2019年4月4日,浙江省發(fā)改委公布了《浙江省用能權有償使用和交易管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》和《浙江省用能權有償使用和交易第三方審核機構管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》兩個(gè)文件,公開(kāi)向社會(huì )各界征求意見(jiàn)。本文將對此次公布的《浙江省用能權有償使用和交易管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)進(jìn)行梳理和分析,并提出對該省進(jìn)一步發(fā)展用能權交易市場(chǎng)的政策建議。
一、浙江省用能權交易進(jìn)展情況
用能權是指用能單位經(jīng)各級人民政府節能主管部門(mén)確認,在一定時(shí)期內依法取得的可使用、可交易的能源量的權屬。用能權概念的提出源于政府對能源消耗的控制由原來(lái)的對能耗強度的單一控制升級為對能耗總量和能耗強度的綜合控制。2016年7月,國家發(fā)改委公布《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》,提出將在浙江、福建、河南和四川四省開(kāi)展用能權有償使用和交易制度試點(diǎn),到2020年視試點(diǎn)效果逐步推廣。
四試點(diǎn)中浙江省用能權交易推進(jìn)力度最大。早在2013年,浙江省海寧市就開(kāi)展了全國第一個(gè)用能權交易試點(diǎn)工作,將全市年綜合能耗在3000噸標煤以上的企業(yè)及列入交易范圍企業(yè)所有新增用能項目和其他新增年耗能1000t標煤(含)以上項目納入用能權交易范疇。對存量用能指標實(shí)行核定配額、對新增用能實(shí)行有償使用、對超額用能實(shí)行差別收費、對減少用能實(shí)行合理補償。
2015年,浙江省溫州市啟動(dòng)用能權交易市場(chǎng),年綜合耗能1000t標煤(當量值) 以上的工業(yè)企業(yè),及列入交易范圍企業(yè)所有新增用能項目和其他新增年耗能1000t標煤(含)以上項目納入交易范疇。存量用能指標根據單耗水平差別化核定;新增能耗需有償申購,并實(shí)施差別化收費,對單位能耗低于本市“十二五”末工業(yè)增加值能耗水平的,免收新增用能指標申購費;當年度用能總量指標超過(guò)配額時(shí),超額用能部分根據畝產(chǎn)效益考核評價(jià)執行差別化收費[1]。
2018年12月,浙江省正式啟動(dòng)全省用能權有償使用和交易市場(chǎng),宣布將分三階段進(jìn)行市場(chǎng)建設,第一階段(2019年)以增量交易為主;第二階段(2020年)進(jìn)一步拓展交易范圍,實(shí)現存量交易與增量交易并存;第三階段(2020年底)將設立租賃市場(chǎng),充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。
二、《征求意見(jiàn)稿》要點(diǎn)和特征總結
浙江是四個(gè)用能權試點(diǎn)中進(jìn)展最快的一個(gè),浙江省結合自身實(shí)際,積極對用能權交易進(jìn)行實(shí)踐,探索用能權有償使用和交易的做法和經(jīng)驗。此次《征求意見(jiàn)稿》的出臺對浙江省試點(diǎn)的發(fā)展起推動(dòng)作用,具有重大意義,但也存在一些待修正的問(wèn)題。對《征求意見(jiàn)稿》的要點(diǎn)和特征總結如下:
(一) 在試點(diǎn)初始階段以增量交易為主
浙江省此次公布的《征求意見(jiàn)稿》中規定用能權交易包括增量交易、存量交易和租賃交易,在試點(diǎn)初始階段以增量交易為主,未涉及到用能權指標的初始分配。一般的環(huán)境權益交易市場(chǎng),如碳排放權交易市場(chǎng),以及包括河南、福建、四川在內的用能權交易試點(diǎn),均在實(shí)施方案中要求在總量控制的前提下進(jìn)行排放配額的初始分配和后續履約,因此初始配額的分配十分關(guān)鍵,配額的分配需要科學(xué)合理,涉及到復雜的方法學(xué)和核算。浙江省在試點(diǎn)初始階段以增量交易為主,避免了初始配額分配松緊不當產(chǎn)生的問(wèn)題,從簡(jiǎn)單入手,利于初始交易的順利開(kāi)展,也是一種制度上的創(chuàng )新。另外,要求申購方為單位工業(yè)增加值能耗高于浙江省“十三五”時(shí)期控制目標(0.6噸標準煤/萬(wàn)元)的新增用能量,體現了發(fā)揮用能權交易對實(shí)現浙江省“十三五”時(shí)期控制目標的作用。
(二) 價(jià)格調整空間大
試點(diǎn)初始階段,價(jià)格在基準價(jià)400元/噸標煤的基礎上采取定額出讓、差別化定價(jià)方式確定。用能單位申購用能權指標的價(jià)格計算公式為:
其中A為價(jià)格調整系數(0.5≤A≤2.5),B為新增用能項目單位工業(yè)增加值能耗(噸標煤/萬(wàn)元)。價(jià)格調整系數由縣級以上人民政府節能主管部門(mén)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況、能源“雙控”形勢、單位工業(yè)增加值能耗大小、能源效率水平及能源稀缺程度等設置。價(jià)格調整系數的設置可反映各地區節能難易程度不同而導致節能成本的不同。但調整系數取值區間過(guò)大,使得最高價(jià)和最低價(jià)間有5倍之差,可調空間過(guò)大,而同一省內節能成本差距理應不大,過(guò)大的價(jià)差將影響用能權交易的公允性。
