2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應對人口老齡化中長(cháng)期規劃》，其中提出：“健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發(fā)展、醫養有機結合的多層次養老服務(wù)體系”。我國在多地已試點(diǎn)“9073”或“9064”養老結構，居家養老成為新時(shí)代下我國居民養老的主流選擇。因此，增強居家養老服務(wù)供給能力、提高居家養老服務(wù)能力、促進(jìn)金融支持居家養老在解決我國當前日益嚴峻的老齡化趨勢發(fā)揮著(zhù)重要作用。本文將介紹我國當前居家養老服務(wù)模式和實(shí)況，研究發(fā)達國家居家養老先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)一步提出以金融支持居家養老體系的構建。
一、我國居家養老服務(wù)模式
根據老齡辦2008年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養老服務(wù)工作的意見(jiàn)》中對居家養老服務(wù)的定義，居家養老是指政府和社會(huì )力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。居家養老服務(wù)的實(shí)質(zhì)是讓居家老人享受由政府和社會(huì )組織提供的專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化養老服務(wù)。我國居家養老服務(wù)模式分類(lèi)如下：
政府強制性推行模式。政府強制性推行模式中政府扮演的角色既是居家養老服務(wù)細則的制定者也是執行者。政府中負責居家老人養老服務(wù)供給的各級管理人員同時(shí)也是各街區、社區居家養老服務(wù)機構的負責人。該模式的資金來(lái)源主要來(lái)自于財政撥款、各級行政組織自籌或社會(huì )公益基金與捐贈。政府強制性推行模式將各級政府與各級居家養老相關(guān)機構直接緊密連接起來(lái)，實(shí)現居家養老服務(wù)工作推行的一貫性和協(xié)整性，養老服務(wù)也更易推行和落實(shí)。然而，政府強制性模式不利于社會(huì )資本和民間資源對居家養老服務(wù)的支持。同時(shí)，自上而下層級化且高聯(lián)系的“蛛網(wǎng)式”管理人員組織形式，易導致公事私辦、資源配置低效、專(zhuān)業(yè)化缺乏等多種問(wèn)題。
政府委托第三方模式。政府委托第三方模式中政府扮演的角色是居家養老服務(wù)供給主導者和監督者，政府不直接參與居家養老服務(wù)供給，而是委托給第三方組織全權負責。第三方組織一般為老齡協(xié)會(huì )、福利院、公益性組織等公辦或民營(yíng)組織，主要負責居家養老服務(wù)規劃、投資、項目建設及相關(guān)法律法規制定、服務(wù)標準與細則制定、績(jì)效評估及監督管理等，而政府負責對該類(lèi)組織進(jìn)行財政補貼并對其工作進(jìn)行檢查監督。該模式居家養老服務(wù)中的無(wú)償性和公益性，一方面在于非營(yíng)利組織及志愿者組織在居家養老服務(wù)供給中發(fā)揮作用，另一方面在于福利基金彩票收入或社會(huì )慈善捐助由社區投入到居家養老服務(wù)建設當中。這種模式有利于實(shí)現居家養老服務(wù)供給與運行監管相分離，有效降低政府失靈，能進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì )資源參與居家養老服務(wù)工作中，有助于培育和發(fā)展專(zhuān)業(yè)化、機構化、產(chǎn)業(yè)化居家養老服務(wù)體系。但在該模式的運行中，政府在選擇中介機構時(shí)要對其公信度、服務(wù)能力與質(zhì)量進(jìn)行評估，給予中介機構相當的獨立性和財政支持，令其在適度適當的監管體系下盡最大可能為老人提供更豐富、更完善、更高質(zhì)的居家養老服務(wù)。
