2020年2月16日出版的《求是》雜志（2020年第4期，總第761期）發(fā)表習近平總書(shū)記的重要文章《在中央政治局常委會(huì )會(huì )議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話(huà)》。文章明確指出“這次疫情暴露出重點(diǎn)衛生防疫物資（如防護服等）儲備嚴重不足，在其他儲備方面還可能存在類(lèi)似問(wèn)題，要系統梳理國家儲備體系短板，科學(xué)調整儲備的品類(lèi)、規模、結構，提升儲備效能?！毙l生防疫物資儲備體系（下稱(chēng)“衛生儲備體系”）是衛生防疫物資儲備結構、組織管理、權限劃分和制度扶持的總稱(chēng)，既屬于專(zhuān)項國家儲備，也屬于公共衛生服務(wù)體系的組成部分。新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，衛生防疫物資儲備發(fā)揮了較大的作用，但也凸顯了很多問(wèn)題和缺失。這對我們加快衛生防疫物資儲備體系建設，加強資金扶持，實(shí)現多元融資提出了迫切要求。
一、我國衛生儲備體系的頂層設計
我國衛生儲備體系的基本原則是：優(yōu)化衛生防疫物資生產(chǎn)能力布局，形成完善豐富的衛生防疫國家儲備，關(guān)鍵時(shí)刻拿得出、調得快、用得上，提高衛生儲備防風(fēng)險能力，增強儲備在保障國家安全、穩定社會(huì )預期、引導市場(chǎng)方面的作用。在此原則下，當前我國衛生儲備體系已日趨完善。衛生防疫物資儲備已在全國范圍內形成由國家物資儲備機構，省、自治區、直轄市物資儲備機構及基層儲備倉庫的三級管理體制，從上到下建立了比較完整的人、財、物高度集中統一的管理體制和獨立的工作體系。衛生防疫儲備物資收儲、動(dòng)用和儲備倉庫基本建設等各項計劃，由國家發(fā)展改革委單列戶(hù)頭，財政為國家一級預算單位，儲備資金由“國家儲備支出”專(zhuān)項列支。具體如下：
我國衛生儲備體系的法律依據。長(cháng)期以來(lái)，我國主要依靠政策而不是法律調整衛生防疫物資儲備，到目前為止，還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的衛生防疫或者說(shuō)戰略物資儲備方面的專(zhuān)門(mén)法律，只體現在各種法律之中。比如《突發(fā)事件應對法》第32條規定“國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產(chǎn)、儲備、調撥和緊急配送體系”。再比如《國防動(dòng)員法》第33至36條對“戰略物資儲備與調用”進(jìn)行了原則規定。對衛生防疫物資儲備和調用的規定散見(jiàn)于相關(guān)的部門(mén)規章和規范性文件中，而且屬于列舉式規定，如中央儲備糧管理條例、中央儲備糖管理辦法、國家物資儲備管理規定等，存在立法分散、立法滯后、立法位階偏低等問(wèn)題。
我國衛生儲備體系的規劃布局。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建國家糧食和物資儲備局，根據國家儲備總體發(fā)展規劃和品種目錄，組織實(shí)施國家戰略和應急儲備物資的收儲、輪換、管理等，提升國家儲備應對突發(fā)事件的能力。隨后《國家糧食和物資儲備局職能配置、內設機構和人員編制規定》，自2018年7月30日起施行。提出該機構有權研究提出國家戰略物資儲備規劃、國家儲備品種目錄的建議。根據國家儲備總體發(fā)展規劃和品種目錄，組織實(shí)施國家戰略和應急儲備物資的收儲、輪換和日常管理，落實(shí)有關(guān)動(dòng)用計劃和指令。根據國家儲備總體發(fā)展規劃，統一負責儲備基礎設施建設和管理。擬訂國家儲備基礎設施、糧食流通設施建設規劃并組織實(shí)施，管理有關(guān)儲備基礎設施和糧食流通設施國家投資項目。