(三) 交易步驟較繁瑣
從浙江省發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》中的流程來(lái)看,用能權申購和出讓的步驟較多,交易時(shí)間較長(cháng)。申購方需提交用能單位的基本信息表、新增用能項目申購登記表、節能評估報告、可行性研究報告等進(jìn)行用能權指標申購;出讓方需提交用能單位的基本信息表、淘汰落后產(chǎn)能和壓減過(guò)剩產(chǎn)能騰出的用能量出讓登記表、企業(yè)通過(guò)節能技術(shù)改造等方式產(chǎn)生的節能量出讓登記表、近三年上報統計局能耗報表、淘汰落后產(chǎn)能驗收意見(jiàn)表等進(jìn)行指標出讓。主管部門(mén)對申請材料進(jìn)行審核確權后,發(fā)布申購和出讓公告。公告發(fā)布后用能單位開(kāi)展預交易。達成交易意向后,要通過(guò)出讓方所在地主管部門(mén)的逐級審核后,才能向交易雙方出具預交易確認書(shū)。簽訂合同之前還要進(jìn)行不少于5個(gè)工作日的公示。這種交易流程比較繁瑣,且每一步驟的耗時(shí)較長(cháng)。繁瑣的交易步驟會(huì )增加交易雙方的交易成本,降低交易的效率,影響用能權交易市場(chǎng)的活躍度。
(四) 市場(chǎng)屬性待強化
此次的《征求意見(jiàn)稿》強調了用能權的有償使用特性,但交易的市場(chǎng)屬性尚待加強。主要從以下兩方面體現:一是用能權的交易主體為縣級以上人民政府和相關(guān)用能單位,未納入自愿參與交易的單位和個(gè)人,且交易均要在政府的參與下進(jìn)行;二是用能權交易的價(jià)格受價(jià)格調整系數和新增用能項目單位工業(yè)增加值能耗的影響,意味著(zhù)同一試點(diǎn)范圍內不同地區、不同項目的價(jià)格都不一樣,無(wú)法形成一個(gè)統一價(jià)格的交易市場(chǎng)。這樣的處理方式更像是政府的行政手段,弱化了交易的市場(chǎng)屬性。
三、對浙江省發(fā)展用能權交易的政策建議
(一)強化用能權交易概念,形成真正的交易市場(chǎng)
《征求意見(jiàn)稿》中對于用能權的有償使用部分做出了詳細規定,包括對門(mén)檻和價(jià)格的設置,但關(guān)于交易的部分相對弱化。由于價(jià)格的設置主導權在政府,且不同能耗值的單位對應的申購價(jià)格也不一樣,因此無(wú)法形成統一的價(jià)格。用能權交易的參與方目前也只局限于政府和相關(guān)用能單位,市場(chǎng)參與者受限。2016年七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于構建綠色金融體系的指導意見(jiàn)》第六條中明確指出要建立和完善節能量(用能權)交易市場(chǎng),并且發(fā)展基于節能量(用能權)的融資工具。如果不進(jìn)一步開(kāi)放交易,則很難吸引更多資金進(jìn)入,難以實(shí)現融資工具創(chuàng )新。因此,浙江省用能權試點(diǎn)應探索交易機制的設置,在實(shí)現節能目標的前提下形成真正的用能權交易市場(chǎng)。
(二)簡(jiǎn)化用能權交易程序,提高用能單位交易效率
目前公布的《征求意見(jiàn)稿》對用能權交易程序的設計較繁瑣,參與交易的用能單位需要經(jīng)過(guò)多重審核和公示,才能完成用能權的交易,交易內容復雜,交易時(shí)間較長(cháng)。繁瑣的交易程序增加了用能單位的時(shí)間成本和交易難度,不利于培育交易積極性,也不利于增加市場(chǎng)活躍度。應簡(jiǎn)化交易程序,在確保數據和信息合理性和準確性,并可追溯、可核查的前提下,探索更高效便捷的交易步驟,實(shí)現用能權高效交易。
(三)深化用能權試點(diǎn)工作,探索納入更多用能單位
浙江省試點(diǎn)初始階段以增量交易為主,即區域內滿(mǎn)足交易條件的新增用能量才需進(jìn)行交易,對于區域內已有高耗能單位,目前的用能權交易未對其能耗起控制作用。主管部門(mén)應注意積累初始階段交易經(jīng)驗,及時(shí)總結交易過(guò)程中出現的問(wèn)題,完善配套措施,探索有效可行的機制設計,盡快對已有高耗能單位進(jìn)行納管控制,推出存量交易和租賃交易機制,為用能權交易全國范圍內推廣復制提供經(jīng)驗。
(四)優(yōu)化用能權交易制度,做好與碳排放權交易的銜接
用能權交易的基礎是能源消費總量控制,屬于前端把控。碳排放權交易的基礎是碳排放總量控制,屬于末端把控。但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系,兩者實(shí)際上測算的是同一個(gè)指標。浙江省目前不是碳排放權交易試點(diǎn),但隨著(zhù)全國碳市場(chǎng)的啟動(dòng),實(shí)質(zhì)性交易產(chǎn)生后,浙江省會(huì )在兩個(gè)市場(chǎng)的監管下,勢必會(huì )加重企業(yè)負擔。因此,應該做好對兩個(gè)市場(chǎng)的監管協(xié)調工作,明確用能權交易與碳交易之間的關(guān)系,對納入兩個(gè)市場(chǎng)中的企業(yè)如何進(jìn)行轉換和抵扣等做出規定,最大程度避免增加企業(yè)負擔,提高企業(yè)參與市場(chǎng)交易的積極性。