污染、環(huán)境惡化和溫室氣體的排放是過(guò)去四十多年來(lái)中國迅猛的城市化、工業(yè)化和經(jīng)濟增長(cháng)帶來(lái)的副作用。為了應對氣候挑戰，中國必須為城市建筑、能源供應、交通網(wǎng)絡(luò )、廢物回收和其他基礎設施整合可持續的解決方案。未來(lái)五年中國節能環(huán)保等綠色領(lǐng)域的年均投資需求將達到2萬(wàn)億到3萬(wàn)億元，而財政資金僅能解決不到1/4。而綠色債券通過(guò)引入社會(huì )資本，可以在滿(mǎn)足未來(lái)幾年城市綠色投資的高需求方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。
一、在中國發(fā)行綠色市政債的優(yōu)勢
市政債券最早起源于美國，按照所投資項目能否提供足夠收益，市政債券可分為兩類(lèi)，無(wú)收益的由一般公共預算收入償還，有收益的由政府性基金或專(zhuān)項收入償還。從中國實(shí)踐來(lái)看，地方政府專(zhuān)項債券被譽(yù)為中國版的市政債券，是基于地方政府信用、以地方政府或其授權代理機構為發(fā)債主體向公眾公開(kāi)發(fā)行的有價(jià)證券，募集資金主要用于支持當地基礎設施建設和社會(huì )公益性項目建設。在中國發(fā)行綠色市政債券的主要優(yōu)勢包括以下方面。
一是調動(dòng)社會(huì )資本。由于只依靠政府財政滿(mǎn)足不了投資需求，所以引入社會(huì )資本是十分必要的。隨著(zhù)中國國內資本市場(chǎng)的成熟，這種可行性也越來(lái)越高。發(fā)行市政債券融資，可以有效彌補財政收支缺口，迅速募集大量資金投入基礎設施建設，加快地方經(jīng)濟與公用事業(yè)發(fā)展。
二是緩解期限錯配，豐富綠色債券品種。綠色項目建設周期相對較長(cháng)，短期銀行貸款等方式無(wú)法有效滿(mǎn)足綠色產(chǎn)業(yè)對長(cháng)期低成本資金的需求，市政債券發(fā)行期限較長(cháng)，有利于緩解短期償債壓力。此外，中國現行綠色債券體系以金融債、公司債、企業(yè)債等債種為主，未來(lái)綠色市政債券的發(fā)行有助于進(jìn)一步豐富綠色債券的發(fā)行實(shí)踐，提升地方政府在綠色債券市場(chǎng)的發(fā)行份額。
三是政策信號價(jià)值和綠色聲譽(yù)價(jià)值。中國正向低碳經(jīng)濟轉型，而城市又是這一轉型的排頭兵，所以發(fā)行綠色債券符合政策導向，具有聲譽(yù)價(jià)值。而從政府的角度來(lái)看，發(fā)行綠色債券表明地方政府有貫徹生態(tài)文明建設目標的決心，具有政策信號價(jià)值。此外，對于想在中國落戶(hù)卻又不知在何處落戶(hù)的綠色企業(yè)來(lái)說(shuō)，發(fā)行綠色市政債相當于給它們傳遞了積極的信號。
二、在中國發(fā)行綠色市政債的挑戰和應對挑戰的建議
雖然綠色市政債券有以上這些明顯的優(yōu)勢，但至今為止中國綠色市政債券發(fā)行量較少，首單綠色市政債券由江西省贛江新區發(fā)行。該債券募集資金主要用于當地智能公用管道設施建設，獲得12倍超額認購，體現了投資者的巨大需求和市場(chǎng)的充分認可。針對中國綠色市政債券的長(cháng)遠發(fā)展，筆者將著(zhù)力探討綠色債券發(fā)行難點(diǎn)，并探索針對性的解決方案。
（一）現行綠色債券政策體系未明確納入地方政府專(zhuān)項債
現行《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》以及《綠色債券發(fā)行指引》，分別對企業(yè)、銀行等不同類(lèi)型的發(fā)行機構制定了發(fā)行綠債的標準，但未明確適用于綠色市政債券。上文提到的贛江新區的綠色市政債券是遵循《綠色債券支持項目目錄（2015年版）》在上交所發(fā)行的。
未來(lái)，應進(jìn)一步明確發(fā)行綠色地方政府專(zhuān)項債券適用的分類(lèi)標準及發(fā)行監管規則，使得綠色市政債發(fā)行有據可依。
（二）地方能力建設不足