政府購買(mǎi)服務(wù)模式。政府購買(mǎi)服務(wù)模式是由政府全部出資或部分出資來(lái)向民間組織或企業(yè)購買(mǎi)居家養老服務(wù)或相關(guān)設備，令其作為居家養老服務(wù)供給主體。政府購買(mǎi)從獨立性和競爭性?xún)煞矫婵梢苑譃樗念?lèi)，獨立性是指政府與居家養老服務(wù)供給主體之間是相互獨立的，競爭性是指居家養老服務(wù)供給主體的選擇經(jīng)由市場(chǎng)化機制“角逐”而來(lái)的。第一類(lèi)為非獨立性非競爭性模式，該模式下居家養老服務(wù)供給主體高度依附政府，政府向該主體提供資金，并決定人員配給，服務(wù)供給主體由政府制定缺乏競爭性且運營(yíng)與決策缺乏獨立性。第二類(lèi)為獨立性非競爭性模式，該模式由政府和具有互信的組織建立合作關(guān)系提供高度專(zhuān)業(yè)化、運營(yíng)獨立化的居家養老服務(wù)，政府只作為服務(wù)購買(mǎi)的出資方和監管方，而服務(wù)供給方則是完全獨立于政府的法人主體。但由于該模式缺乏競爭性，存在“尋租”行為風(fēng)險。第三類(lèi)為獨立性競爭性模式，也是政府公開(kāi)招標進(jìn)行居家養老服務(wù)購買(mǎi)的模式，服務(wù)供給主體既是獨立于政府的法人主體，又是通過(guò)公開(kāi)招標市場(chǎng)化機制選出的高性?xún)r(jià)比的主體，并根據所提供的服務(wù)數量、質(zhì)量來(lái)結算相關(guān)費用，有利于資源高度配置。而第四類(lèi)為服務(wù)券購買(mǎi)模式，該模式是由政府通過(guò)公開(kāi)招標或直接指定選擇居家養老服務(wù)供給主體，并為老年消費主體發(fā)放服務(wù)券（或服務(wù)卡），老人自主選擇服務(wù)機構和項目并通過(guò)服務(wù)券（或服務(wù)卡）來(lái)進(jìn)行結算。該模式可以同時(shí)保證政府和居家老人自由選擇服務(wù)供給主體，實(shí)現政府出資和市場(chǎng)運營(yíng)的模式，但卻對監管體系建設要求較高。
社區或家庭主導模式。社區主導模式是基層自治組織的主動(dòng)性，整合社區周?chē)t療、文娛、生活等多種公共資源，在社區中普遍建設養老服務(wù)機構、場(chǎng)所和服務(wù)團隊。在居家養老服務(wù)中心場(chǎng)所中建立較完備的服務(wù)體系，為社區內的各年齡層和需求層的老人提供針對性的生活照料、醫療救助、休閑娛樂(lè )、餐飲服務(wù)、休閑娛樂(lè )等多種服務(wù)，被建立精準化的服務(wù)老人信息管理體系，為居家老人提供方便快捷的養老服務(wù)。家庭主導模式是指在社區居家養老服務(wù)體系構建過(guò)程中與老人家庭成員主體緊密連接，養老服務(wù)機構招募職工時(shí)為社區中居家老人家庭中的下崗職工及失業(yè)人員等打開(kāi)通道，使家庭與社區養老相結合。
二、我國居家養老服務(wù)現狀
我國人口老齡化趨勢日益嚴峻，家庭養老壓力日益增大，傳統依附家庭贍養的養老模式已無(wú)法滿(mǎn)足當前需求，老年人對于居家養老、社區養老和機構養老等多種養老服務(wù)需求的數量和層次逐漸增加，其中居家養老成為我國當前和未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間的主流養老模式。下面是對于我國整體居家養老服務(wù)實(shí)際情況的分析，并以江西省九江市為例分析該市現行的居家養老服務(wù)情況。
1.我國整體居家養老服務(wù)實(shí)際情況
根據國務(wù)院2017年2月28日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養老體系建設規劃的通知》，我國預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增至2.55億人左右，占總人口比重提升至17.8%，高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨居和空巢老人將增至1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右。根據我國當前所試點(diǎn)推行的“9073”和“9064”養老格局，90%及以上的老人需要在社會(huì )化服務(wù)協(xié)助下采用居家養老模式，即預計在2020年約有2.295億60歲以上老年人口有居家養老需求。
