黨的十九大報告明確提出實(shí)施食品安全戰略，讓人民吃得放心。食品安全關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系中華民族未來(lái)。為強化食品安全屬地管理責任，中辦和國辦曾聯(lián)合印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規定》（見(jiàn)本公眾號2019年3月7日）。今年5月9日，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見(jiàn)》，提出用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責，進(jìn)一步加強食品安全工作，確保人民群眾“舌尖上的安全”，被稱(chēng)為新時(shí)期食品安全的綱領(lǐng)性文件。文件在“七、落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責任”部分中明確要求積極投保食品安全責任保險，發(fā)揮保險的他律作用和風(fēng)險分擔機制。食品安全責任保險（簡(jiǎn)稱(chēng)“食責險”），是以被保險人對因其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品存在缺陷造成第三者人身傷亡和財產(chǎn)損失時(shí)依法應負的經(jīng)濟賠償責任為保險標的的保險，是服務(wù)于健康產(chǎn)業(yè)的重要商業(yè)險種。
一、食品安全責任保險的主要作用
從2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布以來(lái)，國家正逐步從立法角度研究開(kāi)展食品安全責任保險工作。從2013年“食品安全法修訂草案”提出建立食品安全強制責任保險制度到2015年新《食品安全法》頒布，最終否定了建立食品安全強制責任保險制度提案并且以鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)積極參加的形式寫(xiě)入《食品安全法》。2015年初，基于食品安全事故多發(fā)，事故受害者得不到及時(shí)賠償、社會(huì )矛盾加劇等問(wèn)題，國務(wù)院食品安全委員會(huì )辦公室、國家食品藥品監督管理總局和中國保監會(huì )聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展食品安全責任保險試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn)》（食安辦〔2015〕1號），各省市積極響應，先后出臺地方試點(diǎn)指導意見(jiàn)，以政府牽頭推出食品安全責任保險，可以有效應對食品安全問(wèn)題多發(fā)的情況。
1．食品安全責任保險有利于彌補現行食品安全立法的不足?，F行相關(guān)食品安全的法律與條例更多是從食品安全行政管理體系、標準、監督、行政處罰等方面進(jìn)行立法。但在對保障受害者的經(jīng)濟補償、社會(huì )救濟方面明顯不足，缺乏相關(guān)行之有效的配套措施。如近期小學(xué)生集體食物中毒事件，政府成為最終付款人。而食品安全責任保險正是運用風(fēng)險轉嫁機制來(lái)解決經(jīng)濟救濟問(wèn)題的有效方法之一。它能夠確保食品安全事故中的受害方得到經(jīng)濟賠償，維護消費者的合法權益，亦有助于減輕政府善后的財政壓力。
2．食品安全責任險有利于推動(dòng)食品安全標準完善。食品安全保險源于產(chǎn)品責任險，在歐美等西方國家及我國的港澳臺地區使用的就是“產(chǎn)品責任保險保單”。歐盟《關(guān)于產(chǎn)品責任的法律適用公約》中，產(chǎn)品是指天然產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品，無(wú)論是未加工的還是加工的。我國未將初級農產(chǎn)品列入《產(chǎn)品質(zhì)量法》規范范圍，農產(chǎn)品沒(méi)有明確的質(zhì)量標準。推進(jìn)并建立食品安全保險制度，發(fā)揮保險費率經(jīng)濟杠桿作用和事前第三方安全監督作用，從農產(chǎn)品的源頭抓起，將推動(dòng)我國食品標準的完善。
3.食品安全責任保險有利于提高食品企業(yè)信用度。食品企業(yè)可將食品安全責任險保單懸掛場(chǎng)所內，投保標識標記在產(chǎn)品包裝上，可使消費者更有信心購買(mǎi)。若發(fā)生已參保食品企業(yè)怠于賠償的情況，受害者可以根據《保險法》直接向保險人請求賠償，最大限度保護消費者的利益。通過(guò)食品安全責任保險，在消費者中提高食品企業(yè)的信用和信譽(yù)，促進(jìn)我國食品行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，政府監管部門(mén)根據保險保單情況完善誠信信息共享機制和失信行為聯(lián)合懲處機制，將存在衛生管理不到位、檢驗記錄不完整、索證索票不規范的失信企業(yè)，列入“黑名單”。
二、食品安全責任保險的存在問(wèn)題
我國食品安全工作仍面臨不少困難和挑戰，形勢依然復雜嚴峻。食品安全標準與最嚴謹標準要求尚有一定差距，風(fēng)險監測評估預警等基礎工作薄弱，基層監管力量和技術(shù)手段跟不上；一些地方對食品安全重視不夠，責任落實(shí)不到位，安全與發(fā)展的矛盾仍然突出。這些問(wèn)題影響到我國食品安全責任保險的推動(dòng)開(kāi)展，出現諸多問(wèn)題，主要表現如下：
