排污權交易市場(chǎng)是以“污染者付費”機制為基礎形成的市場(chǎng)。在中國一般是政府將排污權以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利（一級市場(chǎng)），他們之間也可以相互轉讓或出售權利（二級市場(chǎng)）。這種市場(chǎng)化交易的機制有利于企業(yè)將減排變?yōu)樽杂X(jué)行為，企業(yè)可以權衡自身的利益，決定是減排還是購買(mǎi)排污配額，在治污方面做得好的企業(yè)可以通過(guò)賣(mài)出配額獲益，有利于提高企業(yè)參與減排工作的積極性。市場(chǎng)還能吸引投資者，讓更多主體參與到污染防控工作中。本文將整理排污權交易市場(chǎng)的最新進(jìn)展情況，分析存在的主要問(wèn)題，并提出相應的政策建議。
一、 中國排污權交易市場(chǎng)的最新進(jìn)展情況
（一） 排污權交易探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢
中國從1987年就已經(jīng)開(kāi)始排污權交易的起步嘗試，但整體進(jìn)展緩慢，目前仍處于試點(diǎn)探索階段。從2007年開(kāi)始，財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復了天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入試點(diǎn)范圍。除了這12個(gè)政府批復的試點(diǎn)外，其他不少省份也自行開(kāi)展了交易工作。
根據財政部2019年1月發(fā)布的數據，截止2018年8月，我國排污權一級市場(chǎng)征收有償使用費累計117.7億元，在二級市場(chǎng)累計交易金額72.3億元[1]。但各省份的具體數據沒(méi)有披露。
雖然全國大多數省份均開(kāi)展了排污權交易，但交易信息的透明度較差。根據可得信息，總結出的12個(gè)政府批復的試點(diǎn)省市的交易情況如下圖所示：
圖1 12個(gè)批復試點(diǎn)省市的排污權交易情況
（二） 融資工具發(fā)展不成熟
我國較早就開(kāi)始探索基于排污權的融資工具，浙江省在2010年就出臺了排污權抵押暫行規定，開(kāi)始排污權抵押貸款相關(guān)工作。目前12個(gè)政府批復的試點(diǎn)省市多數都允許進(jìn)行抵押和質(zhì)押貸款、租賃、回購等融資方式。
2016年8月，中國人民銀行等七部委聯(lián)合推出的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中提出推動(dòng)建立排污權交易市場(chǎng)，發(fā)展基于排污權的融資工具。然而，市場(chǎng)上實(shí)際推出的融資工具數量不多，產(chǎn)品創(chuàng )新難以進(jìn)行，究其原因還是市場(chǎng)發(fā)展不成熟、排污權資產(chǎn)價(jià)值具有較高不確定性，從而給融資工具帶來(lái)的風(fēng)險較高。
市場(chǎng)上已推出的融資工具信息披露不全面，根據可得信息整理的融資工具情況如下表：
表1 排污權試點(diǎn)省市融資工具情況
（三） 2019年一些地方省市做出了推進(jìn)工作
2019年，排污權交易市場(chǎng)的整體建設進(jìn)展緩慢，但仍有一些地方省市做出了努力和推進(jìn)了工作，如下圖所示：
圖2 2019年各地排污權交易推進(jìn)情況
二、 排污權交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題和挑戰
（一） 法規支撐體系不完善，交易制度設計不成熟
中國排污權交易市場(chǎng)缺少指導性的根本大法和統一的交易制度。國務(wù)院辦公廳在2014年8月6日發(fā)布的《進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》是部門(mén)規章，雖具有普遍約束力，但不具備法律效力。在具體的交易制度設計、市場(chǎng)管理方法、配額分配方式等方面國家也沒(méi)有統一的規定。
由于缺少?lài)覍用娴闹笇赞k法和統一監管，各地方試點(diǎn)之間的管理方法在制定上存在較大區別，對污染物指標、指導價(jià)格、交易范圍等的界定均存在較大差異?！耙坏匾恢贫取钡膯?wèn)題使得排污權交易的公允性受到質(zhì)疑。
（二） 定價(jià)方法不統一，二級市場(chǎng)不活躍
目前各地區自行制定配額有償分配方式和定價(jià)方法，很多地方公布了各項主要污染物的指導價(jià)格，但是這些指導價(jià)格地區差異性很大，往往不能恰當體現環(huán)境容量的稀缺程度。如山西的二氧化硫排放權指導價(jià)格為18000元/噸，排污指標長(cháng)期有效，而重慶排污指標有效期為1年，每年清繳核定，價(jià)格約為1000元/噸。
現行排污權交易通常分為一級和二級市場(chǎng)，前者在政府和企業(yè)間進(jìn)行，如排污權初始分配、政府回購等，后者才是企業(yè)間的配額買(mǎi)賣(mài)。試點(diǎn)情況表明，內蒙古、浙江等約2/3的試點(diǎn)地區都曾出現不同程度的二級市場(chǎng)交易記錄“斷層”，有的地區甚至連續數月未有交易量，二級市場(chǎng)交易不活躍，反映出企業(yè)多數是為了滿(mǎn)足自身的排污需求而參與交易，一般只參與一級市場(chǎng)，在政府處購買(mǎi)排放指標，而對企業(yè)間配額交易缺乏認識和參與積極性。
（三） 與排污許可制度間的銜接工作落實(shí)不到位
