2019年9月，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院發(fā)布了《地方綠色金融發(fā)展指數與評估報告（2019）》。本欄目連載該報告的重點(diǎn)內容，以供各界了解我國綠色金融在地方發(fā)展的最新進(jìn)展。本文是連載第十五篇，對地方環(huán)境權益市場(chǎng)發(fā)展情況進(jìn)行分析和評價(jià)。
一、碳交易活動(dòng)開(kāi)展情況
碳排放權交易指在一定區域內，確定一定時(shí)限內的溫室氣體二氧化碳排放總量，以配額或排污許可證的形式分配給個(gè)體或組織，使其具有合法的碳排放權利，并允許這種權利像商品一樣在市場(chǎng)參與者之間進(jìn)行的交易。
我國碳排放交易試點(diǎn)正式開(kāi)始于2011年，國務(wù)院下發(fā)《“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》，提出開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)，建立自愿減排機制。同年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市成為首批碳排放交易試點(diǎn)城市，市場(chǎng)覆蓋電力、鋼鐵、水泥等多個(gè)高碳排放行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放單位。其中，深圳碳市場(chǎng)于2013年6月18日在全國率先啟動(dòng)線(xiàn)上交易，其余試點(diǎn)相繼啟動(dòng)，目前7個(gè)試點(diǎn)已經(jīng)全部啟動(dòng)上線(xiàn)交易。
2012年6月，國家發(fā)改委印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的通知，對交易主體、原則、交易量、方法學(xué)的使用或建立、交易量管理等具體內容作了詳細規定，使自愿減排交易市場(chǎng)獲得了規范。
2014年12月，國家發(fā)改委公布《碳排放權交易管理暫行辦法》，指導推動(dòng)全國碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展。
受2015年巴黎氣候大會(huì )《巴黎協(xié)定》簽訂的影響，國家開(kāi)始加快國內溫室氣體減排的工作進(jìn)程。2016年1月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》，詳細部署全國碳排放權交易市場(chǎng)啟動(dòng)準備工作。12月，四川與福建也陸續啟動(dòng)碳排放交易試點(diǎn)工作。這兩點(diǎn)試點(diǎn)工作的啟動(dòng)也有利于帶動(dòng)西南、西北、海峽兩岸應對氣候變化與碳市場(chǎng)合作的工作進(jìn)程。
2017年12月，發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權交易市場(chǎng)建設方案（發(fā)電行業(yè)）》的通知，明確將發(fā)電行業(yè)作為突破口啟動(dòng)全國碳排放權交易市場(chǎng)。全國統一碳排放權交易市場(chǎng)正式宣布啟動(dòng)，我國通過(guò)市場(chǎng)機制利用經(jīng)濟手段控制和減少碳排放也進(jìn)入了全新階段。
2019年4月，生態(tài)環(huán)境部起草并發(fā)布《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》。
目前，碳排放交易市場(chǎng)已經(jīng)初具規模，得益于發(fā)電行業(yè)全國碳排放交易市場(chǎng)的啟動(dòng)，全國各碳市場(chǎng)2018履約年度交易總量為8942.67萬(wàn)噸，交易金額為18.32億元，較2017履約年度同比增長(cháng)42.20%和51.74%。除此之外，參與碳排放交易的地區也在穩步增加。各地相關(guān)碳交易落實(shí)方案和碳排放權管理實(shí)施細則等陸續出臺，地方低碳產(chǎn)品的認證以及相關(guān)技術(shù)在各省、市的發(fā)展也取得有效進(jìn)展，為推動(dòng)運用市場(chǎng)機制實(shí)現綠色金融創(chuàng )建、產(chǎn)業(yè)能效提高、產(chǎn)業(yè)結構升級奠定了基礎。據不完全統計，截至2019年6月，全國共有18個(gè)省份有碳排放交易信息的記錄，除了7個(gè)試點(diǎn)省份外，福建、甘肅、貴州、吉林、江西、內蒙古、青海、山西、四川、湖南、黑龍江也陸續啟動(dòng)了碳排放交易工作。
圖1 2017-2019評價(jià)周期全國各省市碳配額交易量（萬(wàn)噸）
數據來(lái)源：Wind，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院
根據各交易所信息，2017-2019評價(jià)周期，廣東省碳配額交易量均顯著(zhù)高于其他省份。2019評價(jià)周期，廣東省碳配額交易量達到5776.54萬(wàn)噸，同比增長(cháng)將近一倍，位于廣東省的廣東碳排放交易市場(chǎng)和深圳碳排放交易市場(chǎng)均表現突出。