我國衛生儲備體系的管理機構。衛生儲備作為國家專(zhuān)項儲備，在國家糧食和物資儲備局里設置物資儲備司進(jìn)行管理。負責擬訂衛生防疫物資儲備政策和規章制度并組織實(shí)施，研究提出健全衛生防疫物資儲備體系的建議，研究提出衛生防疫物資儲備規劃、計劃的建議，組織實(shí)施衛生防疫物資儲備的收儲、輪換、統計和日常管理。其行政管理主要包括：一是改革完善衛生儲備體系和運營(yíng)方式，加強中央儲備，完善地方儲備；二是進(jìn)一步發(fā)揮政府儲備引導作用，鼓勵企業(yè)商業(yè)儲備，推動(dòng)形成中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充的協(xié)同發(fā)展格局。三是是加強市場(chǎng)分析預測和監測預警，充分運用大數據等科技手段，強化動(dòng)態(tài)監控；四是加強監督管理，創(chuàng )新監管方式，全面推進(jìn)“雙隨機、一公開(kāi)”和“互聯(lián)網(wǎng)+監管”。
二、我國衛生儲備體系的目標任務(wù)
1953年，我國中央人民政府政務(wù)院成立國家物資儲備局，標志著(zhù)我國專(zhuān)門(mén)國家戰略物資儲備機構成立。作為國家戰略物資儲備重要內容的衛生防疫儲備，在支持國防建設、經(jīng)濟建設、抗災救災等方面作出了積極貢獻。例如，2008年汶川地震發(fā)生后，中央儲備立即集中力量向地震災區投放衛生防疫等物資；2003年，非典肺炎發(fā)上后，衛生防疫儲備馬上啟動(dòng)投入；新冠肺炎疫情發(fā)生后，應急管理部會(huì )同國家糧食和物資儲備局緊急調運中央衛生防疫救災物資支持湖北做好疫情防控工作。這些都充分體現了衛生防疫儲備在應對突發(fā)事件中的力量和關(guān)鍵作用。但是，在這次抗擊新冠肺炎過(guò)程中，我國衛生防疫儲備也出現了物資不足、結構失衡、運轉低效等若干問(wèn)題，這也是我們今后衛生防疫物資儲備體系建設的主要任務(wù)和努力方向?，F以中央最近的三次明確要求為線(xiàn)索梳理如下：
一是推動(dòng)應急物資供應保障網(wǎng)更加高效安全可控。2月14日，習近平主持中央全面深化改革委員會(huì )第十二次會(huì )議并發(fā)表重要講話(huà)指出，要健全國家儲備體系，科學(xué)調整儲備的品類(lèi)、規模、結構，提升儲備效能。要建立國家統一的應急物資采購供應體系，對應急救援物資實(shí)行集中管理、統一調撥、統一配送，推動(dòng)應急物資供應保障網(wǎng)更加高效安全可控。衛生防疫儲備物資的收儲、發(fā)運、質(zhì)量管理等固然重要，但要實(shí)現應對突發(fā)公共衛生事件的快速響應，還需提升面對復雜狀況的保障網(wǎng)絡(luò )動(dòng)態(tài)管理水平。大數據的出現和應用為衛生防疫儲備的動(dòng)態(tài)管理、科學(xué)化決策提供了技術(shù)支撐。我國衛生防疫物資儲備應當統一技術(shù)和操作規則，滿(mǎn)足智能化管理應用對衛生防疫供應鏈的要求，在此基礎上，構建安全、科學(xué)、高效協(xié)同的衛生防疫物資儲備保障管理系統。
二是優(yōu)化關(guān)鍵衛生防疫物資生產(chǎn)能力布局。2月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì )召開(kāi)會(huì )議，聽(tīng)取新冠肺炎疫情工作匯報，研究下一步疫情防控工作。會(huì )議指出，要系統梳理國家儲備體系短板，提升儲備效能，優(yōu)化關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局。衛生防疫儲備物資的生產(chǎn)能力布局主要取決于國內公共衛生資源狀況、公共衛生事件的特殊性、國民經(jīng)濟實(shí)力等若干要素。當前國際貿易大發(fā)展的背景下，還要考慮全球衛生防疫物資的稀缺狀況、本國儲量占世界總儲量比重、本國物資消費占世界總消費的比重、物資的進(jìn)口集中度、國際市場(chǎng)的價(jià)格變化以及主要物資生產(chǎn)國的政治經(jīng)濟穩定性等，都會(huì )直接影響到衛生防疫物資的生產(chǎn)布局。所以要從提升儲備效能，優(yōu)化關(guān)鍵物資生產(chǎn)能力布局入手，科學(xué)界定和規劃衛生防疫物資儲備的品種與規模，進(jìn)一步提高響應和供給能力。
