土壤問(wèn)題是中國環(huán)境工作不可忽視的一環(huán)。土地流失、土壤污染等問(wèn)題已成為阻礙經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的一項嚴峻挑戰。據生態(tài)環(huán)境部2017年發(fā)布的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，中國土壤侵蝕總面積294.9萬(wàn)平方千米，占普查范圍總面積的31.1%。[1]北極星環(huán)境修復網(wǎng)的一項調查表明，長(cháng)三角地區至少10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力；華南地區有近40%的農田菜地土壤重金屬污染超標，其中10%屬?lài)乐爻瑯?；云南地區單個(gè)元素超標率在30%以上的達到37個(gè)縣，而在河套地區共有近30萬(wàn)人受砷中毒威脅。
原國土資源部土地改革中心和社會(huì )科學(xué)文獻出版社自2014年起每年都會(huì )聯(lián)合發(fā)布《土地整治藍皮書(shū)：中國土地整治發(fā)展研究報告》，對中國土地整治的發(fā)展創(chuàng )新進(jìn)行總結評價(jià)，并分析了社會(huì )關(guān)注度高的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題。 2019年1月1日，中國首部《土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土壤法》）正式施行。這部耗時(shí)十二年、共七章九十九條的土壤法的誕生，標志著(zhù)中國土壤污染防治、土壤修復工作邁進(jìn)一個(gè)新的發(fā)展機遇期。
當前，土地整治已上升為國家層面的戰略部署。必須促使生產(chǎn)、消費、投融資等各個(gè)領(lǐng)域協(xié)同并進(jìn)，攻堅克難，才能加快土壤修復工作的推進(jìn)。如何從金融角度撬動(dòng)更多的資本流向土壤修復領(lǐng)域，值得我們深入探討。
一、土地污染現狀
2014 年 4 月 17 日環(huán)保部聯(lián)合原國土部公布了《全國土壤污染狀況調查公報》，這是中國首次在全國范圍內進(jìn)行土壤污染調查。調查結果顯示，中國現有的20億畝（1.33億公頃）農田，嚴重污染的土壤幾乎構成污染20％，其中大部分不適合種植?？傮w來(lái)說(shuō)，中國的土壤問(wèn)題可以概括為以下四個(gè)方面：
（1）土壤條件總體情況不甚樂(lè )觀(guān)，部分地區污染特別嚴重。受污染的土壤占全國土壤面積的16.1％，其中1.1％是嚴重的污染?？偟膩?lái)看，南方的土壤污染比北方嚴重。長(cháng)三角、珠三角和東北老工業(yè)基地問(wèn)題尤甚。西南和中南部地區有大面積的重金屬污染。土壤中鎘、砷和鉛的含量從西北到東南，從東北到西南逐步呈遞增態(tài)勢。
（2）不同類(lèi)型的土地的污染百分比不同。農田、林地、草地和未利用地的污染面積占比分別為19.4％，10.0％，10.4％和11.4％。此外，如圖1所示，重污染企業(yè)用地和工業(yè)采礦廢棄地的污染問(wèn)題十分突出。
圖1 各類(lèi)典型地塊點(diǎn)位超標率
資料來(lái)源: Financing Models for Soil Remediation系列文章Financing Models for Remediation in China
（3）土壤污染類(lèi)型以無(wú)機污染為主，其次是有機污染，最后還有一小部分復合污染。鎘，汞，砷，銅，鉛，鉻，鋅和鎳八種無(wú)機污染物的比例過(guò)高;三種有機污染物的比例過(guò)高，包括六氯環(huán)己烷（HCH），二氯二苯基三氯乙烷（DDT）和多環(huán)芳烴（PAHs）。
（4）重金屬鎘的污染越來(lái)越嚴重。調查結果顯示，82.8％的超標指數來(lái)自這8種無(wú)機重金屬污染物（鎘，汞，砷，銅，鉛，鉻，鋅和鎳， 其中鎘超標情況最為嚴重，比標準高出7％。全國范圍內鎘污染正在擴散，在西南和沿海地區，鎘含量已經(jīng)增加了50％以上。
與水體和大氣污染相比，土壤污染具有隱蔽性、滯后性和不易逆轉性。由于重金屬難以降解，導致重金屬對土壤的污染基本上是一個(gè)不可完全逆轉的過(guò)程。另外，土壤中的許多有機污染物也需要較長(cháng)時(shí)間才能降解。土壤污染一旦發(fā)生，僅僅依靠切斷污染源的方法很難恢復。這導致了治理土壤污染的成本高、周期長(cháng)、難度大。由此，土壤修復項目的融資困難可見(jiàn)一斑。
二、土壤修復面臨的融資挑戰
如上文所述，土壤修復項目由于其自身復雜性，成本較高。一些發(fā)達國家和地區的經(jīng)驗也表明，土壤污染控制的成本確實(shí)比水和空氣的要高很多。美國在20世紀90年代在污染地土壤修復方面耗資就高達1000億美元。另外，通過(guò)總結歐洲和美國等國家的案例，我們可以發(fā)現，土壤保護、土地使用可持續管理（污染風(fēng)險防控等）和土壤修復這三類(lèi)項目的成本幾乎呈1：10：100的比例。
