隨著(zhù)我國人口老齡化進(jìn)程的加快，養老金問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。5月22日，李克強總理代表國務(wù)院在十三屆全國人大三次會(huì )議上作《政府工作報告》強調，“全國近3 億人領(lǐng)取養老金，必須確保按時(shí)足額發(fā)放”，今年將繼續上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。一面是養老金的16連漲，一面是我國養老金收支不平衡的加劇，如何進(jìn)行養老金體制改革已經(jīng)成為社會(huì )各方關(guān)注的焦點(diǎn)。面對“未富先老”的現實(shí)國情，建立發(fā)展養老金三支柱體系是我國發(fā)展養老金融、積極應對人口老齡化的客觀(guān)需要。養老金三支柱體系主要涉及政府、單位和個(gè)人三方養老責任。目前，全球多個(gè)國家積極探索并建立了養老金三支柱體系。我國已基本建立養老金三支柱體系，并取得了顯著(zhù)成效。但長(cháng)期來(lái)看，仍面臨著(zhù)一系列挑戰，尤其是在人口老齡化趨勢加劇的背景下，我國養老金體系結構性失衡，基本養老保險第一支柱獨大，第二、第三支柱進(jìn)展緩慢，導致養老保險收支缺口，將是我國公共財政乃至整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展面臨的最大挑戰。正因如此，對養老金體系的進(jìn)一步改革與完善已成為一個(gè)迫切的問(wèn)題。
一、我國養老金三支柱體系框架及發(fā)展現狀
（一）我國養老金體系框架
1994年，世界銀行在《防止老齡危機：保護老年人及促進(jìn)增長(cháng)的政策》報告中首次提出通過(guò)發(fā)展養老金三支柱體系來(lái)共同應對老年人的養老風(fēng)險。其中第一支柱是政府集中管理、通過(guò)一般稅收收入融資和企業(yè)與個(gè)人繳費融資的強制性公共養老金計劃；第二支柱是私人和公共部門(mén)的雇主向雇員提供的一種輔助性補充養老金計劃；第三支柱是各種自愿性養老儲蓄計劃。在養老金三支柱體系中，第一支柱由政府承擔，其目標是保障老年人的基本生活，采用現收現付制；第二支柱由用人單位和個(gè)人承擔并成為養老金的主要資金來(lái)源；第三支柱由個(gè)人承擔并致力于提高個(gè)人的養老待遇，第二、第三支柱采用完全積累制?？傮w而言，世界銀行總結并倡導的多支柱模式已成為世界各國養老金體系發(fā)展的主流。
為了應對老齡化危機帶來(lái)的挑戰，我國積極探索和發(fā)展符合我國國情的三支柱養老金模式。1991年6月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》已經(jīng)明確提出：“逐步建立起基本養老保險與企業(yè)補充養老保險和職工個(gè)人儲蓄性養老保險相結合的制度”，這是我國構建公共基本養老保險、企業(yè)補充養老保險和職工個(gè)人儲蓄性養老保險三支柱養老金制度的開(kāi)端。此后，我國在發(fā)展養老金融的過(guò)程中，一直在積極探索建立養老金三支柱體系。我國現行養老金體系包括：第一支柱的基本養老保險制度和第二、三支柱的補充性養老金制度，其中，第一支柱是政府主導的基本養老保險制度，包括城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度兩大類(lèi)別；第二支柱是單位主導的職業(yè)養老金制度，包括適用于企業(yè)單位的企業(yè)年金和適用于事業(yè)單位的職業(yè)年金；第三支柱為個(gè)人主導的個(gè)人養老金制度。
（二）中國養老金體系發(fā)展現狀
第一支柱基本養老金制度基本實(shí)現應保盡保。2009年以前，我國的養老保險制度只覆蓋城鎮職工群體；2009 年起新型農村社會(huì )養老保險（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新農保）開(kāi)展試點(diǎn)并全面推開(kāi)；2011年城鎮居民社會(huì )養老保險（以下簡(jiǎn)稱(chēng)城居保）開(kāi)始試點(diǎn)；2014年新農保和城居保兩項制度合并實(shí)施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。包含城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩大類(lèi)別的第一支柱基本實(shí)現了制度上的全覆蓋，基本養老保險參與人數不斷增加，人均保障水平不斷提高，基本養老保險的資金積累也更多。
