2019年12月1日起施行的《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》（國務(wù)院令557號）強化了食品安全監管，完善了食品安全風(fēng)險監測、食品安全標準等基礎性制度。研究結果顯示，飲食風(fēng)險因素導致的疾病負擔占到15.9%，已成為影響人群健康的主要危險因素。鑒于食品問(wèn)題涉及社會(huì )公眾利益，食品產(chǎn)業(yè)具有市場(chǎng)活力，食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)模式就更加迫切。公共私營(yíng)合作制（Public-Private Partnership，下稱(chēng)公私合營(yíng)或者PPP）是指公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立合作伙伴關(guān)系,共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度，是當前優(yōu)化政府結構、改善社會(huì )共治、提高行政效率的有效工具。食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)中的宏觀(guān)環(huán)境、當前風(fēng)險和共治創(chuàng )新引起了各方高度關(guān)注。
一、食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)的宏觀(guān)背景
近年來(lái),世界各國都面臨著(zhù)食品安全領(lǐng)域安全、管理和供給的挑戰。根據《中華人民共和國食品安全法》食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建立健全食品安全管理制度，采取有效措施預防和控制食品安全風(fēng)險，保證食品安全。這一原則體現了政府食品安全管理的基本方法和思路,即政府主導,發(fā)揮市場(chǎng)機制作用。而食品安全領(lǐng)域的公共私營(yíng)合作制,就是旨在為食品安全領(lǐng)域改革提供一種新的社會(huì )資本參與食品安全領(lǐng)域的途徑。PPP是基礎設施改革和服務(wù)提供的一個(gè)工具,是公共服務(wù)供給更多依賴(lài)社會(huì )資本和私人部門(mén)的一種供給模式。
早在十九世紀英國等資本主義國家的有軌電車(chē)和電力供應等公共事業(yè)就由政府授予私人公司特許經(jīng)營(yíng)權進(jìn)行開(kāi)發(fā)，甚至包括發(fā)行國際性債券進(jìn)行國際融資籌集資金進(jìn)行鐵路、運河等基礎建設。上世紀末，英、美、德、法、澳、日、加等國開(kāi)始廣泛實(shí)行PPP模式，聯(lián)合國、世行、歐盟等國際組織進(jìn)行積極推廣，許多發(fā)展中國家跟進(jìn)實(shí)施，全球都在關(guān)注PPP模式。新公共管理強調將私有資本吸納至公共領(lǐng)域，改善政府單獨提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的舊方式，由政府公共部門(mén)和企業(yè)以及社會(huì )組織多方共同參與合作提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。新公共管理通過(guò)企業(yè)和社會(huì )組織的共同參與更新了傳統的政府單一方式提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的渠道和理念，提升了政府的效能與形象，合作領(lǐng)域不斷拓展，從傳統的基礎建設擴大到建設維護政府信息管理系統的建設等很多新的領(lǐng)域[1]。E.S.薩瓦斯強調PPP要求政府原來(lái)負責的公共事務(wù)由政府和私營(yíng)部門(mén)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、合理補助等多種方式共同參與為社會(huì )提供公共物品和服務(wù)[2]。美國公私伙伴關(guān)系理事會(huì )指出PPP 是公共機構與私人部門(mén)通過(guò)協(xié)議采取技術(shù)合作與資產(chǎn)合營(yíng)來(lái)為公眾提供公共服務(wù)和基礎設施，共擔風(fēng)險，共享收益，滿(mǎn)足公共需求。
我國公私合營(yíng)的探索，以國家體育場(chǎng)就采取的PPP 模式最為典型。如北京市政府首先通過(guò)資格預審程序選出有資格參與公開(kāi)招標的企業(yè)，然后進(jìn)行嚴格評估，最終中信集團聯(lián)合體成為項目法人合作方與作為北京市政府出資代表的北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責任公司共同投資組建國家體育場(chǎng)有限責任公司，全面負責國家體育場(chǎng)的融資、建設、運營(yíng)和維護等一系列工作。PPP 模式日益成為新公共管理的有效方式并不斷創(chuàng )新完善。