2020年7月29日，財政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），提出優(yōu)化新增專(zhuān)項債券資金投向，要求專(zhuān)項債必須用于有一定收益的公益性項目。綠色債券作為公益性較強的創(chuàng )新型融資工具，可有效適配專(zhuān)項債的部分重點(diǎn)投資領(lǐng)域，有利于促進(jìn)地方綠色轉型，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境友好型基礎設施建設。本文針對《通知》內容及我國綠色專(zhuān)項債市場(chǎng)實(shí)踐進(jìn)行分析，為綠色專(zhuān)項債更好發(fā)展提出建議。
一、 地方政府專(zhuān)項債概念及作用
地方政府債券包括一般債券和專(zhuān)項債券兩類(lèi)，根據財政部發(fā)布的《地方政府專(zhuān)項債務(wù)預算管理辦法》，地方政府專(zhuān)項債（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項債）由省級政府及計劃單列市發(fā)行，其本息償付應由政府性基金收入或專(zhuān)項收入完成，募集資金用于公益性資本支出。2017年起我國從土地儲備和收費公路領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，逐步建立專(zhuān)項債與項目資產(chǎn)、收益對應的制度，為地方政府進(jìn)一步通過(guò)專(zhuān)項債滿(mǎn)足融資需求創(chuàng )造了條件。
助力調結構進(jìn)程，提升供給側改革執行力。地方政府專(zhuān)項債券可體現產(chǎn)業(yè)布局的前瞻性安排，相比于當地金融機構或企業(yè)，地方政府對于當地產(chǎn)業(yè)發(fā)展痛點(diǎn)、經(jīng)濟結構調整難點(diǎn)定位更為清晰的定位，把控更為精準，有助于自上而下的通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策補短板，同時(shí)規避市場(chǎng)盲目情緒更好實(shí)施產(chǎn)業(yè)布局。此外，專(zhuān)項債由地方政府直接發(fā)行投資，投融資主體的統一縮減了產(chǎn)業(yè)政策傳導的中間環(huán)節，有助于提升政策傳導效率和產(chǎn)業(yè)扶持效果。在當前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的換擋期，產(chǎn)業(yè)結構亟待優(yōu)化，地方政府專(zhuān)項債為滿(mǎn)足地方調整經(jīng)濟結構、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展注入了新的活力。
發(fā)揮資金融通功能，為綠色項目提供長(cháng)期低成本融資解決方案。地方政府專(zhuān)項債債項評級基本均為AAA級，受益于地方政府資信情況具有定價(jià)優(yōu)勢。從期限來(lái)看，由于鼓勵發(fā)行長(cháng)期限專(zhuān)項債支持重大工程建設，此前發(fā)行的綠色專(zhuān)項債期限分別為30年、10年，顯著(zhù)高于其它綠色債券平均5年左右的發(fā)行期限。因此，專(zhuān)項債有助于解決綠債與綠色項目之間的期限錯配問(wèn)題，為綠色項目建設提供長(cháng)期低成本資金解決方案。值得一提的是，由于專(zhuān)項債票息免稅，投資者購買(mǎi)專(zhuān)項債可免繳利息所得稅，提升投資收益。
體現防風(fēng)險職能，整合城投平臺風(fēng)險。2015年開(kāi)始實(shí)行的新預算法規定，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉債。近年來(lái)我國借助一系列的監管引導和違規處罰，通過(guò)“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的方式一再規范地方政府舉債行為。而專(zhuān)項債的發(fā)行主體為省級行政區和計劃單列市，受到地方債額度調控，有助于地方實(shí)施較為精準的風(fēng)險敞口控制，規避了過(guò)去城投平臺發(fā)揮地方融資職能造成的城投債償付問(wèn)題，也避免了通過(guò)政府出具擔保函、承諾回購等違規方式進(jìn)行融資造成的隱性債務(wù)擴張。