對比過(guò)去五年，截止2019年末，全國參加基本養老保險人數為9.68億人，比2015年末增加1.09億人，其中城鎮職工基本養老保險人數增加 23%，城鄉居民基本養老保險參保人數增加5.5%。從這組數據看，養老保險制度的覆蓋面在五年之內迅速擴大了1億人，根據人社部預測，2020年10億人將會(huì )被納入到制度覆蓋里面來(lái)，實(shí)現應保盡保。資金積累方面，根據人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報數據，截至2019年底，全年基本養老保險基金總收入57026億元，基金總支出52342億元，年末基本養老保險基金累計結存62873 億元。
養老金待遇連續上調。調整基本養老金待遇是提高保障和改善民生水平的重要措施。2005年國家確定城鎮職工退休人員養老保險制度。目前，退休人員基本養老金待遇已經(jīng)十多年連續上調，其中2006年漲幅最大，達到 23.7%，2008年到2015年，養老金每年的漲幅都在10%左右，2016 年養老金漲幅回落到 6.5%，2017年漲幅為 5.5%，2018 年為5%。2020年4月10日，經(jīng)國務(wù)院批準，人社部、財政部印發(fā)《關(guān)于2020年調整退休人員基本養老金的通知》，明確從2020年1月1日起，退休人員基本養老金總體上調幅度為2019年的 5%，養老金實(shí)現16連漲。城鄉居民養老保險在制度全面普及的基礎上也提高了基本養老金的待遇。2018年全國城鄉居民基本養老保險最低標準提高至每人每月88元，中央財政對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，除了中央政府，30個(gè)省市和自治區以及2835個(gè)縣級財政都進(jìn)一步給予補貼，城鄉居民基礎養老金水平進(jìn)一步得到提升。
第二支柱職業(yè)養老金發(fā)展成效明顯。自2004年以來(lái)，在國家出臺一系列政策文件的鼓勵規范下，企業(yè)年金和職業(yè)年金取得明顯成效。從2006年到2019年以來(lái)，全國建立企業(yè)年金的企業(yè)數從2.4萬(wàn)戶(hù)增加到9.6萬(wàn)戶(hù)，參加企業(yè)年金的繳費職工人數從964萬(wàn)人增加到2548萬(wàn)人，企業(yè)年金基金累計結存從910億元增加到17985億元，如表1所示。不同于企業(yè)年金，職業(yè)年金是在機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員在基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度，參保具有強制性。職業(yè)年金于2014年10月開(kāi)始實(shí)施，覆蓋人數在4000萬(wàn)人左右，目前已歸集的職業(yè)年金基金結余或超過(guò)7000億元，據估算，未來(lái)職業(yè)年金每年的新增規模約1870億元[1]。
第三支柱個(gè)人養老金開(kāi)始推進(jìn)。包括個(gè)人商業(yè)養老保險在內的第三支柱是完善我國養老保險制度體系的關(guān)鍵。2018年4月，財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險試點(diǎn)的通知》（財稅[2018]22號），決定自5月1日起在上海、福建?。ê瑥B門(mén)市）和蘇州工業(yè)園區實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險試點(diǎn)，試點(diǎn)期限暫定一年。試點(diǎn)的實(shí)施標志著(zhù)我國第三支柱個(gè)人養老金制度正式落地，這是個(gè)人養老金制度的重要嘗試，為國民養老提供了新途徑。2018年5月底，首批共12家保險公司獲批經(jīng)營(yíng)個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險業(yè)務(wù)，第一只個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險產(chǎn)品在上海由太平洋人壽保險賣(mài)出[2]。第三支柱個(gè)人養老金將為完善養老金體系發(fā)揮重要作用，為資本市場(chǎng)帶來(lái)長(cháng)期穩定資金，并可能重塑?chē)耩B老理財行為。
