結構不合理是明顯的。衛生行業(yè)支出在地方財政總支出中占比較低，在較低的衛生行業(yè)投入中，衛生監督占比更低，各地區間衛生監督投入不均衡。衛生監督在體系建設（軟、硬件）層面的投入較低且經(jīng)費投入方式單一。除政府財政投入外，其他重大專(zhuān)項投入、民間資本、社會(huì )捐助等形式少。
四、我國衛生智慧監管的政策建議
我國積極推進(jìn)衛生的智慧監管多元化試點(diǎn)，運用現代科學(xué)技術(shù)逐步推進(jìn)我國衛生行業(yè)智慧監管取得一定的成效，“互聯(lián)網(wǎng)＋監督”服務(wù)模式不僅打破了傳統模式下衛生機構之間的信息溝通障礙，而且為解決衛生行業(yè)資源有限與保障公民健康權之間的矛盾提供了一種新的思路。本文將結合巡禮“十三五”期間的我國衛生監查情況和智慧衛生監管的不斷發(fā)展，從行政監管、社會(huì )監督、行業(yè)自律和機構自治等傳統監管模式入手，基于互聯(lián)網(wǎng)及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對我國衛生的智慧監管體系的構建提出一些政策建議，引導行業(yè)規范有序健康發(fā)展，為中國健康事業(yè)的發(fā)展提供基本保障。
一是加強人才隊伍建設，優(yōu)化人才結構。建立分工明確、信息共享、互聯(lián)互通的工作機制，完善公共衛生服務(wù)人員激勵機制，完善相應的薪酬制度，充分調動(dòng)人員積極性，提高工作效率，完善績(jì)效考核體系。同時(shí)吸引高端人才和學(xué)科帶頭人，與高校搭建合作平臺，突破關(guān)鍵技術(shù)難題，進(jìn)一步健全衛生監督體系人才培養體系，提高衛生監督體系人才隊伍整體素質(zhì)。
二是完善系統信息建設，保護公眾隱私。堅持政府主導，全面統籌，以健康檔案為核心，實(shí)現區域衛生系統和共享，建立和完善覆蓋全國的智慧監督系統，全面推廣智慧監督信息化平臺，加強信息安全體系建設，不斷提高綜合監管信息化水平和綜合監管效率。借助云計算、互聯(lián)網(wǎng)、大數據等信息化手段，收集管理數據，實(shí)現智能化監管，保護個(gè)人信息安全，以人為本構建智慧型衛生監督體系，促進(jìn)全民健康保障的衛生的智慧監督服務(wù)。
三是強化衛監法律制度，提高綜合監管。法律法規的完善是衛生監督的有力保障，著(zhù)力完善綜合監管法律法規體系，促進(jìn)全行業(yè)監管，切實(shí)落實(shí)主體責任。加強綜合監管機制建設，完善綜合監管運行機制，做好職能銜接，增強綜合監管合力，加強事中事后監管。
四是優(yōu)化財政投入模式，建立籌資機制。調整資本投資結構，提高衛生監督投資在衛生支出中的比重。創(chuàng )新投融資方式，吸引更多金融資本、社會(huì )資本和民間資本投資于項目建設的智能化監管。同時(shí)，政府需要進(jìn)一步完善金融支持政策，依法建立損失分擔、風(fēng)險補償、擔保和信用提升等機制，規范政府與各類(lèi)資本的合作。鼓勵社會(huì )捐贈或資助，探索建立多渠道的投資機制。
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作者：
茹 倩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，健康金融課題組暨智慧健康試點(diǎn)小組成員，云南大學(xué)會(huì )計專(zhuān)業(yè)碩士生
研究指導：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任，課題組組長(cháng)
