新冠疫情在一定程度上暴露出我國應急管理體系和公共衛生法律體系的諸多短板和弱項。針對這些突出問(wèn)題，習近平總書(shū)記在參加十三屆全國人大三次會(huì )議湖北代表團審議時(shí)強調，要加快構建系統完備、科學(xué)規范、運行高效的公共衛生法律法規體系，健全權責明確、程序規范、執行有力的疫情防控執法機制，普及公共衛生安全和疫情防控相關(guān)法律法規，提高全民知法、懂法、守法、護法、用法意識和公共衛生風(fēng)險防控意識?；诖?，本文梳理我國公共衛生法律體系的現狀和不足，并從“全周期管理”的視角提出改進(jìn)建議。
一、當前我國公共衛生法律體系的薄弱環(huán)節
目前，我國已經(jīng)形成一整套疫情防控和公共衛生法律制度。從1956年最早的應對公共衛生事件《防止瀝青中毒辦法》到最新全國人大常委會(huì )加快修改完善的《生物安全法》，國家在已有的法律基礎上，逐步形成包括傳染病防治法、食品安全法、職業(yè)病防治法、野生動(dòng)物保護法和生物安全等在內的一系列的法律法規。這些法律法規一起構成了我國應對突發(fā)公共衛生事件的法律體系，為公共衛生應急管理提供基本的法律依據。然而從實(shí)際上來(lái)說(shuō)，我國在公共衛生領(lǐng)域的治理如同網(wǎng)絡(luò )領(lǐng)域治理一樣，雖然具體領(lǐng)域的法律法規都有涉及，但缺乏一個(gè)具有統領(lǐng)性地位的根本大法。這樣造成的后果是，一旦有公共衛生衛生事件發(fā)生，公共主體在法律適用和行政執行上就會(huì )存在選擇難題，進(jìn)而導致公共衛生應急管理的不規范和不科學(xué)。另外，由于基礎性、綜合性基本法律的缺失，相關(guān)治理主體和行動(dòng)者在公共衛生領(lǐng)域的執法理念在停留在人本主義階段，公共衛生治理法治意識淡薄，進(jìn)而影響公共衛生事件不同階段的應對和處理工作。具體來(lái)看，我國公共衛生法律法規體系存在以下薄弱環(huán)節：
一是公共衛生領(lǐng)域立法較為碎片化，前瞻性不夠。一方面，我國目前應對突發(fā)公共衛生事件的法律法規通常是分散在不同領(lǐng)域，或者出現交叉、重復甚至抵觸，彼此之間沒(méi)有建立協(xié)調統一的關(guān)系。以傳染病為例，現行傳染病防治法將傳染病分為甲、乙、丙三類(lèi)。但此次的新冠肺炎并不在傳染病防治的法律規定范圍之內，因此國家衛生健康委員會(huì )將新冠肺炎定性為乙類(lèi)傳染病，對它采取甲類(lèi)傳染病的預防、控制措施。并且，很多立法主要是針對單一事件發(fā)生，立法過(guò)程缺乏有效性和科學(xué)性，立法部門(mén)化、利益化現象依然存在。另一方面，隨著(zhù)健康中國戰略的施行和新醫改的不斷深化，公共衛生領(lǐng)域出現諸多新動(dòng)向和新態(tài)勢，而相關(guān)部門(mén)的立法則滯后于實(shí)踐的發(fā)展。全國人大代表、民盟甘肅省委副主委、甘肅省衛生健康委主任郭玉芬指出“許多法律都是在突發(fā)事件發(fā)生之后被動(dòng)立法或倒逼制定的結果?！彼e例說(shuō)，1988年上海甲肝流行后，1989年頒布了傳染病防治法；2003年“非典”后，頒布了突發(fā)公共衛生事件應急條例?！肮残l生立法前瞻性不夠?！遍L(cháng)期來(lái)看，不利于重大疾病預防控制，也不利于公共衛生事業(yè)健康有序發(fā)展。她就此建議，進(jìn)一步加強公共衛生立法的前瞻性。