二、我國養老金體系面臨的問(wèn)題與挑戰
從制度建設來(lái)講，經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，我國已初步建立起養老金三支柱體系的制度框架，并取得明顯成效。但面對老年人口占比將長(cháng)期保持較高水平的發(fā)展趨勢，現行的三支柱養老金制度仍然面臨諸多挑戰，整體來(lái)看，目前我國養老金體系明顯呈現出第一支柱“一支獨大”、第二、三支柱養老金積累有限的結構性失衡問(wèn)題。
一是對基本養老保險依賴(lài)過(guò)高，第一支柱“一支獨大”。目前來(lái)看，我國養老金體系結構中，基本養老保險制度擔負著(zhù)養老體系的主要責任。一方面，從養老金規模和結構來(lái)看，在大約6萬(wàn)億的養老金中，基本養老保險基金規模約5.09萬(wàn)億，占比77%；企業(yè)年金規模約1.48萬(wàn)億，占比22%；而制度化的個(gè)人養老金仍處于摸索階段，只推出了個(gè)人稅延型養老保險。而在美國的養老資產(chǎn)中，第二支柱雇主養老金計劃和第三支柱個(gè)人養老儲蓄計劃在養老金總資產(chǎn)中占比近90%。對比美國，中國的養老金制度體系呈現明顯的不平衡。另一方面，在待遇給付上，美國公共養老金制度目標替代率平均水平為30-40%左右，職業(yè)養老金和個(gè)人養老金合計提供的替代率為40-50%，連續繳費的養老金替代率超過(guò)退休前工資水平，使得退休后生活水平能夠得到較好的保障，同時(shí)減輕了政府養老負擔。與此相反，在我國的養老金體系中，第一支柱基本養老保險制度替代率水平接近60%，明顯高于美國及OECD國家公共養老金的平均水平。過(guò)高的替代率使得個(gè)人高度依賴(lài)基本養老保險制度，一支獨大的基本養老金制度帶來(lái)巨大的可持續性風(fēng)險，導致政府財政壓力過(guò)大，影響基本養老金對養老保障作用的發(fā)揮。
二是基本養老金運轉面臨巨大支付壓力。我國現行的養老保險體系中，基本養老保險采取社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的制度模式，實(shí)際是一種現收現付方式，即由在職人員繳納養老金供養退休人員。從我國基本養老保險制度收支的現狀來(lái)看，養老金支出方面，人口老齡化導致領(lǐng)取養老金的人數不斷增加，同時(shí)領(lǐng)取養老金條件最低繳費年限偏低，僅為15年達到退休年齡，即可領(lǐng)取養老金，二者同時(shí)發(fā)生在很大程度上加大了我國養老金的支付壓力。在養老金收入方面，繳費基數不實(shí)，企業(yè)繳費率高，導致基本養老金繳費不足。目前各地職工基本養老保險單位費率已從原規定的20%降至16%，但仍遠高于其他國家同階段老齡社會(huì )的費率水平（10%）?；攫B老保險制度規定的繳費率過(guò)高但實(shí)際繳費較低。繳費率過(guò)高導致繳費基數不實(shí)，進(jìn)一步影響養老金收支的可持續性。根據人社部歷年統計公報數據，近年來(lái)，我國基本養老金征繳收入的增長(cháng)率已呈現低于基金支出的增長(cháng)率的趨勢，并且基金收入的增長(cháng)速度逐步放緩，而基金支出的增長(cháng)速度有逐漸加快的趨勢，如圖2所示。這意味著(zhù)在保持繳費水平不變的情況下，養老金收小于支會(huì )持續下去，養老金收支平衡面臨著(zhù)重大壓力，未來(lái)可能面臨巨大支付缺口，從而帶來(lái)基本養老保險運轉的困難。
三是第二支柱職業(yè)養老金仍是可望不可即的短板制度。職業(yè)養老金是一種補充養老保險制度，它既不是社會(huì )保險，也不是商業(yè)保險，而是一項企事業(yè)單位的福利制度。職業(yè)養老金包括面向城鎮企業(yè)職工的企業(yè)年金和面向機關(guān)事業(yè)單位職工的職業(yè)年金。企業(yè)年金經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，取得了一定進(jìn)步，但總體看發(fā)展仍非常緩慢。