提高市政府金融部門(mén)在綠色市政債方面的專(zhuān)業(yè)性是很重要的，特別是在沒(méi)有很多先例可以參考的情況下，早期階段的指導對于綠色市政債的順利發(fā)行非常關(guān)鍵。后期一旦發(fā)行了足夠多的綠色市政債券，那么綠債發(fā)行的意識、技能和最佳實(shí)踐等會(huì )在不同城市之間迅速擴散，供彼此相互借鑒。
因此，為了在市場(chǎng)發(fā)展早期對市場(chǎng)進(jìn)行激發(fā)和引導，筆者建議財政部和中國人民銀行發(fā)布專(zhuān)門(mén)針對市級政府的指導方針，提升地方政府對綠色債券的需求和認知。未來(lái)應進(jìn)一步推進(jìn)綠色專(zhuān)項債券試點(diǎn)，鼓勵綠色金融改革創(chuàng )新試驗區發(fā)行綠色市政債，通過(guò)示范效應推動(dòng)其發(fā)展。
（三）綠色項目?jì)洳蛔?/strong>
綠色市政債券由地方專(zhuān)項基金或綠色項目收益償付，由于多數債券持有者只愿意投資高收益高回報類(lèi)型的項目，所以政府在發(fā)行綠色市政債時(shí)，要注意將這類(lèi)具有盈利性的項目與公共福利項目分開(kāi)來(lái)。
筆者建議增加兼具收益性和環(huán)境效益的綠色項目?jì)?，可以將一攬子具有盈利性的項目打包起?lái)，為其設立項目準備設施（PPFs）和可行性研究基金，增強項目組合的可融資性。這樣打包可以使盈利項目的收入彌補非盈利項目的投資或抵消其成本。除此之外，將兩類(lèi)項目分開(kāi)，只把最具盈利性的項目納入綠色市政債券中對于投資者而言會(huì )更有吸引力。
（四）監測、報告、核查（MRV）費用負擔較高，激勵機制不足
與傳統債券相比，綠色債券需要制定外部核查以及評估債券綠色表現的定期報告。在其他條件相同的情況下，MRV增加了綠色債券發(fā)行者的發(fā)行成本。
為了創(chuàng )造更多MRV成本可控的方案，筆者建議政府在尋找降低MRV成本的方法方面提供支持，從而使綠色市政債券比傳統市政債券更具成本效益。該補貼機制也可以視省政府的能力進(jìn)行調整：即補貼可以涵蓋所有綠色債券非發(fā)行者，也可以只包含市政發(fā)行者；可以全額補貼，也可以部分補貼；可以補貼全部MRV成本，也可以補貼MRV過(guò)程的某些特定部分。此外，在地方政府經(jīng)歷大規模的債務(wù)重組以減少地方政府債務(wù)的同時(shí)，應進(jìn)一步提高綠色市政專(zhuān)項債券的額度，從而引導綠色投資。
（五）地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行權相對局限，部分城市融資能力不足
目前中國地方政府專(zhuān)項債由省級行政區及計劃單列市發(fā)行，其它市縣級融資需求由省一級政府代為發(fā)行。而城市是實(shí)現省級生態(tài)/環(huán)境保護、減少污染、減少和限制碳排放以及其他環(huán)境目標必不可少的參與者。
考慮到一般地級市發(fā)行的政府債占中國政府債總發(fā)行規模的40%以上，未來(lái)可加強研究，在不擴大信用風(fēng)險敞口的情況下將專(zhuān)項債發(fā)行主體擴展至地級市，繼而擴展綠色市政債的發(fā)行主體，更好滿(mǎn)足市縣級綠色融資需求。給市一級政府更多的動(dòng)力發(fā)行綠色市政債券有利于省市的長(cháng)遠發(fā)展，特別是在中央政府指定的低碳城市試點(diǎn)項目較多的省份。隨著(zhù)投資者興趣的增大以及市政府對綠色債券優(yōu)勢的認識逐漸加深，我們期待在未來(lái)幾年看到更多的綠色市政債券為城市建設項目發(fā)行融資。
作者：
Carl Hooks 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
Mathias Lund Larsen 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作部負責人
編譯：
蘇自強 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
貢獻：
云祉婷 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