而當前對于居家養老服務(wù)的供給而言，根據民政部2014-2018年《社會(huì )服務(wù)事業(yè)統計公報》整理得到表1，2014年到2018年每百名老人擁有床位數始終距離每百名老人擁有5張床位的國際標準存在一定差距，按照2019年每百名老人擁有3張床位計算，2020年居家養老床位數存在688.5萬(wàn)張的缺口。根據表1可知，我國社區養老服務(wù)機構和設施及社區互助養老設施供給呈現增長(cháng)態(tài)勢。但是，在居家養老服務(wù)體系的構建中，我國存在供給總量不足和資源閑置的矛盾，一方面我國處于養老體系構建的發(fā)展階段，供不應求的整體特征短期內無(wú)法改變。另外，在居家養老服務(wù)中存在專(zhuān)業(yè)性和標準化的缺乏，老人個(gè)人信息平臺與居家養老服務(wù)供給信息平臺無(wú)法實(shí)現有效對接，則較難有針對性地滿(mǎn)足老人的居家養老需求，造成資源短缺和閑置同時(shí)出現。
表1 2014-2018年我國居家養老服務(wù)供給情況
數據來(lái)源：民政部2014-2018年《社會(huì )服務(wù)事業(yè)統計公報》整理
2.江西省九江市居家養老服務(wù)實(shí)際情況
居家養老供給目標。2020年1月10日，九江市政府發(fā)布《九江市養老服務(wù)體系建設發(fā)展三年行動(dòng)計劃》。目標指標為到2021年，新增居家社區養老服務(wù)設施1242個(gè)、社區嵌入式養老院48個(gè)，新建居?。ㄐ。﹨^配套建設養老服務(wù)設施達標率100%。同日，九江市政府發(fā)布《九江市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》，提出到2020年社區居家養老服務(wù)中心（站）覆蓋全市100%城市社區、90%以上鄉鎮和60%以上的行政村，全市養老床位達3.5萬(wàn)張，每千名老人擁有床位數達40張，全市新培訓養老服務(wù)人員1500名以上。
居家養老供需情況。根據《九江統計年鑒—2019》，2018年末九江市60周歲及以上人口700.9萬(wàn)人，占總人數比重15.1%。九江市2018年城市每一就業(yè)者贍養人數為1.76人，農村每一就業(yè)者贍養人數為1.72人。2018年九江市衛生和社會(huì )工作行業(yè)個(gè)體工商業(yè)337戶(hù)、從業(yè)人員952人、資金數額為5618萬(wàn)元；私營(yíng)企業(yè)共98戶(hù)、分支機構2戶(hù)、投資者人數為191人、雇工人數為726人、注冊資本為104201萬(wàn)元。2018年，九江市每百名老人養老床位數為3.2張，且存在高端床位緊缺的問(wèn)題。
居家養老信息平臺。九江市于2015年第三季度啟動(dòng)建設實(shí)際同意的居家養老信息平臺試點(diǎn)。九江市建設“九江市只會(huì )養老服務(wù)中心”硬件平臺，利用全國養老服務(wù)熱線(xiàn)“12349”及為老人免費配置“一鍵通”電子呼叫設備，搭建居家養老服務(wù)信息對接平臺，實(shí)現老年人口數據與公共部門(mén)數據共享，促進(jìn)居家養老服務(wù)供需資源的有效對接。另外，九江市定期實(shí)行引進(jìn)社會(huì )力量參與12349居家養老服務(wù)信息平臺驗收工作。
居家養老服務(wù)補貼。根據2019年9月6日，九江市民政局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)九江市居家養老服務(wù)補貼實(shí)施辦法的通知（試行）》，對分散供養的特困人員、享受低保待遇的老年人、重點(diǎn)優(yōu)撫對象的老年人、計生特殊困難家庭老年人、高齡空巢獨居的老年人及100周歲及以上的老年人六個(gè)老年群體允許申請居家養老服務(wù)補貼，具體補貼情況如表2所示。
表2 九江市居家養老服務(wù)補貼標準
三、居家養老國際經(jīng)驗借鑒
由于我國長(cháng)期以來(lái)對家庭養老模式依賴(lài)性較強，國內最早提出居家養老的是1973年香港發(fā)布《香港社會(huì )福利未來(lái)發(fā)展計劃》白皮書(shū)，其中提出以社區照顧為安老服務(wù)重點(diǎn)，并擴大家務(wù)助理服務(wù)和增加老人服務(wù)中心，而新型社區居家養老模式直到20世紀末才開(kāi)始出現。在居家養老服務(wù)方面，西方發(fā)達國家具備起源較早、體系更加完備的優(yōu)勢，甚至日本居家養老比我國要早出現一個(gè)世紀。因此，在探索我國特色化居家養老模式構建和完備過(guò)程中，可以借鑒其他發(fā)達國家的實(shí)踐經(jīng)驗，下面介紹日本、澳大利亞、美國、新加坡四個(gè)國家居家養老先進(jìn)經(jīng)驗。
