2020年3月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），對環(huán)境治理工作進(jìn)行全面部署，目標是到2025年建立健全功能完備、多元覆蓋的現代環(huán)境治理體系?！吨笇б庖?jiàn)》）對建立健全“領(lǐng)導責任體系”、“企業(yè)責任體系”、“全民行動(dòng)體系”、“監管體系”、“市場(chǎng)體系”、“信用體系”、“法律法規政策體系”和“強化組織領(lǐng)導”八方面的要求進(jìn)行了細化。在“健全環(huán)境治理法律法規政策體系”下提出“完善金融扶持”，對利用基金、保險、排污權交易、融資租賃、債券這些工具做出了要求，并在“健全環(huán)境治理信用體系”下提出“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度”。本文將重點(diǎn)針對綠色金融相關(guān)內容對《指導意見(jiàn)》進(jìn)行解讀。
一、設立國家綠色發(fā)展基金，撬動(dòng)社會(huì )資本投入環(huán)境治理領(lǐng)域
環(huán)境治理行業(yè)具有一定的公益性，一般收益率不高，很多項目依靠公共財政投入或政府補貼，隨著(zhù)將環(huán)境污染的外部性逐步內部化，環(huán)境治理項目的優(yōu)勢會(huì )逐漸體現。目前這個(gè)領(lǐng)域的資金需求巨大，單單依靠公共資金投入無(wú)法滿(mǎn)足需求，必須積極撬動(dòng)社會(huì )資本，填補資金缺口。目前，銀行貸款是企業(yè)融資的首要來(lái)源，但銀行貸款一般期限較短，難以滿(mǎn)足企業(yè)的長(cháng)期融資需求。另外，環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)中存在不少小型創(chuàng )新企業(yè)，他們在發(fā)展初期難以拿到銀行貸款來(lái)支持自身發(fā)展壯大。
綠色發(fā)展基金的股權融資方式可以解決環(huán)境治理行業(yè)上述融資難的問(wèn)題。而且，專(zhuān)業(yè)的基金管理團隊除了能給企業(yè)提供融資外，還能提供管理和運作指導，幫助企業(yè)逐步做大做強，促進(jìn)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。當前，國內的綠色發(fā)展基金很多是由政府引導基金投資或大型企業(yè)參與的，對社會(huì )資本可以起到積極的引導作用，促進(jìn)社會(huì )資本投入到環(huán)境治理領(lǐng)域。
設立國家綠色發(fā)展基金是國家引導綠色投資的一項重要環(huán)境經(jīng)濟政策。2016年8月，中國人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中提出“中央財政整合現有節能環(huán)保等專(zhuān)項資金設立國家綠色發(fā)展基金，投資綠色產(chǎn)業(yè)，體現國家對綠色投資的引導和政策信號作用”。2019年12月，生態(tài)環(huán)境部綜合司司長(cháng)表示，國家綠色發(fā)展基金2020年將正式啟動(dòng)運營(yíng)。在本次的《指導意見(jiàn)》中再次明確設立國家綠色發(fā)展基金，預示著(zhù)近期將有重大推動(dòng)。國家綠色發(fā)展基金應該充分發(fā)揮“引導、規范、增信”的作用，通過(guò)政府基金的引導，增強投資者信心，積極調動(dòng)社會(huì )資本參與綠色項目投資，并嚴格規范管理，采用市場(chǎng)化方式運作，各參與方共擔風(fēng)險和收益。
二、推動(dòng)環(huán)境污染責任保險發(fā)展，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責任保險制度
環(huán)境污染責任保險是目前最具代表性的綠色保險險種。一些發(fā)達國家從20世紀60年代開(kāi)始意識到工業(yè)的高速發(fā)展給環(huán)境帶來(lái)的損害，著(zhù)手實(shí)施環(huán)境污染責任保險來(lái)進(jìn)行緩解。美國和德國實(shí)行強制性保險模式，并通過(guò)立法保障實(shí)施，保證環(huán)境事故發(fā)生時(shí)受害人能夠得到合理賠償，同時(shí)降低企業(yè)賠付成本，使企業(yè)運營(yíng)不受重大影響。而英國和法國實(shí)行“強制+自愿”性的責任保險模式，對重點(diǎn)領(lǐng)域實(shí)施強制性保險，而對于潛在環(huán)境風(fēng)險較小的領(lǐng)域，由企業(yè)自主決定是否購買(mǎi)保險來(lái)規避風(fēng)險。
