2020年2月5日，習近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央全面依法治國委員會(huì )第三次會(huì )議時(shí)發(fā)表重要講話(huà)時(shí)指出，要嚴格執行疫情防控和應急處置法律法規，嚴格執行傳染病防治法及其實(shí)施條例和突發(fā)公共衛生事件應急條例等法律法規，依法實(shí)施疫情防控及應急處理措施。當前，我國新冠肺炎疫情折射出我國衛生應急體系的若干薄弱環(huán)節，以及我國公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后性。突發(fā)公共衛生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì )公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。衛生應急產(chǎn)業(yè)是為突發(fā)公共衛生事件的預防與應急準備、監測與預警、處置與救援等提供專(zhuān)用產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，具有覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長(cháng)、涵蓋領(lǐng)域多等特點(diǎn)。近年來(lái)，我國衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車(chē)道，許多地方把衛生應急產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展方向發(fā)展，但是當前還存在很多問(wèn)題，亟需包括金融在內的各種扶持政策，以便實(shí)現衛生應急產(chǎn)業(yè)與公共衛生應急體系同步較快發(fā)展。
一、我國公共衛生應急體系存在的主要問(wèn)題
即將于今年6月1日施行的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進(jìn)法》 第十九條規定：“國家建立健全突發(fā)事件衛生應急體系，制定和完善應急預案，組織開(kāi)展突發(fā)事件的醫療救治、衛生學(xué)調查處置和心理援助等衛生應急工作，有效控制和消除危害?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國行動(dòng)的意見(jiàn)》（國發(fā)【2019】13號）也明確指出：“健全支撐體系。加強公共衛生體系建設和人才培養，提高疾病防治和應急處置能力?！笨陀^(guān)講，我國公共衛生應急體系近年來(lái)發(fā)展較快，但是與我國人民健康需求還存在很大差距，主要存在以下問(wèn)題：
我國公共衛生應急體系設計不完善。我國各部門(mén)對“健康融入所有政策”以及衛生應急體系構建理解差異較大，各自為政；各級政府對轄區內公共衛生應急體系的資源統籌、體系建設、條件保障等工作重視程度不一、成效各異；各醫療和急救等專(zhuān)業(yè)機構高度組織化領(lǐng)地化，醫防體系長(cháng)期割裂，尚未能實(shí)現以人為本的全生命周期健康管理服務(wù)；醫療機構承擔公共衛生應急體系的職能定位不明確，公共衛生機構、醫療機構分工協(xié)作機制不健全、缺乏聯(lián)通共享，各級各類(lèi)醫療衛生機構合作不夠、協(xié)同性不強，服務(wù)體系難以有效應對嚴重的傳染性疾病問(wèn)題；基層醫療衛生機構的應急能力（包括社區衛生服務(wù)中心/站、鄉鎮衛生院等）基礎差、底子薄，服務(wù)能力低的狀況依然存在。
我國公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展不強勁。隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)規模不斷壯大，公共衛生應急產(chǎn)業(yè)已形成較為成熟的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是涉及應急救援和處置技術(shù)研發(fā)、應急裝備制造、檢測與預警、應急搶險服務(wù)等許多領(lǐng)域，部分關(guān)鍵共性技術(shù)已實(shí)現產(chǎn)業(yè)化。但還存在一些問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)主導性不強，產(chǎn)業(yè)集中度較低，具有領(lǐng)導力的龍頭企業(yè)尚未出現；市場(chǎng)需求不穩定，需求主體不明確，供需不匹配；產(chǎn)業(yè)標準還未形成體系，相關(guān)產(chǎn)品標準分散于各個(gè)行業(yè)；自主創(chuàng )新能力不強，科研平臺體系難以支撐衛生應急產(chǎn)業(yè)基礎理論研究、核心技術(shù)突破與關(guān)鍵裝備研發(fā)，企業(yè)技術(shù)儲備不足；企業(yè)大多在單一領(lǐng)域發(fā)展，在提供應急救援綜合解決方案方面能力不足，難以保障新形勢下各類(lèi)突發(fā)事件的應對需要。