日本：完備法律與護理保險。相比我國僅有《中華人民共和國老年人權益保障法》而言，日本關(guān)于老年人權益保護及養老設施建設等方面出臺了《生活保護法》、《老年人福利法》、《厚生養老金法》、《老齡群體介乎保險發(fā)》、《護理保險法》等10余部，建立起完備的養老服務(wù)供給、管理和養老設施建設的晚輩法律。在日本的法律體系中，在居家養老方面注重將家庭和家庭贍養列入居家養老服務(wù)的前提，而居家養老資金來(lái)源主要由財政支出、介護保險金兩種方式構成。具有強制性和保護性功能的法律體系有助于社會(huì )養老體系的構建與健康運行。日本政府2000年4月實(shí)施《介乎保險法》，規定城鎮40歲以上有住所的國民強制參保介護保險并繳納介護保險金，參保國民自65歲后可享用不同標準的介護服務(wù)，一方面有助于居家介乎服務(wù)覆蓋面的擴大，另一方面緩解政府財政支出壓力。日本老人提出居家養老服務(wù)申請后，經(jīng)由專(zhuān)門(mén)審核和評估機構來(lái)確定是否符合介護保險制度相關(guān)標準，若符合則可享受合適等級的居家介護服務(wù)和生活照料。
澳大利亞：管理流程規范化。澳大利亞居家養老服務(wù)形成規范化流程，在服務(wù)申請、需求評估、服務(wù)供給、費用結算和投訴機制等過(guò)程中均有專(zhuān)業(yè)化機構與人員來(lái)執行。在養老服務(wù)申請中，澳大利亞在老年人所在地區設有養老服務(wù)聯(lián)絡(luò )中心。在需求評估中，澳大利亞有家庭援助評估（HSA）和綜合評估（CA）兩種，分別適用于希望獲得膳食和交通等基本養老服務(wù)的老人和需要獲取居家醫療照護等身體狀況較差的老人。并且，這兩種評估方式都設有專(zhuān)門(mén)化的評估處，分別為老年人所在地區養老服務(wù)評估處（ACRAS）和老年護理評估小組（ACAT）或養老服務(wù)評估處（ACAS），在評估員的選擇上也極大保持專(zhuān)業(yè)性，主要包括醫生、護士、社會(huì )工作者以及其他衛生保健人員。在評估結果完成后，評估小組將結果書(shū)面化表達后寄送給老人讓其自行決定是否選擇接受所需服務(wù)。在服務(wù)供給中，澳大利亞根據老人具體身體情況和服務(wù)需求程度提供CHSP和家庭護理服務(wù)包（HCP）兩種類(lèi)型，CHSP包括家政、個(gè)人護理、餐飲、交通、房屋維修和改造、暫緩、臨床醫療護理八種基礎性家務(wù)和醫護服務(wù)，HCP則是為需要特殊照護的老人提供CHSP及針對性高級醫療護理服務(wù)。在費用結算方面，澳大利亞推行社區居家養老服務(wù)機構與老人簽署居家照護協(xié)議，根據老人實(shí)際服務(wù)需求和經(jīng)費預算來(lái)協(xié)助制定養老服務(wù)計劃，并為經(jīng)濟困難的老人提供經(jīng)濟困難補助。老人所享受的養老服務(wù)費用明細實(shí)現透明化，在居家照護協(xié)議中列明并將賬單寄送給老人。在投訴機制中，澳大利亞設立多種有效投訴渠道，包括養老服務(wù)投訴計劃或健康護理服務(wù)投訴委員會(huì )及澳大利亞保健從業(yè)者管理局，也可以通過(guò)通訊、電信等模式來(lái)進(jìn)行投訴，有效保證居家養老服務(wù)供給的質(zhì)量。
新加坡：多代就近居住住房政策。新加坡在推行居家養老服務(wù)過(guò)程中注重發(fā)揮家庭作用，實(shí)行鼓勵多代就近居住的政策。一種是對有老人家庭或老年家庭實(shí)行在住房配置中提供優(yōu)惠政策，如在減款、貸款利率、地理位置選擇、購房補貼等方面提供優(yōu)待。在貸款優(yōu)惠方面，新加坡對多代家庭組屋辦法提供房屋售價(jià)90%的貸款額度和提前三年優(yōu)先權的優(yōu)惠，對合選組屋辦法實(shí)兩代同時(shí)抽簽選房和房屋售價(jià)90%的貸款額度。在購房?jì)r(jià)格優(yōu)惠方面，對于決定與父母同住或與父母就近居住的年輕人在購房時(shí)，再經(jīng)有關(guān)部門(mén)核準后給予一次性減免3萬(wàn)新元的優(yōu)惠鼓勵發(fā)揮家庭贍養職能來(lái)實(shí)現居家養老覆蓋面的擴大。第二種是在建屋設計中推行適合大多代大家庭居住的多戶(hù)型組屋，并實(shí)行多代同居或近居的購房?jì)?yōu)惠政策以及最低家庭構成人數嚴格限定政策。
四、金融支持居家養老服務(wù)