我國從20世紀90年代開(kāi)始環(huán)境污染責任保險的實(shí)踐，2008年開(kāi)始在一些省市推行環(huán)境污染責任保險制度。2013年，原環(huán)境保護部和原保監會(huì )聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染強制責任保險試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》，首次明確了涉重金屬企業(yè)為強制投保企業(yè)。2017年5月，原保監會(huì )發(fā)布《化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)責任保險風(fēng)險評估指引（JRT0152-2017）》，對化學(xué)原料及化學(xué)制造企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險從政策、經(jīng)營(yíng)、管理、工藝、儲存運輸、行業(yè)、標準評級、環(huán)境敏感性、自然災害九個(gè)方面提供了量化指標，是我國首個(gè)環(huán)境污染責任保險金融行業(yè)標準，為保險機構業(yè)務(wù)開(kāi)展提供了指引。
2017年6月，原環(huán)境保護部和原保監會(huì )聯(lián)合制定了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，包含立法目標、適用范圍、投保與承保、風(fēng)險評估與排查、賠償、罰則等具體內容，提出了“在中華人民共和國境內從事環(huán)境高風(fēng)險生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)境高風(fēng)險企業(yè)），應當投保環(huán)境污染強制責任保險”。生態(tài)環(huán)境部于2018年5月審議并原則性通過(guò)了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，標志著(zhù)環(huán)境污染強制責任保險在法律制度建設方面將取得重大突破。
雖然我國在環(huán)境污染責任保險的推動(dòng)上取得了一定成績(jì)，但還存在不少阻礙其發(fā)展的問(wèn)題。首先，缺乏完善的法律保障，2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《環(huán)境保護法》第五十二條規定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，僅為倡導性條款，不具法律強制性。其次，我國長(cháng)期以來(lái)主要依靠行政處罰追究企業(yè)的環(huán)境污染責任，關(guān)于環(huán)境污染侵權民事責任的規定不夠詳盡，缺乏可操作性。這些法規制度上的不完備導致在實(shí)際執行層面企業(yè)投保的積極性不高，保險公司操作難度大，進(jìn)行環(huán)境污染責任保險的動(dòng)力不足。
本次《指導意見(jiàn)》提出“推動(dòng)環(huán)境污染責任保險發(fā)展，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責任保險制度”，是對發(fā)展環(huán)境污染責任保險重視程度的進(jìn)一步深化，后續應盡快出臺正式的《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法》，并明確相關(guān)配套制度和執行細則，在污染行業(yè)全面推進(jìn)環(huán)境污染責任保險。
三、開(kāi)展排污權交易，研究探索對排污權交易進(jìn)行抵質(zhì)押融資
我國從1987年開(kāi)始排污權交易的起步嘗試，探索時(shí)間早，但進(jìn)展緩慢。2006年以前主要進(jìn)行一些試點(diǎn)項目，2007年以后進(jìn)入試點(diǎn)深化階段，公布了一系列政策文件。從2007年開(kāi)始，財政部、原環(huán)保部和發(fā)改委批復江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北和河南11個(gè)地區開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)，并于2014年將青島納入試點(diǎn)范圍。除了12個(gè)政府批復的試點(diǎn)省市外，另有16個(gè)省市自行開(kāi)展了排污權有償使用和交易工作，但市場(chǎng)活躍度不高，透明度較差，還存在不少問(wèn)題。
根據財政部2019年1月發(fā)布的數據，截止2018年8月，我國排污權一級市場(chǎng)征收有償使用費累計117.7億元，在二級市場(chǎng)累計交易金額72.3億元。但各省份的具體數據沒(méi)有披露。
在融資工具方面，我國較早就開(kāi)始探索基于排污權的融資工具，浙江省在2010年就出臺了《排污權抵押貸款暫行規定》，開(kāi)始排污權抵押貸款相關(guān)工作。目前，12個(gè)政府批復的試點(diǎn)省市全部允許進(jìn)行排污權抵質(zhì)押貸款融資。2016年8月中國人民銀行等七部委推出的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中提出推動(dòng)建立排污權交易市場(chǎng)，發(fā)展基于排污權的融資工具。然而，市場(chǎng)上實(shí)際推出的融資工具數量很少，產(chǎn)品創(chuàng )新難以進(jìn)行，究其原因還是市場(chǎng)發(fā)展不成熟、排污權資產(chǎn)價(jià)值具有較高不確定性，從而融資工具所帶來(lái)的風(fēng)險較高。