從國外情況來(lái)看，在養老金三支柱中，第二支柱的職業(yè)養老金通常是退休人員的主要收入來(lái)源，而我國在企業(yè)年金制度建設方面仍存在較多問(wèn)題：一是覆蓋范圍狹窄，據人力資源和社會(huì )保障事業(yè)發(fā)展統計公報顯示，2019年末全國僅有9.6萬(wàn)戶(hù)企業(yè)建立了企業(yè)年金，與我國現有一千多萬(wàn)個(gè)企業(yè)的數量規模相比，企業(yè)建立年金制度的企業(yè)比例不足1%，只覆蓋了2548萬(wàn)人，在參加城鎮職工基本養老保險的人數中不足6%，絕大多數的企業(yè)職工及退休人員沒(méi)有企業(yè)年金；二是企業(yè)年金發(fā)展不均衡，主要集中在大城市，且東部地區的企業(yè)年金制度的發(fā)展快于中西部地區，經(jīng)濟效益較好的國有企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)展快于民營(yíng)企業(yè)；三是基金累計結余規模相對較小，與其他養老金可持續水平較高國家的差距較大。此外，面向機關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金才剛剛開(kāi)始起步，目前積累的基金規模較小，覆蓋面非常有限，尚未形成對第一支柱的有力支撐。第二支柱對于大多數人來(lái)講，仍然是一項可望而不可及的短板制度。
四是第三支柱個(gè)人養老金制度建設滯后。長(cháng)期以來(lái)對第三支柱的建設還沒(méi)有引起有關(guān)部門(mén)的足夠重視，對于第三支柱的建設缺乏總體規劃，沒(méi)有制定相應的發(fā)展目標和相關(guān)扶持政策。第三支柱的發(fā)展仍處于起步階段和附屬地位。目前我國對個(gè)人養老保險的稅收優(yōu)惠政策依然停留在爭論之中，個(gè)人養老保險市場(chǎng)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。這些年來(lái)，主要靠一些商業(yè)保險公司和金融機構自發(fā)地在推出面向個(gè)人養老金的一些產(chǎn)品，發(fā)展規模很小。我國人口占世界總人口的25％，而我國人壽保險市場(chǎng)只占全球市場(chǎng)總額的1.6％。在發(fā)達國家人均保費繳納額高達3000美元甚至更多，而中國僅為27美元。
三、加快建設我國現行養老金體系的建議
我國人口老齡化的發(fā)展趨勢將長(cháng)期保持較高水平，這就決定了人口老齡化對養老金體系的影響是長(cháng)期性的。建設和完善養老金三支柱制度體系是我國發(fā)展養老金融的客觀(guān)需要。養老金體系的構建和發(fā)展是一項系統工程，鑒于我國現行養老金體系存在的結構性問(wèn)題，難以應對長(cháng)期人口老齡化帶來(lái)的挑戰。因此，必須對我國現行養老金體系進(jìn)行重構，形成綜合均衡的三支柱發(fā)展體系，這是積極應對人口老齡化的必要前提，也是未來(lái)保障老年人養老金待遇的關(guān)鍵舉措。
（一）適當調整養老金制度體系結構
我國現行的養老金體系結構不合理，第一支柱基本養老金制度“一支獨大”，現有基本養老保險繳費比例過(guò)高，造成國家財政負擔過(guò)重，擠壓了第二、第三支柱的發(fā)展空間。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，第一支柱的基本養老金主要是給老年人提供基本養老保障，因此應合理控制基本養老金的規模，改革基本養老金的籌集和管理，為第二和第三支柱發(fā)展提供空間。一是根據政府財政的實(shí)際支付能力，優(yōu)化調整基本養老保險目標替代率，縮小基本養老金的支付缺口。二是加強基本養老保險的繳費管理，適當降低第一支柱的繳費率，加大政府財政補貼力度，保障基本養老金繳費真實(shí)足額。三是加快稅收優(yōu)惠的個(gè)人養老金制度，鼓勵人們通過(guò)多元化的養老保障，提高退休后的養老金水平。四是不斷提高基本養老金的統籌層次，在推進(jìn)基本養老金省級統籌的同時(shí)，采取措施推進(jìn)基本養老金的全國統籌，條件成熟時(shí)，將基本養老金統籌賬戶(hù)作為第一支柱，個(gè)人賬戶(hù)劃歸第二或第三支柱。
（二）擴大第二支柱職業(yè)養老金的覆蓋面
