2020年1月6日，福建省人民政府公布《福建省用能權交易管理暫行辦法》（福建省人民政府令第212號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），確定自2020年3月1日正式實(shí)施。此次公布的暫行辦法以地方政府規章的形式確立了用能權交易在福建省的立法地位，為用能權交易提供法律保障。本文將簡(jiǎn)析該暫行辦法，并結合福建省用能權交易建設歷史進(jìn)展情況，提出進(jìn)一步建設中國用能權交易市場(chǎng)的建議。
一、《暫行辦法》要點(diǎn)解析
福建省出臺的暫行辦法共七章三十五條，涉及用能權交易的指標管理、市場(chǎng)交易、監測、報告、審核與清繳、監督和保障等各方面，對用能權交易進(jìn)行全面的監管和規范。用能權是指在能源消費總量和強度控制的前提下，用能單位經(jīng)核發(fā)或者交易取得的，允許其使用的年度綜合能源消費量的權利。用能權于2019年12月同碳排放權、排污權一起納入國家發(fā)改委《全國公共資源交易目錄》，明確了市場(chǎng)化形式配置公共資源的方式。
（一） 用能權指標設定以福建省能源消費總量、強度控制目標為標的
《暫行辦法》規定，用能權指標總量設定和分配方法應根據國家下達的能源消費總量、強度控制目標，并結合福建省本省經(jīng)濟發(fā)展目標和產(chǎn)業(yè)政策等因素，制定用能權指標總量設定和分配辦法，確定年度用能權指標總量。為了維持市場(chǎng)穩定，用能權交易主管部門(mén)可在年度用能權指標總量中預留一定數量的指標，用于市場(chǎng)調節、新增產(chǎn)能等。用能權指標分配方案應按照公開(kāi)、公平、公正原則進(jìn)行制定，并通過(guò)用能權注冊登記系統發(fā)放給交易主體。
（二） 用能權市場(chǎng)交易既包含納管單位又鼓勵自愿參加
《暫行辦法》規定用能權交易主體包括用能單位和符合交易規則要求的其他法人單位，而用能單位包括應當納入用能權交易的單位和自愿參與用能權交易的單位，對個(gè)人參與者是否可以參與用能權交易未做出規定。福建省用能權交易的產(chǎn)品包括用能權指標以及其他按照規定開(kāi)展用能權交易活動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)品，為以用能權指標為資產(chǎn)標的的融資工具交易留出空間。在交易方式上，福建省允許使用掛牌點(diǎn)選、單向競價(jià)、協(xié)議轉讓或者國家和本省規定的其他方式進(jìn)行用能權指標的相關(guān)交易。交易價(jià)格由交易參與方根據市場(chǎng)供求關(guān)系確定，禁止通過(guò)操縱供求和發(fā)布虛假信息等方式擾亂市場(chǎng)秩序。
（三） 用能權指標監測和審核報告
用能權指標的監測和審核由當地用能權交易主管部門(mén)執行，用能權交易單位應根據主管部門(mén)的要求，做好能源消費量數據計量、監測和統計，編制上年度能源消費量報告，經(jīng)設區的市人民政府用能權交易主管部門(mén)初審后，報省人民政府用能權交易主管部門(mén)審核。此外，主管部門(mén)可委托第三方機構，結合能耗在線(xiàn)監測數據，對用能權交易主體的年度能源消費量報告進(jìn)行現場(chǎng)核查，并報送省人民政府用能權交易主管部門(mén)。用能權交易主管部門(mén)可根據能源消費量報告和審核報告，確認用能權交易主體上年度的能源消費量。
（四） 監督和保障
《暫行辦法》對用能權交易信息披露作出相關(guān)要求以保證信息的透明度，接受公眾監督，保障市場(chǎng)公平公開(kāi)公正運行。首先，政府主管部門(mén)應定期向公眾披露用能權交易主體的納入范圍及名單以及年度用能權指標清繳完成情況、指標總量設定和分配方法、指標使用規則、第三方機構名單及其變動(dòng)情況等信息，保證信息透明度。其次，主管部門(mén)應當建立用能權交易主體、第三方機構、交易機構以及其他市場(chǎng)參與者參加用能權交易的相關(guān)行為信用檔案，納入信用管理體系，建立跨部門(mén)協(xié)同監管聯(lián)合懲戒機制，建立守信激勵和失信懲戒制度，對嚴格遵守交易制度的單位予以獎勵，對未能及時(shí)進(jìn)行指標清繳的單位進(jìn)行懲罰。
二、《暫行辦法》出臺的意義
（一） 健全用能權交易法規，形成完整的交易配套體系