二、用能權交易開(kāi)展情況
用能權，是企業(yè)每年可直接或間接消費的能源（如電力、原煤、天然氣等）量的權利，用能量限額由當地政府綜合考慮當地能源消費總額，根據不同行業(yè)、單位耗能情況分配，旨在源頭總量控制和結構改善。
2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出，推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點(diǎn)用能單位節能行動(dòng)和新建項目能評審查，開(kāi)展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。這是中央文件首次提及用能權交易的概念。同年10月，用能權交易被寫(xiě)入國家“十三五”規劃發(fā)展綱要。
2016年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)，2017年試點(diǎn)開(kāi)始，2020 年評估試點(diǎn)效果，視情況推廣。各省從2017年年底開(kāi)始陸續頒布相關(guān)的詳細管理辦法。
表1 用能權國家試點(diǎn)省份綱領(lǐng)性文件及試點(diǎn)范圍
除此之外，其他地區對用能權交易亦有所嘗試。2018年6月，宜昌市成為湖北省用能權試點(diǎn)城市。根據試點(diǎn)方案，凡年用能1萬(wàn)噸標煤以上的新建及改、擴建項目，對超額部分實(shí)施有償申購、差別收費。
但是，用能權交易是一種新的交易形式，在設計上存在著(zhù)概念說(shuō)明、限額設定、流程設定、界限設定不明等問(wèn)題，使得在試點(diǎn)省份真正實(shí)行用能權交易的區域很少，交易的數量、形式、規范程度、持續性等都不容樂(lè )觀(guān)。同時(shí)，由于用能權交易起步晚，推行試點(diǎn)工作只有兩年，市場(chǎng)上還未出現基于用能權的融資工具。
三、排污權交易開(kāi)展進(jìn)展情況
排污權是指排放者在環(huán)境保護監督管理部門(mén)分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在我國，一般是將排污權以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利，也可以相互轉讓或出售。
近年來(lái)，我國出臺了促進(jìn)排污權交易發(fā)展的系列政策。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，排污權交易制度成為我國一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策。2015年，財政部、國家發(fā)改委、原環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《排污權出讓收入管理暫行辦法》，明確排污權出讓收入屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方財政預算管理。
根據財政部，截至2019年初，全國有28個(gè)?。ㄊ?、自治區）開(kāi)展了排污權交易試點(diǎn)工作。政府批復的國家試點(diǎn)12個(gè)，分別為天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶、陜西和青島，16個(gè)省份自行建設排污權交易試點(diǎn)，安徽、西藏兩省區尚未開(kāi)始排污權交易工作。截至2018年8月，一級市場(chǎng)征收排污權有償使用費累計117.7億元，在二級市場(chǎng)累計交易金額72.3億元。
表2 國家排污權排放試點(diǎn)省市排污權交易情況
在行業(yè)范圍上，大多數試點(diǎn)地區選取火電、鋼鐵、水泥、造紙、印染等重點(diǎn)行業(yè)作為交易行業(yè)，浙江、重慶等部分地區擴展到全行業(yè)范圍；在污染因子的范圍上，近一半的試點(diǎn)地區選取納入“十二五”國家約束性總量指標的四項主要污染物（即二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮）作為交易的污染因子，另有部分地區結合當地實(shí)際的污染特征進(jìn)行了擴展，如山西和甘肅蘭州增加了煙粉塵，湖南省將重金屬納入交易試點(diǎn)范圍，廣東省順德區因其臭氧污染突出而將揮發(fā)性有機污染物（VOCs）納入交易試點(diǎn)范圍。
在地方性法規或規章層面，全國有18個(gè)?。▍^、市）對試點(diǎn)工作做出了明確規定，其中專(zhuān)門(mén)針對排污權有償使用和交易政策制定發(fā)布的管理辦法、指導意見(jiàn)等文件30多份。在規范性文件層面，各試點(diǎn)省份共發(fā)布了300多份排污權有償使用和交易實(shí)施方案、實(shí)施細則以及相關(guān)技術(shù)文件。
雖然排污權交易試點(diǎn)工作已經(jīng)獲得一定成就，但是仍然存在法律法規支撐體系不完善、交易制度設計不成熟、企業(yè)意識有待提高的問(wèn)題。
四、水權交易開(kāi)展進(jìn)展情況