第二支柱養老金是與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的養老金制度安排，在我國當前制度設計中表現為強制性的職業(yè)年金制度和自愿性的企業(yè)年金制度。在養老金三支柱體系中，第二支柱職業(yè)養老金是參保者退休后的重要收入來(lái)源，是提高老年生活質(zhì)量的重要保障。在美國整個(gè)養老金體系中，第二支柱的職業(yè)養老金占比接近60%，而我國2019年企業(yè)年金繳納人數僅為2548萬(wàn)人。企業(yè)年金進(jìn)展緩慢，職業(yè)年金僅覆蓋了機關(guān)事業(yè)單位人群，應進(jìn)一步優(yōu)化第二支柱職業(yè)養老金的發(fā)展環(huán)境，提高第二支柱的參與率。提高普惠性和不同養老制度間的銜接性，持續推動(dòng)擴大企業(yè)年金市場(chǎng)的參與規模。讓不同行業(yè)、不同規模、不同所有制類(lèi)型的企業(yè)都積極建立適合企業(yè)發(fā)展的年金制度，提高中小企業(yè)參與率。適時(shí)探索自動(dòng)加入機制，是提高企業(yè)年金參與率的重要舉措。從傳導機制來(lái)看，參與企業(yè)的數量和職工人數的規模大幅擴張后，可以產(chǎn)生持續、穩定且規模巨大的繳費資金流，形成體量龐大的資金池，更好發(fā)揮資金配置的綜合效應，有利于擴大基金的投資范圍、分散風(fēng)險、實(shí)現基金的保值增值。
（三）強化政策支持，加快第三支柱個(gè)人養老金制度建設
第三支柱的個(gè)人養老金制度是為希望在年老時(shí)得到更多收入保障的老年人提供的額外的經(jīng)濟來(lái)源。與第一和第二支柱已進(jìn)入改革完善階段相比，第三支柱的個(gè)人養老金制度目前在我國還沒(méi)有真正建立起來(lái)，下一步要從制度設計開(kāi)始進(jìn)行建設。一是建立個(gè)人養老金制度需要加大政府的支持和推動(dòng)，在制度層面做好頂層設計。通過(guò)相關(guān)制度設計，借鑒國際上通常采取的政府優(yōu)惠政策的經(jīng)驗，采取必要的激勵措施，促進(jìn)個(gè)人養老金制度的發(fā)展。在未來(lái)時(shí)機成熟時(shí)，通過(guò)國家立法的方式，以法律形式將第三支柱體系確定下來(lái)。同時(shí)，政府要承擔對第三支柱的監管責任，確保個(gè)人養老金權益。二是加大財稅優(yōu)惠的支持力度，對個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險給予足夠的稅收優(yōu)惠激勵，個(gè)人在參與個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險階段不征收個(gè)人所得稅，在領(lǐng)取階段征收個(gè)人所得稅，以鼓勵更多的人員參與個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險計劃。三是做好對個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險資金的投資，鼓勵金融機構大力開(kāi)發(fā)第三支柱個(gè)人養老金產(chǎn)品，推動(dòng)投資渠道多元化，以有效實(shí)現資金的保值增值。
（四）完善養老金投資體制，保障養老金保值增值
重構養老金三支柱體系的重要前提是完善我國的養老金投資體制，第二、三支柱采取的是完全積累的方式，必須保證養老金能夠在安全的前提下實(shí)現保值增值。這樣才能提高養老金的替代率，減輕繳費的壓力，實(shí)現養老金體系自身的健康運行的同時(shí)，實(shí)現與資本市場(chǎng)的良性互動(dòng)。同時(shí)，加強養老金投資的風(fēng)險控制，完善投資體制，明確投資范圍、投資比例以及投資決策、管理與執行機制，并加強資金的審計和監督，為養老金投資營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。養老金投資體制的完善，不僅可以促進(jìn)基本養老保險基金保值增值，也是發(fā)展二、三支柱的養老金體系的重要前提。
參考文獻
[1] 15個(gè)職業(yè)年金項目啟動(dòng)投資 養老金第二支柱集結資金或超2.3萬(wàn)億元.http://www.zqrb.cn/finance/hongguanjingji/2019-11-29/A1574961624784.html.
[2] 蘇罡.中國養老金三支柱的布局與完善思考
作者：
徐曉娜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院養老金融實(shí)驗室助理，南開(kāi)大學(xué)人口經(jīng)濟學(xué)博士
指導：
任國征中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任