1.食品安全責任保險的保障制度不健全。我國《食品安全法》只是從宏觀(guān)層面提及食品安全責任保險，鼓勵企業(yè)積極參加購買(mǎi)，并沒(méi)有從微觀(guān)層面出臺詳細的、可操作的食品安全責任保險條例及辦法。各地雖出臺試點(diǎn)指導意見(jiàn)，但其執行力及強制性不夠，企業(yè)投保意識不足，消費者權益得不到及時(shí)保障，很難開(kāi)展食品安全責任保險工作。美國、日本、歐盟等發(fā)達國家《產(chǎn)品責任法》出臺較早，運作環(huán)境比較成熟，各方面規章制度比較完善。與這些國家相比，我國僅在部分法律法規中零散地體現產(chǎn)品責任的內容，沒(méi)有完善的法律法規文件作支撐，產(chǎn)品責任覆蓋面窄，針對性弱，阻礙了我國食品安全責任保險的發(fā)展。
2.食品安全責任保險的索賠制度不完善。國內的食品安全責任保險基本上實(shí)行的是期內索賠制，其賠償要件包括兩方面，一是只對保險期限內提出的索賠負責；二是只對保險合同規定的上溯期內發(fā)生的損害負責。而有些食品的安全隱患需要經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間方可顯現，可能已經(jīng)過(guò)了上溯期，從而不能獲得賠償。另外，由于舉證難，國內不少消費者在遭受了食品安全損害后無(wú)法提出索賠，而等到證據確鑿后，可能已經(jīng)過(guò)了上溯期。
3．食品安全責任保險的險種設計不豐富。作為一個(gè)新的險種，食品安全責任保險險種缺乏多樣性，太過(guò)單一，沒(méi)有豐富的險種供企業(yè)選擇，難以滿(mǎn)足企業(yè)需求。目前，保險公司針對不同規模的食品生產(chǎn)、加工及銷(xiāo)售企業(yè)，保險費率基本上沒(méi)有浮動(dòng)，這嚴重影響中小型企業(yè)投保積極性。中小型企業(yè)、食品批發(fā)商、食品零售商、小商販、餐廳飯店等資金規模小，加之大額的保費支出，這不僅增加了其自身負擔，而且他們很可能因沒(méi)有找到適合自己的險種而放棄購買(mǎi)食品安全責任保險，而我國的食品企業(yè)又主要以中小型為主，食品安全責任保險可能會(huì )因為險種缺乏多樣性而難以推廣普及。
三、食品安全責任保險的政策建議
目前，我國食品安全責任保險處于起步階段，各方面法律、規章制度還不是很完善，發(fā)展食品安全責任保險還有很大空間。同時(shí)，近年來(lái)我國食品安全問(wèn)題層出不窮，這給食品安全責任保險帶來(lái)了新的發(fā)展機遇和挑戰，開(kāi)展食品安全責任保險，確保我國的食品安全具有十分重要的意義。為此，提出如下政策建議：
1.立法強制實(shí)行食品安全責任保險。國際上，通常通過(guò)立法來(lái)強制推廣責任保險，以保障市民的權益受到侵害后獲得足夠的賠償。應借鑒參照國內外經(jīng)驗，盡快通過(guò)立法形式建立強制性食品責任保險制度。推進(jìn)肉蛋奶和白酒生產(chǎn)企業(yè)、集體用餐單位、農村集體聚餐、大宗食品配送單位、中央廚房和配餐單位主動(dòng)購買(mǎi)食品安全責任保險。加快完善食品安全民事糾紛案件司法解釋?zhuān)婪▏烂C追究故意違法者的民事賠償責任。
2.政府補助全面推動(dòng)食品安全責任險。從國際上看，食品安全責任保險發(fā)展較好的國家，政府通常都會(huì )給予一定的支持，例如實(shí)行免稅政策，對保費進(jìn)行一定比例的財政補貼，或政府出面制定和實(shí)施食品安全責任保險計劃等。我國可以健全食品和農產(chǎn)品質(zhì)量安全財政投入保障機制，將食品和農產(chǎn)品質(zhì)量安全工作所需經(jīng)費列入同級財政預算，保障必要的監管執法條件。采用財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式，調動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性，促進(jìn)食品安全責任保險的發(fā)展。
3．加強食品的社會(huì )信用體系建設。鼓勵研究機構、高校、協(xié)會(huì )、媒體等參與食品安全風(fēng)險交流，科學(xué)解疑釋惑，增強社會(huì )信任。強化信用聯(lián)合懲戒。推進(jìn)食品工業(yè)企業(yè)誠信體系建設。建立全國統一的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用檔案，納入全國信用信息共享平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統。系統開(kāi)展食物消費量調查、總膳食研究、毒理學(xué)研究等基礎性工作，完善風(fēng)險評估基礎數據庫。實(shí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用分級分類(lèi)管理。進(jìn)一步完善食品安全嚴重失信者名單認定機制，加大對失信人員聯(lián)合懲戒力度。
（此文根據“北京市法學(xué)會(huì )市級法學(xué)研究重點(diǎn)課題-食品藥品安全法治課題組開(kāi)題會(huì )議”應邀發(fā)言的思路補充完善，中國人民大學(xué)，2019年3月29日）
作者：
任國征 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員，健康金融實(shí)驗室（數據庫）主任