三是優(yōu)化戰略?xún)湮镔Y品種，要加強防疫物資保障。2月10日，習近平總書(shū)記在北京調研指導新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作時(shí)強調，要加強防疫物資保障，重點(diǎn)防控部位的人員和物資都要保障到位。這次抗擊疫情斗爭顯示出我國在應急管理特別是戰略物資儲備方面還存在一些薄弱環(huán)節，應當盡快找差距、補短板。新冠疫情期間，我國的防護服口罩嚴重不足，為抗擊疫情帶來(lái)了很大不便?？梢?jiàn)，衛生防疫物資的生產(chǎn)是提升儲備效能的關(guān)鍵和基礎。在公共衛生應急狀態(tài)下，衛生防疫戰略物資的需求，必須快速滿(mǎn)足?？焖俑咝У靥峁┯捎谕话l(fā)性公共衛生的物資，以及為調用這些物資而進(jìn)行必備的物流活動(dòng)等，都要加強防疫物資保障，提高衛生防疫產(chǎn)品的針對性。保證運能運量，及時(shí)送達。建議成立中央層面的衛生防疫物資儲備部際議事協(xié)調機構，統一部署，協(xié)同推進(jìn)，以增強衛生防疫物資生產(chǎn)的系統性、整體性與及時(shí)性。
三、衛生儲備體系的保險業(yè)支持
完善國家衛生防疫物資儲備體系，資金保障是關(guān)鍵。從國際財政層面看，可明確規定每年從國家財政收入中提取一定比例作為國家衛生防疫物資儲備專(zhuān)項資金，可通過(guò)財政撥款、財政返還、貸款貼息等方式給予保證。從健康金融角度尤其是健康保險角度看，建議從以下方面給予資金支持：
一是大力擴展新冠肺炎疫情的保險責任。作為衛生儲備體系的后續補充，根據銀保監會(huì )要求保險機構適當擴展保險責任，在疫情防控關(guān)鍵期發(fā)揮保險保障作用，目前國內有約40家保險公司宣布擴展保險責任，將新冠肺炎納入保障。建議商業(yè)保險可以全面、普遍賠付因新冠肺炎導致的后遺癥、全殘以及身故，是在國家兜底救治費用之外的補充保險。給付型險種，不與醫保報銷(xiāo)沖突，只要罹患合同規定的疾病，即可賠付，這樣可以極大彌補衛生儲備體系的后續保障不足。
二是出臺措施鼓勵開(kāi)展營(yíng)業(yè)中斷保險。當前因為新冠肺炎疫情，導致大量由于無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)，蒙受巨大損失。企業(yè)財險中的營(yíng)業(yè)中斷險，可保障企業(yè)因為物質(zhì)損失導致的營(yíng)業(yè)中斷、利潤損失，比如火災、地震造成無(wú)法正常營(yíng)業(yè)，經(jīng)營(yíng)受損。但是現在國內極少有保險企業(yè)提供能覆蓋疫情導致的營(yíng)業(yè)中斷險。根據調查，我國疫區的企業(yè)停工面廣、時(shí)長(cháng)，損失嚴重，風(fēng)險保障需求非常突出，說(shuō)明我們的保險市場(chǎng)還有很多“盲區”亟待填補，這對保險機構提出了新的挑戰。建議開(kāi)展營(yíng)業(yè)中斷險等保障企業(yè)特殊時(shí)期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險的險種。
（國家衛生健康委統計信息中心蔡玥研究員對此文亦有貢獻）
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任