隨著(zhù)《暫行辦法》的出臺，福建省用能權交易市場(chǎng)形成了健全的配套政策支持體系，相關(guān)政策如表1所示。福建省出臺的用能權交易政策文件既有對能源消費量審核、報告、指標分配的相關(guān)指南和管理辦法，確保用能權交易在指標設置上的科學(xué)性；又有針對用能權交易市場(chǎng)參與方的管理辦法，為市場(chǎng)化手段進(jìn)行用能權指標交易提供制度保障。整體來(lái)說(shuō)，福建省用能權交易市場(chǎng)的政策體系在四個(gè)國家用能權試點(diǎn)省份（另外三個(gè)為浙江省、河南省和四川?。┲休^為完備。
表1. 福建省用能權交易市場(chǎng)政策體系
來(lái)源：根據公開(kāi)資料整理
（二） 確立了用能權交易各方職責，保證交易良好運行
《暫行辦法》明確了福建省用能權交易參與主體以及各自的職責，保證了本省用能權交易的良好運行。首先，省、設區的市人民政府工業(yè)和信息化主管部門(mén)是本行政區域用能權交易主管部門(mén)，負責本行政區域用能權交易的監督管理，其他有關(guān)部門(mén)則按照相關(guān)職責，協(xié)同做好用能權交易相關(guān)的監督管理工作。其次，用能權交易主體應根據主管部門(mén)要求，做好能源消費量數據計量、監測和統計，編制上年度能源消費量報告，經(jīng)主管部門(mén)初審后，報省人民政府用能權交易主管部門(mén)審核。另外，主管部門(mén)可委托第三方機構結合能耗在線(xiàn)監測數據，對用能權交易主體的年度能源消費量報告進(jìn)行現場(chǎng)核查并出具審核報告，報送至主管部門(mén)。
（三） 為國家推行用能權交易提供良好的示范效應
福建省作為國家四個(gè)用能權交易試點(diǎn)之一，積極出臺政策支持本試點(diǎn)用能權交易，試點(diǎn)建設工作走在四個(gè)試點(diǎn)的前列。福建省用能權交易試點(diǎn)范圍較廣，配套政策支持較全面，指標分配方案較多元。此次出臺的暫行辦法更是以地方政府規章的形式奠定了用能權交易在福建省的立法地位。這些基礎建設都為用能權交易的開(kāi)展提供強力支持，也為國家推動(dòng)用能權交易提供試點(diǎn)工作經(jīng)驗。
三、對進(jìn)一步建設中國用能權交易市場(chǎng)的建議
（一） 積累先進(jìn)試點(diǎn)經(jīng)驗，探索全國范圍推行的最佳方案
用能權試點(diǎn)工作自2016年開(kāi)展以來(lái)已進(jìn)行了一段時(shí)間，按計劃將在2020年進(jìn)行試點(diǎn)效果評估，試情況推廣。試點(diǎn)期間有的試點(diǎn)工作進(jìn)度較快，已經(jīng)形成了較為完備的政策環(huán)境，不論是政策出臺還是市場(chǎng)反應都較積極。應鼓勵這些試點(diǎn)進(jìn)行實(shí)際交易，積累工作經(jīng)驗，總結試點(diǎn)推行用能權交易過(guò)程中遇到的問(wèn)題，并找出相應解決方案，探索用能權交易在全國范圍推廣的可行方案。
（二） 完善用能權交易配套制度，確保市場(chǎng)平穩運行
完備的配套制度是用能權市場(chǎng)能夠良性運行的基礎。用能權市場(chǎng)全國交易開(kāi)始前應先制定完善的相關(guān)配套制度，保證用能權指標發(fā)放的公允和科學(xué)、市場(chǎng)運行的規范。配套制度既應該包括用能單位能源消費報告和審核相關(guān)辦法，又應該包括規范用能權指標交易市場(chǎng)運行的管理辦法，還應該包括規范第三方核證機構審核報告嚴謹科學(xué)的指導意見(jiàn)，以便構建公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，增加市場(chǎng)透明度，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行能源轉型升級，達到控制能源消費總量和強度的目的。
（三） 解決用能權和碳排放權交易市場(chǎng)的重復建設問(wèn)題
目前用能權和碳排放權交易均在我國開(kāi)展。用能權交易的基礎是能源消費總量控制，屬于前端把控，碳排放權交易的基礎是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，兩者本質(zhì)上測算的是同一個(gè)指標，兩個(gè)市場(chǎng)存在重疊問(wèn)題。雙重管制會(huì )增加企業(yè)負擔，打擊企業(yè)參與節能減排的積極性，與設立環(huán)境權益市場(chǎng)的初衷不符。因此監管部門(mén)在機制設計中應充分考慮協(xié)調重復建設的問(wèn)題，避免增加企業(yè)負擔。
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
指導：
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