我國排污權交易市場(chǎng)缺少指導性的根本大法和統一的交易制度。國務(wù)院辦公廳在2014年8月發(fā)布的《進(jìn)一步推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》是部門(mén)規章，雖具有普遍約束力，但不具備法律效力。在具體的交易制度設計、市場(chǎng)管理方法、配額分配方式等方面國家也沒(méi)有統一的規定。本次《指導意見(jiàn)》中再次提出“開(kāi)展排污權交易，研究探索對排污權交易進(jìn)行抵質(zhì)押融資”，后續應該在國家層面建立健全頂層設計，制定統一的基本交易制度和技術(shù)指導，地方上應采取措施提高市場(chǎng)透明度和活躍度，并做好排污權交易與排污許可制度、環(huán)境保護稅之前的銜接和協(xié)調，切實(shí)解決影響排污權交易市場(chǎng)發(fā)展的問(wèn)題，在市場(chǎng)健康活躍的基礎上，推動(dòng)抵質(zhì)押融資等融資工具的發(fā)展。
四、鼓勵發(fā)展重大環(huán)保裝備融資租賃，解決環(huán)保企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題
融資租賃是指出租人根據承租人對租賃物的特定要求和對供貨商的選擇，出資向供貨商購買(mǎi)租賃物，并租給承租人使用，承租人則分期向出租人支付租金，在租賃期內租賃物的所有權屬于出租人所有，承租人擁有租賃物的使用權。租期屆滿(mǎn)，承租人支付完畢全部租金和留購價(jià)款，取得租賃物的所有權。融資租賃的期限靈活，長(cháng)短均可，擔保方式和還款方式也比較靈活；除卻企業(yè)自身情況外，更關(guān)心項目本身現金流。
2015年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導意見(jiàn)》，提出融資租賃發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域包括新能源、節能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)轉型升級的領(lǐng)域，并鼓勵中小微企業(yè)進(jìn)行融資租賃。在政策的引導下，近年來(lái)我國融資租賃行業(yè)資金規模和市場(chǎng)規模增長(cháng)迅速，成為環(huán)保行業(yè)一項創(chuàng )新的融資選擇。
技術(shù)和設備的引進(jìn)購買(mǎi)是環(huán)保企業(yè)尋求進(jìn)一步擴大市場(chǎng)的必然要求，但環(huán)保企業(yè)多是中小企業(yè)，通過(guò)銀行貸款和資本市場(chǎng)融資的門(mén)檻高、難度大、融資成本高。采用重大環(huán)保設備融資的方式，可以較好地契合環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，通過(guò)融物的方式融資，滿(mǎn)足了環(huán)保企業(yè)更新、添置設備的需求。而將使用權和所有權分開(kāi)，也很好地解決了新興環(huán)保企業(yè)資產(chǎn)信用不足的問(wèn)題，為融資方資金回收提供保障。
五、加快建立省級土壤污染防治基金，形成對“污染者負擔”方式的有力補充
在環(huán)境治理領(lǐng)域中，以往更多的是關(guān)注廢水、廢物、廢氣和噪聲，對土壤污染防治的重視程度不夠。近年來(lái)，土壤污染事件頻發(fā)，政府和公眾對土壤污染防治越來(lái)越關(guān)注。我國2019年1月1日開(kāi)始實(shí)施《土壤污染防治法》，為土壤污染防治工作提供了法律保障。在《土壤污染防治法》中提出“建立土壤污染防治基金制度。設立中央土壤污染防治專(zhuān)項資金和省級土壤污染防治基金，主要用于農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無(wú)法認定的土壤污染風(fēng)險管控和修復以及政府規定的其他事項”。
土壤污染防治包括防止土壤遭受污染和對受污染土壤進(jìn)行改良修復的活動(dòng)，防治的主力方式仍然是“污染者負擔”，污染防治基金只是一種補充方式，僅適用于責任人無(wú)法認定或責任人無(wú)力進(jìn)行修復等情形，在責任人明晰但無(wú)力進(jìn)行修復的情況下，基金可對責任人進(jìn)行相關(guān)費用的追償。從國際經(jīng)驗來(lái)看，基金的來(lái)源可以包括政府財政撥款、環(huán)境稅、環(huán)境罰款和賠償、社會(huì )捐助、對污染者的追償款等。
2020年2月底，財政部、生態(tài)環(huán)境部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》，規范了土壤污染防治基金的資金籌集、管理和使用，明確基金按照市場(chǎng)化原則運作，各出資方遵循“利益共享、風(fēng)險共擔”的原則。本次《指導意見(jiàn)》在幾天后出臺，明確提出“加快建立省級土壤污染防治基金”，后續應積極鼓勵有條件的省份先行先試，盡快落實(shí)。各省土壤使用情況和污染情況不同，應在調查評估的基礎上，針對自身情況規范資金的設立和使用，使省級資金更具針對性和靈活性，切實(shí)解決自身的土壤污染防治問(wèn)題。