我國公共衛生應急事業(yè)扶持政策不配套。從整體上看，我國財政投入總量、結構及方式不適應公共衛生應急體系體系的資金需求。具體體現在：各級政府對公共衛生應急事業(yè)的財政投入不足、結構不合理；公共衛生應急支出在地方財政總支出中沒(méi)有單列，造成投入占比低；公共衛生應急體系建設中除公共衛生財政投入外，其他重大專(zhuān)項投入、社會(huì )捐助等形式少；金融機構對于公共衛生應急事業(yè)融資缺乏積極性，融資支持較少；各地區間公共衛生應急投入沒(méi)有歸口統一標準，導致投入不均衡，發(fā)展差別大。另外，公共衛生應急人才隊伍不穩定，發(fā)展乏力，人才隊伍的梯隊建設、專(zhuān)業(yè)能力配置及管理缺乏系統規劃，不能滿(mǎn)足發(fā)展的需要。公共衛生應急信息化整體滯后，信息安全與信息公開(kāi)間的平衡尚未有明確的制度安排。
二、以公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)應急體系構建
發(fā)展公共衛生應急產(chǎn)業(yè)，是防范和應對突發(fā)衛生事件的物質(zhì)保障、技術(shù)支撐和專(zhuān)業(yè)服務(wù)。工信部最新統計顯示，截至2月10日0時(shí)，工信部組織醫療物資企業(yè)復工擴產(chǎn)，累計向武漢市及湖北全省調撥大量公共衛生應急產(chǎn)品，47.01萬(wàn)件國標醫用防護服，組織發(fā)送醫用隔離眼罩/醫用隔離面罩35.78萬(wàn)個(gè)、84消毒液6.45萬(wàn)箱、免洗手消毒液31.25噸，全自動(dòng)紅外測溫儀663臺。有效緩解了公共衛生產(chǎn)品緊張的局面，為打好新冠肺炎疫情防控阻擊戰發(fā)揮了重要支撐作用?？梢?jiàn)，公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于滿(mǎn)足社會(huì )各方面不斷增長(cháng)的公共衛生應急產(chǎn)品和服務(wù)需求，有利于提升應對突發(fā)公共衛生事件的應急救援能力，有利于提高全社會(huì )抵御傳染病等各種風(fēng)險能力。從提升應對突發(fā)事件能力和水平看，我國大力發(fā)展公共衛生應急產(chǎn)業(yè)應從以下三方面重點(diǎn)突破：
一是加強公共衛生應急企業(yè)的科技創(chuàng )新。加快公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)，瞄準國際高端前沿科技技術(shù)，引導、鼓勵、推動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研企的協(xié)同創(chuàng )新，集中力量突破一批支撐公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵共性核心技術(shù)；加強知識產(chǎn)權保護和利用，促進(jìn)衛生應急產(chǎn)業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化；大力培育龍頭企業(yè)，引導行業(yè)龍頭企業(yè)通過(guò)兼并重組、品牌經(jīng)營(yíng)等方式補鏈強鏈擴鏈，支持有實(shí)力的企業(yè)做大做強，培育一批技術(shù)水平高、服務(wù)能力強、擁有自主知識產(chǎn)權和品牌優(yōu)勢、具有國際競爭力的大企業(yè)大集團；明確應急產(chǎn)品和服務(wù)發(fā)展方向，引導社會(huì )資源投向先進(jìn)適用、安全可靠的應急產(chǎn)品和服務(wù)；鼓勵跨國公司在我國設立研發(fā)中心，促進(jìn)衛生應急產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新成果在我國落地轉化、實(shí)現產(chǎn)業(yè)化。
二是大力扶持社會(huì )量參與公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導社會(huì )力量以多種形式提供公共衛生應急服務(wù)，嘗試通過(guò)政府進(jìn)行優(yōu)先采購。支持與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的應急服務(wù)機構發(fā)展，推動(dòng)應急服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、規?；l(fā)展和應急產(chǎn)品標準化、模塊化、系列化、特色化發(fā)展，引導企業(yè)提供一體化綜合解決方案。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，鼓勵有條件的地區發(fā)展各具特色的衛生應急產(chǎn)業(yè)集聚區，打造區域性創(chuàng )新中心和成果轉化中心，建設國家衛生應急產(chǎn)業(yè)示范基地，打造應急物資和生產(chǎn)能力儲備基地，完善區域性衛生應急產(chǎn)業(yè)鏈，引領(lǐng)國家應急技術(shù)裝備研發(fā)、應急產(chǎn)品生產(chǎn)制造和應急服務(wù)發(fā)展。