中國面臨的土壤問(wèn)題有很多是由于歷史原因造成的，污染責任方更難甄別，不易落實(shí)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，這就使很多土壤修復的重擔落到了政府頭上，給中央財政帶來(lái)巨大的壓力。中國的土壤修復工作需要的資金總額可能在數十萬(wàn)億左右?，F有的土壤修復資金遠不足以滿(mǎn)足土壤污染控制的需要。據新華網(wǎng)報道，從“十三五”到2017年底，中央財政累計安排專(zhuān)項資金150億元。[1]這意味著(zhù)土壤修復領(lǐng)域還有巨大的財務(wù)缺口需要社會(huì )資本來(lái)進(jìn)行填補。
雖然在國家政策的大力推動(dòng)下，正有越來(lái)越多的企業(yè)參與到土壤修復行業(yè)中來(lái)，中國從事土壤修復的企業(yè)數量已經(jīng)超過(guò)900家，是2014年的近兩倍。根據據前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2019-2024土壤修復行業(yè)市場(chǎng)前瞻與投資戰略規劃分析報告》，預計到2024年我國土壤修復市場(chǎng)規模將接近860億元。[2]然而與數十萬(wàn)億的資金缺口相比，還需利用更多金融手段，刺激資金流向土壤修復行業(yè)。
三、彌補土壤修復資金缺口的建議
為加快撬動(dòng)社會(huì )資本流向土壤修復領(lǐng)域，筆者提出以下幾項建議。
1,充分運用PPP模式大力撬動(dòng)社會(huì )資本
公私合作伙伴關(guān)系（PPP）是一種政府和社會(huì )機構之間風(fēng)險和利益分享概念的長(cháng)期合作機制。運用PPP為土壤修復項目融資可以充分發(fā)揮政府和社會(huì )機構的優(yōu)勢，最大限度地提高資源效率。一方面發(fā)揮政府在民生項目上的政策引導性地位，另一方面大力吸引社會(huì )資本的參與，收緊土壤修復項目資金缺口。
自2014年以來(lái)，中國加大力度推廣PPP模式，財政部和國家發(fā)展改革委等部委陸續出臺了一系列政策，支持包括BOT、TOT、ROT等多種運作模式，綠色PPP項目數量持續增長(cháng)，截至2018年6月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計綠色PPP項目數量及投資額在管理庫中的占比分別為54.1%、36.2%。
圖2 綠色PPP項目數量及投資額變化情況圖
資料來(lái)源：《構建中國綠色金融體系：進(jìn)展報告2018》，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院
國務(wù)院辦公廳于2018年8月14日印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話(huà)會(huì )議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，在“堅決糾正一些地方政府不守信用承諾、新官不理舊賬等現象”的措施中，明確提出2018年底前制定出臺基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（司法部、發(fā)改委、財政部負責）。
這意味著(zhù)期待已久的PPP頂層立法將有望很快出臺，PPP市場(chǎng)隨之將可能迎來(lái)新一輪的增長(cháng)。
當前，全國PPP綜合信息平臺管理庫包括能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮綜合開(kāi)發(fā)、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會(huì )保障、政府基礎設施和其他19個(gè)一級行業(yè)，各領(lǐng)域的項目遵循統一的政策引導，專(zhuān)項性的PPP指引或細則還不完備，綠色PPP領(lǐng)域亦同。雖然目前全國PPP綜合信息平臺項目庫季報的統計中已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注綠色PPP項目的進(jìn)展情況，但明確的綠色PPP的定義還未形成，從整個(gè)政策環(huán)境來(lái)看，環(huán)保類(lèi)政策多是導向性的，尚未形成落地實(shí)操的指引，缺乏主流理論和支持，同時(shí)針對綠色PPP項目的操作指引或專(zhuān)項支持政策仍然空白。筆者建議相關(guān)部門(mén)在基于發(fā)改委《綠色產(chǎn)業(yè)指導目錄（2019年版）》的基礎上，借鑒綠色債券領(lǐng)域標準化工作的實(shí)踐情況，合力出臺綠色PPP領(lǐng)域的標準和指引，并將土壤修復等重點(diǎn)項目納入其中。另一方面，也可將綠色PPP項目納入政府績(jì)效考核指標，加大各地政府的重視程度和支持力度，使更多像土壤修復一樣投資規模大、回收周期長(cháng)、公益性強的綠色項目盡快得到“認領(lǐng)”，解決融資“開(kāi)頭難”的問(wèn)題。
2,為土壤修復項目開(kāi)拓綠色信貸市場(chǎng)