展現惠民生效能，提高人民生活質(zhì)量。公益性為專(zhuān)項債發(fā)行的必要條件，我國專(zhuān)項債主要用于支持市政建設和公共服務(wù)。從以往實(shí)踐來(lái)看，我國專(zhuān)項債的募集資金廣泛用于棚戶(hù)區改造、收費公路、城鄉建設等惠及民生的領(lǐng)域，對于精準脫貧、提高人民生活質(zhì)量提供了有力支持。目前，我國仍面臨著(zhù)巨大的資源環(huán)境壓力，完善的生態(tài)文明建設需要大量環(huán)境基礎設施建設和升級，專(zhuān)項債有望成為滿(mǎn)足潛在融資需求的抓手。
二、 綠色專(zhuān)項債較好適配《通知》要求與經(jīng)濟綠色轉型需要
綠色專(zhuān)項債在一般專(zhuān)項債的基礎上，進(jìn)一步要求募集資金投向綠色領(lǐng)域。近期，財政部發(fā)布的《通知》針對專(zhuān)項債的發(fā)行節奏、債券期限、資金投向、資金使用進(jìn)度及相關(guān)監管措施等做出明確安排。從綠色專(zhuān)項債的應用場(chǎng)景、期限結構和募集資金投向來(lái)看，其與《通知》要求適配程度較高，在專(zhuān)項債額度不斷提升的當下，可更好發(fā)揮比較優(yōu)勢，支持地方產(chǎn)業(yè)結構轉型。
專(zhuān)項債額度逐年增加，資金使用靈活性不斷增強。地方政府專(zhuān)項債作為擴大有效投資、拉動(dòng)內需的重要途徑，其發(fā)行額度近年來(lái)保持高速增長(cháng)，債券使用靈活性伴隨市場(chǎng)實(shí)踐的豐富也不斷提升，為綠色專(zhuān)項債發(fā)展提供良好政策基礎。2020年安排地方政府專(zhuān)項債券3.75萬(wàn)億元，相比于2019年的2.15萬(wàn)億，同比增長(cháng)74%。此外，2020年《政府工作報告》中提出，提高專(zhuān)項債可用作項目資本金的比例，據統計，本年度地方專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占各省專(zhuān)項債規模的比例已從20%提高至25%，有助于在滿(mǎn)足存量債務(wù)風(fēng)險防控要求的前提下，豐富基礎設施建設資金來(lái)源。
募集資金聚焦“兩新一重”建設，部分綠色項目獲重點(diǎn)支持?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢?，專(zhuān)項債應支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設，具體包括加強新型基礎設施建設、加強新型城鎮化建設、加強交通、水利等重大工程建設?！锻ㄖ芬髮?zhuān)項債重點(diǎn)用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等七大領(lǐng)域。其中，基礎設施綠色升級、清潔交通、清潔能源、水利工程、生態(tài)環(huán)保項目、產(chǎn)業(yè)園區綠色升級等項目符合現行綠債分類(lèi)標準《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》或《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》的要求，也被列入《綠色債券支持項目目錄（2020年版）》（征求意見(jiàn)稿）中?？傮w來(lái)看，綠色債券與地方政府專(zhuān)項債重點(diǎn)支持領(lǐng)域擬合程度較高。
要求融資規模與項目收益相平衡，鼓勵發(fā)行長(cháng)期專(zhuān)項債。政府專(zhuān)項債償債資金必須來(lái)自募投項目收益或政府專(zhuān)項基金，不可由一般財政收入支付?！锻ㄖ愤M(jìn)一步要求堅持專(zhuān)項債必須用于有一定收益的公益性項目，融資規模與項目收益相平衡；科學(xué)合理確定專(zhuān)項債期限，專(zhuān)項債期限原則上與項目期限相匹配，既要鼓勵發(fā)行長(cháng)期專(zhuān)項債，支持鐵路、城際交通、收費公路、水利工程等建設和運營(yíng)期限較長(cháng)的重大項目，更好匹配項目資金需求和期限，又要綜合評估分年到期專(zhuān)項債本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專(zhuān)項債期限，避免人為將償債責任后移?？紤]到綠色項目，特別是基礎設施類(lèi)項目建設周期相對較長(cháng)，但建成后可形成持續穩定收益，地方財政償付壓力整體較小，與《通知》要求較為匹配。