三是促進(jìn)公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的智能制造。公共衛生應急體系信息化是貫徹國家信息化發(fā)展的重要內容之一，是落實(shí)健康中國戰略的迫切要求，公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的信息化，可以更好地解決公共衛生服務(wù)需求與服務(wù)供給的矛盾，提升基本公共衛生服務(wù)能力，提高科學(xué)管理水平、衛生服務(wù)質(zhì)量和效率。在推進(jìn)公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的智能化發(fā)展中，應堅持政府主導，全面統籌，以衛生應急服務(wù)為核心，實(shí)現區域衛生應急系統聯(lián)通和共享，建立和完善覆蓋全國的傳染病和突發(fā)衛生事件監測系統，全面推廣健康危害因素監測、生命登記監測系統、三級衛生應急信息平臺等，加強信息安全體系建。同時(shí)促進(jìn)公共衛生應急大數據的應用，提升信息分析利用能力，以人為本構建智慧型公共衛生應急體系。
三、推動(dòng)我國公共衛生應急體系發(fā)展的投融資建議
黨的十九大報告提出，堅持新時(shí)期衛生與健康工作方針，建立完善功能互補、協(xié)作密切、責權清晰、與社會(huì )主義現代化國家社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的新時(shí)代公共衛生體系，為人民群眾提供全方位全周期、優(yōu)質(zhì)高效的公共衛生服務(wù)。這需要將公共衛生應急產(chǎn)業(yè)和體系發(fā)展目標納入各級政府年度政府工作目標管理，整合社會(huì )資源，充分發(fā)揮醫療衛生機構現有資源規模效應。所以，新時(shí)代我國公共衛生應急體系的框架、定位、服務(wù)目標、管理機制、組織機制和內部運行機制等，需要完善的和可操作性的政策支持。具體政策建議如下：
一是推動(dòng)公共衛生應急服務(wù)業(yè)與現代保險服務(wù)業(yè)相結合，將保險納入災害事故防范救助體系，加快推行公共衛生巨災保險，以此加強全民公共安全和風(fēng)險意識宣傳教育，推動(dòng)消費觀(guān)念轉變，擴大家庭、個(gè)人對應急產(chǎn)品和服務(wù)的消費需求。
二是優(yōu)化財政投入模式，制定長(cháng)效投入機制，從頂層設計的角度明確中央和地方政府的管理職責和籌資職責，將公共衛生應急體系納入政府支出專(zhuān)項資金，資金設計上要注重推動(dòng)建立醫防結合的衛生應急服務(wù)體系。
三是將公共衛生應急服務(wù)與醫保結合，使醫保由原有的單純購買(mǎi)醫療服務(wù)向購買(mǎi)預防、康復等綜合型醫療服務(wù)發(fā)展。這一思路實(shí)際上是許多國家在上世紀七八十年代就已采納的通行做法，以此擴大公共衛生應急體系的覆蓋面。
四是建立多渠道籌資機制，在強調政府在公共衛生中的作用，同時(shí)鼓勵銀行等金融機構增加資金支持，同時(shí)通過(guò)社會(huì )捐贈或企業(yè)資助等多渠道籌資機制，形成公共衛生應急體系的雄厚資金基礎。
五是多層次、多渠道、多方式擴大國際交流與合作，鼓勵共衛生應急企業(yè)引進(jìn)、消化、吸收國外應急先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)服務(wù)理念，提升企業(yè)競爭力，以高端應急產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)開(kāi)拓國際市場(chǎng)，參與全球市場(chǎng)競爭。
六是放寬公共衛生應急產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準入門(mén)檻，積極吸引社會(huì )資本和多方力量參與公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分激發(fā)公共衛生產(chǎn)品的市場(chǎng)主體活力，增強公共衛生應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展內生動(dòng)力和良好宏觀(guān)環(huán)境。
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任，課題組組長(cháng)