水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出去的用益權。水資源的所有權是對水資源占有、使用、收益和處置的權利。我國《水法》明確規定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務(wù)院代表國家行使，可交易水權針對的是水資源的使用權。
2014年7月，水利部啟動(dòng)國家級水權交易試點(diǎn)項目，選取寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)?。▍^）開(kāi)展水權交易試點(diǎn)，河北、新疆、山東、山西、陜西、浙江等?。▍^）開(kāi)展了省級水權交易試點(diǎn)，試點(diǎn)地區采取取用水戶(hù)直接交易、政府回購再次投放市場(chǎng)等方式，積極探索開(kāi)展了跨區域、跨流域、跨行業(yè)的水權交易。同時(shí)，又在80個(gè)縣開(kāi)展了農業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，包括水資源使用權確權等工作。
水利部啟動(dòng)水權交易試點(diǎn)地區以來(lái)，相關(guān)部門(mén)出臺多項政策支持水權交易的發(fā)展：
1.2015年，國務(wù)院頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要建立權責明確的自然資源產(chǎn)權體系，全面建立覆蓋各類(lèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，推行水權交易制度等。
2.2016年，水利部正式出臺《水權交易管理暫行辦法》，將水權交易類(lèi)型按照確權類(lèi)型、交易主體和范圍劃分為區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶(hù)水權交易3種主要形式。
3.2018年2月，水利部、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)了《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見(jiàn)》，鼓勵引導開(kāi)展水權交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源的作用。
與此同時(shí)，首個(gè)國家級水權交易平臺——中國水權交易所于2016年6月28日正式開(kāi)始運營(yíng)，隨后《中國水權交易所水權交易規則（試行）》發(fā)布，為中國水權交易所提供政策支持。
截至2019年7月底，中國水權交易所共成交167單交易，總交易水量27.67億方，總成交金額16.56億元，其中2019年前7個(gè)月成交76單交易，交易水量520.54萬(wàn)方，成交金額57.66萬(wàn)元。從種類(lèi)上來(lái)看，絕大部分成交水量和金額來(lái)自于區域水權/取水權交易，占比超過(guò)99%。
表3 中國水權交易所水權成交情況（截至2019年7月）
圖2 中國水權交易所交易水量地區分布情況（截至2019年7月）
從地區上來(lái)看，80.74%的交易水量來(lái)自?xún)让晒?，其次為河南?1.70%）、北京（5.50%）、寧夏（1.30%）。各試點(diǎn)省區除了內蒙古的水權交易量較為活躍之外，其他省區的交易活躍度都不高，以廣東省為例，自試點(diǎn)完成之后尚未達成新的交易。
與此同時(shí)，水權交易的推進(jìn)面臨特殊屬性難借鑒、公益性質(zhì)顯復雜、監控能力還不足、法律依據不完善等諸多困難和挑戰?，F階段的水權交易仍然重度依賴(lài)行政力量的撮合，水權交易市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展面臨著(zhù)如何激發(fā)市場(chǎng)自身活力、提高市場(chǎng)參與度的挑戰。
參考文獻
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[2]崔瑩, 錢(qián)青靜. 我國排污權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況、問(wèn)題和政策建議. 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院. 2018-11-06. https://mp.weixin.qq.com/s/5Pb9vNgz7I9br2z2ZfQP4A
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[5]江旻, 崔瑩. 我國水權交易市場(chǎng)的發(fā)展情況、問(wèn)題和政策建議. 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院. 2018-11-26. https://mp.weixin.qq.com/s/UhwyAui8BtDfUWwkW4r4CQ
作者：
中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院地方綠色金融發(fā)展指數與評估報告課題組
研究指導：
王遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)、教授