三、 綠色專(zhuān)項債具備市場(chǎng)實(shí)踐基礎及長(cháng)期發(fā)展潛力
盡管我國綠色專(zhuān)項債發(fā)展仍處于起步階段，但近年來(lái)除港澳臺外的31個(gè)省份發(fā)行的一般政府債及政府專(zhuān)項債，均有部分資金投向綠色領(lǐng)域，實(shí)際上已經(jīng)具備綠色專(zhuān)項債的發(fā)行基礎及項目?jì)?。其中，江西省、廣東省作為綠色金融改革創(chuàng )新試驗區已發(fā)行以項目收益作為償付來(lái)源的綠色政府專(zhuān)項債，開(kāi)創(chuàng )市場(chǎng)實(shí)踐先河。從現行綠色專(zhuān)項債發(fā)行及償付機制來(lái)看，綠色專(zhuān)項債具備多重比較優(yōu)勢，有利于助力地方政府進(jìn)行綠色產(chǎn)業(yè)布局。
(一) 非貼標綠色政府債發(fā)行規模逐年增加，地方綠色融資需求處于高位
與貼標綠色債券相對，非貼標綠債指未經(jīng)專(zhuān)門(mén)貼標但募集資金投向綠色產(chǎn)業(yè)的債券。2019年，31個(gè)省份及新疆生產(chǎn)建設兵團共發(fā)行287只非貼標綠色債券，同比增長(cháng)51.9%；發(fā)行總規模達1.28萬(wàn)億，其中用于綠色產(chǎn)業(yè)規模達2762.27億元，體現政府在支持地方產(chǎn)業(yè)綠色轉型方面的關(guān)鍵作用。
287只非貼標政府債中，有176只為專(zhuān)項債，募集資金1602.48億元，其余為一般債券。伴隨著(zhù)相關(guān)政策指引對于優(yōu)化新增專(zhuān)項債資金投向的支持力度不斷加深，多個(gè)省份已發(fā)行多種符合綠色債券支持項目類(lèi)型的債券，包括生態(tài)環(huán)保建設專(zhuān)項債、生態(tài)保護專(zhuān)項債、供水和污水治理專(zhuān)項債、防洪工程建設專(zhuān)項債、軌道交通專(zhuān)項債、水利設施專(zhuān)項債等。因此，多省市已具備將綠色屬性與專(zhuān)項債充分結合的實(shí)踐基礎和項目?jì)?，大力推?dòng)綠色專(zhuān)項債發(fā)展符合地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)綠色轉型的需求。
(二) 試驗區省份率先發(fā)行綠色專(zhuān)項債，形成良好實(shí)踐基礎
綠色金融改革創(chuàng )新試驗區率先進(jìn)行了綠色專(zhuān)項債的發(fā)行探索。2019年6月，江西贛江新區發(fā)行了我國首單綠色市政債，信用評級AAA，募資資金3億元用于儒樂(lè )湖新城綜合管廊和智慧管廊項目建設，獲得市場(chǎng)超過(guò)33家機構認購，超額認購倍數達12倍，市場(chǎng)認可度較高。該債券期限長(cháng)達30年，債券本息償付資金來(lái)源于管廊項目產(chǎn)生的入廊使用費、管廊維護使用費、綜合開(kāi)發(fā)收入及財政補貼收入，兩個(gè)募投項目收益實(shí)現的本息覆蓋倍數分別為1.22倍、1.59倍，對地方財政形成的償付壓力較小。
2020年5月，廣東省政府發(fā)行“2020年珠江三角洲水資源配置工程專(zhuān)項債券（綠色債券）”，募集資金27億元，期限10年，發(fā)行利率為2.88%，為廣東省政府發(fā)行的首只綠色政府專(zhuān)項債券，同時(shí)也是全國水資源領(lǐng)域的首只綠色政府專(zhuān)項債券。該項目屬于農林水利項目，擬將西江水系向珠江三角洲東部地區引水，解決廣州、東莞、深圳三市生產(chǎn)生活缺水問(wèn)題，建設輸水線(xiàn)路總長(cháng)預計為113.1公里，設計飲水流量80m3/s，項目建設期預計為5年，預計運營(yíng)時(shí)間為2024-2074共計50年，建設總投資預計為339.4828億元。該項目預計于2024年5月投入運營(yíng)，屆時(shí)可通過(guò)水費收入實(shí)現項目收益。至2040年所有專(zhuān)項債到期時(shí)，項目累計收益扣除債券本息等投入后仍有結余72.41億元，資金覆蓋率為1.29倍，在有效滿(mǎn)足債券償付需要的同時(shí)，減輕地方政府資金壓力，實(shí)現經(jīng)濟創(chuàng )收。
四、 展望與建議