PPP模式是新公共管理進(jìn)行行政改革的有效手段，采取PPP模式，政府不再需要直接建設公共設施或提供公共服務(wù)的具體內容，而是把精力投入制定標準規范公共服務(wù)與產(chǎn)品的質(zhì)量與效果，采購公共服務(wù)的具體結果，揚長(cháng)避短，積極發(fā)揮社會(huì )組織與企業(yè)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)技能，完善政府職能，更好的履行政府職責。公共產(chǎn)品的供給越來(lái)越離不開(kāi)私營(yíng)部門(mén)的參與，公共部門(mén)提供的醫療、教育、交通等公共產(chǎn)品并不具備排他性，社會(huì )組織與私營(yíng)部門(mén)同樣可以提供富有競爭性的公共服務(wù)和產(chǎn)品，公共服務(wù)和產(chǎn)品的生成和供給在現代社會(huì )完全可以分離，政府不一定采取直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品的辦法提供公共服務(wù)。
二、食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)的優(yōu)勢
根據財政部平臺全國PPP信息平臺發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫2019上半年報》顯示，上半年管理庫凈增項目382個(gè)、投資額4,714億元，其中食品安全領(lǐng)域占6.3%。中國各地的食品安全領(lǐng)域出現了不少PPP案例,例如業(yè)務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化,但系統地從PPP視角對公立機構改革進(jìn)行研究的成果并不多。
食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)的服務(wù)優(yōu)勢。食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)能夠充分發(fā)揮政府資本的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)社會(huì )私營(yíng)資本，減少政府財政支出和債務(wù)負擔，擴大資本來(lái)源，提供特許經(jīng)營(yíng)權，讓私營(yíng)資本承擔部分政府公共部門(mén)職能，參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并獲得相應收益。私營(yíng)資本參與基礎設施建設運營(yíng)，直接提高了項目融資及營(yíng)運能力。公共私營(yíng)合作制推動(dòng)國有資本與民營(yíng)資本的股權合作，推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟的健康高質(zhì)發(fā)展。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系看政府與市場(chǎng)的定位與作用不同，私人產(chǎn)品靠市場(chǎng)機制調配資源，政府負責公共產(chǎn)品的提供，而外部性造成的市場(chǎng)失靈和低效尋租的政府失靈產(chǎn)生的分配不公使得單純的政府或市場(chǎng)在現實(shí)中都難以實(shí)現最優(yōu)的公共服務(wù)與產(chǎn)品[3]。
食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)的法律優(yōu)勢。PPP的法律主體包括政府和私營(yíng)部門(mén)，政府負責制定規則、采購服務(wù)并承擔相應的政治責任，私營(yíng)部門(mén)則在實(shí)現公共利益的同時(shí)獲得合理地回報。PPP的法律內容主要有公開(kāi)招標機制、合作方的權利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險分擔機制、合同期限規定、伙伴關(guān)系中的糾紛解決和法律救濟。在大陸法系國家政府優(yōu)先保障公共利益，如法國、葡萄牙等國明確規定公共產(chǎn)品占有合同、公用事業(yè)特許合同、公共工程合同、公共采購合同等PPP 模式下的合同屬于行政合同[4]。在英美等普通法系國家PPP 合同屬于民事合同。
食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)的功能優(yōu)勢。一是推進(jìn)新型城鎮化建設，公共私營(yíng)合作制吸引私營(yíng)資本參與建設和后續管理運營(yíng)能開(kāi)拓融資渠道，形成可持續的多元化資本合作機制。二是化解債務(wù)壓力，根據各地發(fā)展規劃選擇相應的PPP模式化解地方政府負債。三是改進(jìn)政府公共服務(wù)的效益，公私合營(yíng)合作制能夠利用社會(huì )資本的先進(jìn)管理模式提高政府的戰略規劃與市場(chǎng)監管能力，改善公共產(chǎn)品與服務(wù)水平。四是完善現代財政制度，公共私營(yíng)合作制推崇市場(chǎng)機制，強調國有資本與私營(yíng)資本的深度合作，能夠降低財政支出，優(yōu)化資源配置。
三、食品公共私營(yíng)合作的治理