六、統一國內綠色債券標準，進(jìn)一步明確募集資金投向
發(fā)行綠色債券也是環(huán)境治理行業(yè)企業(yè)融資的一個(gè)新興方式，尤其是綠色ABS，以環(huán)境治理項目未來(lái)的穩定現金流為資產(chǎn)池，發(fā)行債券籌集資金，可切實(shí)解決企業(yè)融資難的問(wèn)題。我國是全球最早通過(guò)“自上而下”的頂層設計，建立較為完備的綠色債券政策體系的國家。自2016年啟動(dòng)貼標綠色債券市場(chǎng)，已成為全球最大的綠債發(fā)行國之一。
在我國，債券分為金融債、企業(yè)債、公司債、債務(wù)融資工具等不同種類(lèi)，由不同的部門(mén)進(jìn)行監管。目前綠色金融債、綠色債務(wù)融資工具和綠色公司債都采用中國金融學(xué)會(huì )綠色金融專(zhuān)業(yè)委員會(huì )編制的《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》作為依據對債券的綠色屬性進(jìn)行認定，鼓勵進(jìn)行第三方評估認證。而綠色企業(yè)債發(fā)行由國家發(fā)改委管理，依照《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》進(jìn)行認定。近年來(lái)專(zhuān)家學(xué)者和企業(yè)機構都在呼吁統一綠色債券標準，《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》的出臺也是為標準統一做準備。據悉，綠色金融債、綠色債務(wù)融資工具和綠色公司債所依據的認定標準正在以《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》為基礎進(jìn)行修改，有望很快達成國內綠色債券標準的統一。
七、建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度，引導投資人的綠色投資理念
在2016年8月中國人民銀行、證監會(huì )等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中提出“逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境信息披露制度”。2016年、2017年證監會(huì )兩次修訂上市公司定期報告準則，強制要求屬于環(huán)境保護部門(mén)公布的重點(diǎn)排污單位的公司或其重要子公司披露有關(guān)環(huán)境信息，重點(diǎn)排污單位之外的公司的環(huán)境信息披露實(shí)行“遵守或解釋”政策。同時(shí)鼓勵上市公司自愿披露有利于保護生態(tài)、防治污染、履行環(huán)境責任的信息。
2017年6月證監會(huì )和原環(huán)境保護部簽署《關(guān)于共同開(kāi)展上市公司環(huán)境信息披露工作的合作協(xié)議》，主要包括環(huán)境信息披露定期通報機制、信息共享和失信懲戒等方面的內容，旨在共同推動(dòng)建立和完善上市公司強制性環(huán)境信息披露制度。2018年9月，證監會(huì )修訂《上市公司治理準則》，在信息披露方面對上市公司披露環(huán)境信息等做出了規定，形成了ESG信息披露的基本框架。
本次《指導意見(jiàn)》在“健全環(huán)境治理信用體系”下對企業(yè)信用建設提出要求，明確要建立排污企業(yè)黑名單制度，將其違法信息計入信用記錄，并提出“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度”，與《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》中的提法相符。
我國目前正在逐步強化上市公司的環(huán)境信息披露，后續應盡快出臺相關(guān)規定，實(shí)現對所有上市公司的強制性環(huán)境信息披露。在制度建設方面，需要規范披露內容和指標，提高信息公開(kāi)透明程度，加大監管力度，并建立健全獎懲機制。另外，應盡快推動(dòng)發(fā)債企業(yè)的強制性環(huán)境治理信息披露，在債券發(fā)行和發(fā)行后披露中加入對環(huán)境信息披露的具體要求，使“綠色”成為投資人決策的考量因素。
整體來(lái)看，《指導意見(jiàn)》針對綠色金融如何扶持現代環(huán)境治理體系構建提出了重點(diǎn)工作方向。建議在具體操作中，將“應對氣候變化”納入環(huán)境治理體系，溫室氣體減排與其他污染物的治理一起考慮可以發(fā)揮協(xié)同效應。另外，除《指導意見(jiàn)》強調的重點(diǎn)工作，綠色金融還可以通過(guò)其他豐富的金融產(chǎn)品和服務(wù)，為我國環(huán)境治理體系建設發(fā)揮重要作用。
作者：
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
指導：
王遙 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院院長(cháng)