二是公共衛生領(lǐng)域的法律偏重后果控制而忽視風(fēng)險預防。梳理我國公共衛生領(lǐng)域法律如《傳染病防治法》、《食品安全法》、《職業(yè)病防治法》以及《醫療事故處理條例》等發(fā)現，這些法律法規普遍屬于事后法律救濟模式，被動(dòng)地應對已經(jīng)出現的公共衛生危機事件，而不能對還未發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行預防和干預。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展,我們正日益進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險社會(huì )，人們在面臨的新型傳染病和生物安全風(fēng)險越來(lái)越多。正是這些不確定的公共衛生風(fēng)險直接對人民群眾的生命和財產(chǎn)安全產(chǎn)生重大威脅，其波及面越來(lái)越廣，危害也越來(lái)越大。防范化解公共衛生風(fēng)險，需要我們以法治化的思維應對諸多不確定性，既要著(zhù)眼重大公共衛生事件，也要著(zhù)眼一般生物安全威脅；既要著(zhù)眼公共衛生風(fēng)險本身，也要著(zhù)眼其衍生危害，進(jìn)而在法律層面積極探索公共衛生風(fēng)險的科學(xué)預防。
三是公共衛生法律人才培養存在短板和不足。當前國內部分高校公共衛生學(xué)院學(xué)科建設重預防、輕應急，公共衛生領(lǐng)域法律人才嚴重短缺。要想對突發(fā)性公共衛生事件實(shí)現常態(tài)化管理，一個(gè)不可或缺的步驟就是要讓國家公共衛生應急管理的法律人才培養和學(xué)科建設常態(tài)化。據全國政協(xié)委員、福建省立醫院內分泌科主任侯建明介紹,目前全國3000多所大專(zhuān)院校中設有公共衛生與預防醫學(xué)專(zhuān)業(yè)、設立公共衛生學(xué)院的只有80多家，且這些公共衛生學(xué)院的課程設置往往重預防、輕應急。而公共衛生應急管理需要文、理、醫、工、經(jīng)、公共管理等多學(xué)科綜合，法律人才在公共衛生應急管理中同樣不可或缺。應鼓勵高校設立公共衛生法律學(xué)院，尤其是傳統的文理工科強校，加強公共衛生法律學(xué)科建設，前瞻性把公共衛生法律建設和人才培養納入公共衛生法律體系中。
二、我國公共衛生法律體系建設的建議
中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì )副委員長(cháng)王晨2月27日主持召開(kāi)全國人大憲法法律委、常委會(huì )法工委負責人會(huì )議，研究加強公共衛生領(lǐng)域立法工作。他強調，針對此次疫情暴露出的問(wèn)題和短板，要明確思路，統籌布局，勇于擔當，狠抓落實(shí)，認真梳理涉及疫情防控、公共衛生等方面的法律規定，從建立健全長(cháng)效機制入手，有計劃、分步驟修改野生動(dòng)物保護法、動(dòng)物防疫法，對修改傳染病防治法、國境衛生檢疫法、突發(fā)事件應對法等進(jìn)行深入評估。在初審基礎上，抓緊修改完善出臺生物安全法。全面加強公共衛生領(lǐng)域相關(guān)法律法規建設，推動(dòng)應急反應、疾病防治、物資保障等體制機制的改革完善，提升應對突發(fā)重大公共衛生事件的能力和水平。要宣傳普及決定的精神和內容，增強全民公共衛生法治觀(guān)念，推動(dòng)全社會(huì )形成科學(xué)健康文明的生活方式。為此，提出如下建議：
重視公共衛生事件的金融扶持和法治應對。重大傳染病和突發(fā)型公共衛生危機的金融扶持主要是為了評估事件造成的危害與影響，從風(fēng)險防范與危機管理過(guò)程中給予及時(shí)的和必要的資金支持。而法治應對則是從法治角度來(lái)處理事件后的恢復、追責等工作，從而進(jìn)一步完善公共衛生事件結束后的法律體系建設。例如中國在2003年SARS之后：一是加大對于突發(fā)公共衛生事件的資金扶持；二是重視公共衛生管理中的財政金融專(zhuān)業(yè)人才配備（曾擔任財政部副部長(cháng)的高強任衛生部長(cháng)）；三是加強建立與國際方面的系統性合作與交流；四是全力推行政務(wù)公開(kāi)和信息透明制度，重視社會(huì )組織的作用；五是擴大國家安全的范疇。這些資金扶持和法治應對，使得公共衛生事件的法治應對常態(tài)化。