我國近年來(lái)大力推進(jìn)排污許可制度，對多種污染物實(shí)行“一證式管理”。理論上來(lái)說(shuō)，排污許可制度是排污權交易的前提條件，政府通過(guò)頒發(fā)排污許可證的方式將排污權分配給相關(guān)污染排放企業(yè)，企業(yè)根據預期需要排放量進(jìn)行排污權交易。但在實(shí)際操作中，排污權交易開(kāi)展的時(shí)間比較早，各省根據自身情況制定交易制度和管理辦法；而排污許可制度2014年在修訂的《環(huán)境保護法》中被明確，2016年以后大力開(kāi)展制度建設和具體執行。目前在執行層面有不少地區兩者還沒(méi)有實(shí)現良好銜接，主要體現在排污指標、工作范圍和期限三個(gè)方面。
（四） 與環(huán)境保護稅有重合部分
2018年1月1日，中國正式施行環(huán)境保護稅，根據《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，環(huán)保稅的征稅對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類(lèi)。排污權交易涉及的污染物種類(lèi)主要是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，與環(huán)保稅中規定的應稅污染物有重合，環(huán)保稅中規定的范圍更廣。對于同一種污染物來(lái)說(shuō)，排污權交易和環(huán)保稅是可以相互替代的市場(chǎng)化工具，排污權交易是基于數量的工具，以數量管控切入，而環(huán)保稅是基于價(jià)格的工具，以排放所付出成本的角度切入，都可以達到管控污染物排放的目的。因此，環(huán)保稅的征收將壓縮排污權交易市場(chǎng)。對于被管控企業(yè)來(lái)說(shuō)，一方面要考慮總量控制，另一方面又要考慮可能的稅費，會(huì )增加企業(yè)負擔。
三、對發(fā)展排污權交易市場(chǎng)的政策建議
（一） 建立健全排污權交易法規和制度
排污權交易市場(chǎng)的順利運行離不開(kāi)從國家到各省市的法規和制度保障。國家應盡快出臺行政法規，使排污權交易有法可依。在行政法規短期內不能出臺的情況下，應該完善部門(mén)規章，制定統一的基本交易制度和技術(shù)指導，建立健全頂層設計，對配額分配方法、交易規則等進(jìn)行統一規范，為地方政府相關(guān)部門(mén)工作提供指導。地方試點(diǎn)地區省市應優(yōu)化交易設計，改善交易體系，保障排污權交易工作有效、持續開(kāi)展。
（二） 完善排污權初始分配和定價(jià)制度，提高市場(chǎng)透明度和活躍度
國家層面應明確配額分配和排污權定價(jià)的指導，各地區應兼顧大局、統籌安排，根據本地實(shí)際情況選擇合理的定價(jià)方法和配額期限，使得排污權的價(jià)格能夠市場(chǎng)化，真實(shí)體現供需狀況。另外，應采取措施提高市場(chǎng)的透明度和交易的活躍度。政府應推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)揮作用，制定明確的交易機制，并提高信息的公開(kāi)性和透明性?？沙浞职l(fā)揮排污權交易中心的作用，讓企業(yè)有了解信息的渠道和直接交易的平臺，使市場(chǎng)信息公開(kāi)、透明，激勵企業(yè)參與，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。
（三） 做好與排污許可制度之間的銜接工作
在制定排污權交易管理辦法實(shí)施細則時(shí)，應充分考慮排污權交易和排污許可制度的銜接問(wèn)題，明確銜接原則和銜接方法。地方政府要加強對銜接工作的監管，嚴格審查企業(yè)排污指標的核算，監測企業(yè)排污情況和排污權交易情況，根據企業(yè)預期排污量和實(shí)際排污量之間的關(guān)系進(jìn)一步確定企業(yè)下一年度的排污指標。各地應當建立排污權交易管理平臺，對企業(yè)的排污許可指標和排污權交易情況進(jìn)行統一管理，積極推進(jìn)兩者的銜接工作。
（四） 與環(huán)保稅積極配合協(xié)調，避免過(guò)多增加企業(yè)負擔
環(huán)保稅作為一項法定稅，具有強制性，任何排污主體都必須繳納。相比之下，排污權交易的靈活性高，應當配合環(huán)保稅的實(shí)施。兩者從設立理念上來(lái)說(shuō)并不矛盾，環(huán)保稅還能彌補排污權交易涉及范圍小和污染物種類(lèi)少的缺陷，但這種“彌補”如果不能合理設置界限會(huì )使企業(yè)重復支付，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負擔。因此，國家層面應當制定相關(guān)政策來(lái)確立環(huán)保稅與排污權交易的配合機制，合理設置環(huán)保稅的征收范疇，對已購買(mǎi)排污指標的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免，或適量降低排污權定價(jià)，在控制污染物排放的同時(shí)也避免過(guò)多增加企業(yè)負擔。
參考文獻
[1] 財政部，排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作取得階段性成效，2019年1月http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201901/t20190118_3125090.html
作者：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
錢(qián)青靜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究助理