綠色專(zhuān)項債集公益性、收益性及綠色屬性于一體，可有效匹配地方產(chǎn)業(yè)結構調整需求和高質(zhì)量發(fā)展需要，應當在經(jīng)濟綠色轉型的進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。針對綠色專(zhuān)項債面臨的難點(diǎn)和發(fā)展前景，本文提出以下建議。
第一，出臺專(zhuān)項指引，鼓勵非貼標綠色專(zhuān)項債向貼標轉化。目前，人民銀行、證監會(huì )、交易商協(xié)會(huì )均已出臺專(zhuān)門(mén)指引性文件，鼓勵相關(guān)主體發(fā)行綠色債券，但尚無(wú)針對政府債券的相關(guān)指引?？紤]到2019年由地方政府發(fā)行的非貼標綠色債券實(shí)際投向綠色產(chǎn)業(yè)規模已接近3000億元，并探索發(fā)行了生態(tài)環(huán)保建設、供水和污水治理、防洪工程建設、軌道交通等具備明顯綠色屬性的專(zhuān)項債，建議財政部出臺針對綠色地方政府債的指引文件，鼓勵地方政府發(fā)行綠色債券，促進(jìn)非貼標專(zhuān)項債向貼標轉化，提升地方政府發(fā)行意愿。
第二，推進(jìn)綠色專(zhuān)項債試點(diǎn)示范，擴展發(fā)行主體范圍。目前我國已發(fā)行綠色地方政府專(zhuān)項債的省份僅兩個(gè)，對于綠色產(chǎn)業(yè)的覆蓋范圍較為狹窄，服務(wù)地區相對局限，未來(lái)應進(jìn)一步推進(jìn)綠色專(zhuān)項債試點(diǎn)示范，鼓勵綠色金融改革創(chuàng )新試驗區率先發(fā)行綠色專(zhuān)項債，通過(guò)示范效應推動(dòng)其發(fā)展。同時(shí)，我國目前專(zhuān)項債發(fā)行主體僅限省級行政區和計劃單列市，而目前由一般地級市發(fā)行的政府債實(shí)際已達我國政府債總發(fā)行規模的40%以上，未來(lái)可加強研究，在不擴大信用風(fēng)險敞口的情況下將專(zhuān)項債發(fā)行主體擴展至地級市，擴展綠色專(zhuān)項債的發(fā)行主體，更好滿(mǎn)足市縣級綠色融資需求。
第三，鼓勵產(chǎn)品創(chuàng )新，豐富綠色專(zhuān)項債增信方式?？商剿鹘?chuàng )新性的付息機制，例如將債券票息與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標或相關(guān)環(huán)境指數掛鉤，形成社會(huì )環(huán)境效益、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益與投資者收益的正向循環(huán)，更好服務(wù)經(jīng)濟綠色轉型。此外，目前專(zhuān)項債償付多通過(guò)專(zhuān)項收入或者政府基金實(shí)現，相應的增信擔保機制較為匱乏。美國已經(jīng)設立了專(zhuān)門(mén)機構通過(guò)市政債券保險提供增信支持與違約救濟，即在債券發(fā)行人實(shí)際未支付到期本息時(shí)，由保險公司承諾償還本息。我國目前尚未形成相應體系，可根據實(shí)際情況，通過(guò)大型保險機構設立專(zhuān)門(mén)綠色保險，或由政府牽頭設立相應的綠色基金，豐富綠色專(zhuān)項債的增信機制，探索降低發(fā)行成本，同時(shí)對投資者提供更好保障。
參考文獻
[1]龍小燕. 增加地方政府專(zhuān)項債券額度 擴大有效投資[EB/OL].
https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667944651189621009&wfr=spider&for=pc
[2]張繼強,陳健恒. 中金公司廣譜利率跟蹤雙周報——地方政府債發(fā)展國際比較[R].2018
[3]陳健恒,唐薇. 中金公司《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種的通知》：項目收益專(zhuān)項債，中國版市政收益債[R].2017
[4]謝亞軒,周岳,張一平,閆玲,劉亞欣,林澍.招商證券財政專(zhuān)題研究之五：美國版市政收益債是什么樣的[R].2017
[5]王琰.關(guān)于我國發(fā)展綠色市政債券的探討[J].債券,2018(9):16-22
作者：
云祉婷 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
研究指導：
史英哲 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