從一定程度來(lái)說(shuō)，突發(fā)性公共衛生事件的應對需要社會(huì )各界聯(lián)防聯(lián)控，做到這一點(diǎn)，除了建立一個(gè)應急系統和機制，也非常需要有一整套包括資金扶持的法律條文來(lái)保證。所以，要進(jìn)一步建立完善公共衛生事件恢復階段的法律體系，對各級政府機關(guān)、醫療機構和公共衛生機構等不同部門(mén)在事后所承擔的職責給予明確規定，從而主動(dòng)適應新型傳染病和重大公共衛生事件種類(lèi)多樣、風(fēng)險復雜、后果極度不確定的情況，為危機事后階段的國家安全治理與法律規制建言獻策。
公共衛生的立法重在事前預防和化解風(fēng)險。由法律本身具有滯后性，法律對于面對突發(fā)性公共衛生事件時(shí)很難做出具體詳細的規定，很多時(shí)候相關(guān)部門(mén)會(huì )以公告、通知、司法解釋等文件來(lái)彌補事前立法的不足。因而，在“全周期管理”理念的指導下，立法部門(mén)同樣需要重視事前的立法預防。一方面要對公共衛生風(fēng)險發(fā)生的可能性及其可能造成的危害等評估和預策，提前制定相關(guān)預防和干預的條文，使相關(guān)機構和部門(mén)提前進(jìn)入警戒狀態(tài)，從而在法律規范層面有效做好應對工作。譬如在《野生動(dòng)物保護法》中增加預防公共衛生風(fēng)險的條款，在《傳染病防治法》中納入公共衛生風(fēng)險評估的相關(guān)規定，在《生物安全法草案》中增加衛生行政部門(mén)聯(lián)合監管、協(xié)同應急等內容。另一方面對公共衛生發(fā)展過(guò)程中出現的新問(wèn)題和新現象要有所考慮和前瞻。當前互聯(lián)網(wǎng)醫療、納米醫療器械、人工智能以及健康醫療大數據等技術(shù)的出現給醫療衛生領(lǐng)域帶來(lái)諸多意想不到的變化，此類(lèi)應用的安全性和規范性還需進(jìn)一步完善。這就需相關(guān)部門(mén)在事前的公共衛生立法上加強服務(wù)監管，以前瞻的規制應對不確定的風(fēng)險，從根本上預防和消除危害的產(chǎn)生。
完善公共衛生事件過(guò)程中應急管理的法律法規。公共衛生事件的應對亟需相關(guān)主體快速響應、綜合施策。但應急管理過(guò)程中會(huì )涉及不同部門(mén)和公共衛生、醫療、醫保以及管理執法等不同領(lǐng)域，這就需要公共衛生法律法規覆蓋到危機應對的整個(gè)過(guò)程，使得相關(guān)部門(mén)有法可依。因而，立法機構要不斷修訂和調整公共衛生事件應急管理事中的法律依據，加快制定配套法規政策和實(shí)施細則,增強其可操作性。譬如，我國公共衛生事件應急管理過(guò)程主要涉及《中華人民共和國傳染病防治法》、《重大動(dòng)物疫情應急條例》、《突發(fā)公共衛生事件應急條例》等法律規范。由于近年來(lái)我國行政機構改革、治理現代化和法治化的發(fā)展，亟需立法機構在公共衛生應急管理的法制建設進(jìn)行更新，促使衛生行政機關(guān)由行政管理向法治管理的轉變，強化衛生法治建設、促進(jìn)依法行政。正如習近平總書(shū)記在中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議時(shí)強調的那樣：“當前，疫情防控正處于關(guān)鍵時(shí)期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進(jìn)各項防控工作，保障疫情防控工作順利開(kāi)展?！?/p>
作者：
方 彪 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院健康金融課題組成員，上海交通大學(xué)健康長(cháng)三角研究院研究人員
研究指導：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任