央行等五部委于2016年發(fā)布《關(guān)于金融支持養老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導意見(jiàn)》中指出：“立足區域養老服務(wù)業(yè)發(fā)展和居民養老需求實(shí)際，對居家養老、社區養老和機構養老等不同養老服務(wù)形式，積極探索和創(chuàng )新與之相適應的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，提供有針對性的金融服務(wù)?！倍鎸ξ覈蛹茵B老服務(wù)中機構數量少、資源配給失衡、資金瓶頸、老年人經(jīng)濟壓力等多種問(wèn)題，金融具有個(gè)人和企業(yè)金融資產(chǎn)優(yōu)化配置能力，在居家養老服務(wù)體系構建中發(fā)揮著(zhù)重要的支持作用。
居家養老服務(wù)機構金融支持。針對我國養老服務(wù)設施供給不足問(wèn)題，積極的金融支持有助于迅速增長(cháng)居民養老領(lǐng)域服務(wù)供給與金融服務(wù)需求，實(shí)現居家養老產(chǎn)業(yè)中長(cháng)期資金供給。有效利用養老產(chǎn)業(yè)引導基金和養老產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項債券，引導社會(huì )資本投入到養老產(chǎn)業(yè)建設當中，養老產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展為居家養老提供多元化、專(zhuān)業(yè)化的機構選擇和設施選擇。鼓勵信用評級機構與銀行等機構合作，對信譽(yù)高、還款能力較強的居家養老服務(wù)機構提供資金融通優(yōu)惠，發(fā)揮銀行業(yè)和保險業(yè)的功能。銀行業(yè)為其提供在貸款額度、期限和利息等方面的優(yōu)惠。保險業(yè)與居家養老服務(wù)機構密切合作，建立居家養老機構第三方責任保險來(lái)實(shí)現對機構服務(wù)質(zhì)量的監管以及降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，同時(shí)也為居家養老機構中的老年消費群體提供商業(yè)保險優(yōu)惠及咨詢(xún)等金融服務(wù)。
增強養老金保值增值能力。針對我國當前老年人各種養老模式費用支付壓力大的問(wèn)題，在完善我國資本市場(chǎng)運行機制和法律法規基礎上，推動(dòng)有助于養老金保值增值產(chǎn)品的設計與推廣。當前主要的創(chuàng )新性養老金金融工具主要有養老目標基金、銀行養老金理財及養老金信托產(chǎn)品等，出臺相應的優(yōu)惠與便利政策鼓勵有能力的養老金產(chǎn)品投資者參與其中。另外，通過(guò)不斷豐富資本市場(chǎng)養老金投資品種、提升老年人金融服務(wù)供給能力、加強投資者保護機制等多種手段，開(kāi)發(fā)出低風(fēng)險且滿(mǎn)足較好滿(mǎn)足老年人理財需求的金融產(chǎn)品，進(jìn)一步促進(jìn)養老金長(cháng)期穩健地在資金市場(chǎng)上運行，為需要養老服務(wù)的老人減輕經(jīng)濟壓力。
多種金融服務(wù)豐富居家養老。在不斷豐富完備生活照料與醫療護理等居家養老服務(wù)基礎上，添加為居家養老老人提供金融咨詢(xún)等服務(wù)內容。通過(guò)組建專(zhuān)業(yè)化金融服務(wù)團隊來(lái)定期向社區老人宣傳相關(guān)的金融知識，如商業(yè)養老保險的選擇、以房養老險真假辨別、金融詐騙相關(guān)知識的普及等。開(kāi)展老年人金融理財服務(wù)，為老年人養老金投資產(chǎn)品一站式服務(wù)。借鑒新加坡先進(jìn)經(jīng)驗，探索以家庭代際基礎的居家養老購房?jì)?yōu)惠政策， 對有居家養老老年人口的大家庭在購房過(guò)程中，由相關(guān)方進(jìn)行審核和批準，對該類(lèi)家庭購房提供按揭貸款優(yōu)惠或購買(mǎi)價(jià)格補貼。
作者：
王瀟湘 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理，健康金融課題組助理，西北大學(xué)金融學(xué)本科生
研究指導：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室主任