《政府和社會(huì )資本合作項目前期工作專(zhuān)項補助資金管理暫行辦法》(發(fā)改辦投資[2015]2860號)強調，積極推廣PPP模式，充分發(fā)揮投資在穩增長(cháng)中的關(guān)鍵作用。食品安全領(lǐng)域公私合營(yíng)目前成為行政改革的很好方式，其合作共贏(yíng)理念也將成為行政改革的指導方針，也符合我國當前政府治理的改革方向，為了在具體應用中實(shí)現醫藥公私合營(yíng)合作制的效益最大化，特提出以下方案。
建立促進(jìn)地方政府參與食品安全領(lǐng)域的機制模式。PPP模式的重要價(jià)值就是為地方政府在基礎建設項目中提供資本杠桿。地方政府通過(guò)融資平臺增加負債提高ROE（權益收益率）的財務(wù)杠桿使用過(guò)度會(huì )造成地方債務(wù)困難，償還利息將成為沉重的負擔。地方政府可以尋求金融機構進(jìn)行合作，共同統籌規劃能夠產(chǎn)生穩定現金流并且收益率較為合理的基建項目，制定綜合性的協(xié)議，設立目的明確的有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。共同統籌規劃的PPP基建項目啟動(dòng)時(shí)，國有資本、獲得政府特許經(jīng)營(yíng)權的私營(yíng)資本和PPP產(chǎn)業(yè)基金按協(xié)商的比例各自參股，投入到具體的基建項目公司。
促進(jìn)商業(yè)銀行參與食品安全領(lǐng)域融資服務(wù)。PPP 模式可以促進(jìn)商業(yè)銀行參與食品安全領(lǐng)域融資服務(wù)，能很好的協(xié)調項目收益與安全之間的平衡[5]。銀監會(huì )2013 年開(kāi)始推出銀行理財管理計劃，設立理財直接融資工具，商業(yè)銀行可以作為發(fā)起管理人，開(kāi)發(fā)專(zhuān)項PPP債券，直接融資單一企業(yè)的債權，成為在合格投資者之間交易的標準化投資載體，通過(guò)國資和民營(yíng)資本建立混合所有制的PPP架構，資金不必錄入資產(chǎn)負債表，更不會(huì )進(jìn)入影子銀行體系。其次要開(kāi)發(fā)對PPP特許經(jīng)營(yíng)權的證券化業(yè)務(wù)，即利用融資方的特許經(jīng)營(yíng)權或現有資產(chǎn)設立SPV發(fā)行債券，運用基礎資產(chǎn)創(chuàng )造的現金流償還。三是為PPP模式的SPV做夾層融資，是無(wú)擔保的長(cháng)期債務(wù)，其回報風(fēng)險都介于股本融資和債務(wù)之間，附帶投資者的權益認購權，融資者在項目或企業(yè)得到成長(cháng)時(shí)能夠根據協(xié)議將債務(wù)變成權益。
健全國有企業(yè)參與和食品安全的制度。食品安全領(lǐng)域需要PPP項目，國有企業(yè)或資本可以提供富有PPP理念的服務(wù)：一是為國企改革提供平臺戰略服務(wù)，實(shí)現快速成長(cháng)的同邊網(wǎng)絡(luò )效應和跨邊網(wǎng)絡(luò )效應。利用商業(yè)銀行豐富的對公客戶(hù)對接改制的國有資本，搭建溝通的平臺，為國企改革提供過(guò)橋融資服務(wù)，針對每個(gè)項目定制PPP架構和融資安排，全程參與國企改革，為其設計整體方案。二是根據國有資本特定需求為具體項目設計PPP架構，擔任財務(wù)顧問(wèn)，進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)服務(wù)。三是為幫助私營(yíng)資本參與公共私營(yíng)合作制，投行可以針對想參與國有資本改革的私營(yíng)資本，根據其發(fā)展情況，提供有針對性的國資入股顧問(wèn)服務(wù)和融資服務(wù)。四是在監管機構支持下，通過(guò)信托或其他載體設立投行自身的公共私營(yíng)合作制產(chǎn)業(yè)升級基金，主動(dòng)直接參與國有資本與私營(yíng)資本在PPP模式下的混合所有制改革。
（本文榮獲“食品安全法實(shí)施十周年暨食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域放管服改革的法治保障”論壇學(xué)術(shù)類(lèi)優(yōu)秀論文獎）
附注
[1] 余暉,秦虹.公私合作制的中國試驗:中國城市公用事業(yè)綠皮書(shū)No. 1 [M]. 上海: 上海人民出版社.2005.41-43.
[2] E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003.105.
[3] 尼古拉斯·亨利[美].公共行政與公共事務(wù)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.577-581.
[4] 楊欣.論行政合同與民事合同的區分標準[J].行政法學(xué)研究,2004,(3):121
[5] 吳偉、丁承、魯陽(yáng)晉，混合所有制背景下的PPP模式與投行創(chuàng )新思路，商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理，2014年第7期總第305期
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任。
張蘭廷 中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所博士后，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院健康金融實(shí)驗室助理。