在中國的金融體系中，銀行是社會(huì )融資的主體，是支持國民經(jīng)濟運轉的重要樞紐。截至2018年7月，銀行業(yè)金融機構資產(chǎn)規模約占金融機構資產(chǎn)總規模的8成 ，銀行業(yè)金融機構總資產(chǎn)為254.3萬(wàn)億。而在銀行業(yè)資產(chǎn)規模中，信貸業(yè)務(wù)則占其中的一半。必須充分利用信貸工具，才能拓寬土壤修復項目融資渠道。而事實(shí)上，通過(guò)觀(guān)察2016年綠色信貸資金用途分布（如圖2）， 我們可以發(fā)現，土壤修復在整個(gè)綠色信貸市場(chǎng)中占到的比例微乎其微（不到2%，被包含在圖2中“其他”的部分）。由此可見(jiàn)，在綠色信貸市場(chǎng)，土壤修復項目還有很大空間可以開(kāi)拓。筆者建議，土壤修復項目開(kāi)發(fā)商要加強了解國家關(guān)于綠色信貸的政策規定，充分解讀《綠色信貸指引》等相關(guān)文件，最大化為項目融資爭取政策支持；銀行業(yè)金融機構要加強金融產(chǎn)品創(chuàng )新，因地制宜為當地土壤修復項目定制信貸產(chǎn)品；監管部門(mén)在修訂綠色信貸相關(guān)政策時(shí)，可以適當向土壤修復領(lǐng)域傾斜，鼓勵金融機構加強對土壤修復類(lèi)項目貸款的支持。
圖3 綠色信貸資金用途分布（按產(chǎn)業(yè)分）（單位：十億元）
資料來(lái)源：Xinhua08.com (2016)
3,發(fā)揮綠色保險的融資保障角色
2018年5月生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在京主持召開(kāi)部務(wù)會(huì )議，審議并原則通過(guò)《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法（草案）》），這標志著(zhù)我國的環(huán)境污染強制責任保險制度建設將迎來(lái)重大突破。如上文所說(shuō)，土壤修復的成本是土壤保護成本的近百倍。將環(huán)境污染強制責任保險運用到土壤保護和修復中，不僅能夠促使被污染土壤變得有源可溯，有款可追，通過(guò)市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)力量，實(shí)現外部成本內部化，提高土壤損害賠償等工作成效，也能提高潛在責任方的土壤保護意識，從源頭上減少土壤污染的發(fā)生。筆者建議將近年來(lái)擴散最為嚴重的土壤污染源——重金屬鎘的生產(chǎn)和使用納入強制投保范圍，并在環(huán)境污染強制責任保險管理辦法中突出強調。
除了環(huán)境污染責任險之外，目前中國的綠色保險主要集中在新能源行業(yè)和農業(yè)天氣指數保險方面。例如新能源行業(yè)方面的光伏輻照指數保險、光伏組件效能保險、風(fēng)電指數保險等，農業(yè)天氣指數保險方面的橡膠風(fēng)災指數保險、羊群天氣指數保險、玉米種植天氣指數保險等等。土壤領(lǐng)域的綠色保險相比之下則鮮有涉及。而在一些發(fā)達國家，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，已經(jīng)建立起了比較豐富的綠色保險產(chǎn)品體系，在多個(gè)領(lǐng)域都有相應綠色保險品種的開(kāi)發(fā)。比如，比利時(shí)聯(lián)合銀行（KBC）就曾針對燃油箱泄露造成的土壤污染推出了一項保險產(chǎn)品，對裝置在地表內外的燃油箱提供35 – 45年不等的土壤污染防控、土壤修復及污染賠償三方面的保險承諾。[4]筆者建議大力推動(dòng)保險業(yè)的產(chǎn)品創(chuàng )新，加強中外技術(shù)交流，促進(jìn)土壤污染保險產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和普及。
改編自：中國生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院、國際可持續發(fā)展研究會(huì )、挪威水環(huán)境研究所、中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院與奧斯陸國際氣候與環(huán)境研究中心Financing Models for Soil Remediation系列文章Financing Models for Remediation in China
[1] 中國生態(tài)環(huán)境部 （2017）中國生態(tài)環(huán)境狀況公報，http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf
[2]新華網(wǎng)（2017） http://www.xinhuanet.com/2017-11/27/c_1122013155.htm
[3] 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院（2019），2019-2024中國土壤修復市場(chǎng)前瞻與投資戰略規劃分析報告，https://bg.qianzhan.com/report/detail/67495242fa254ac6.html
[4]https://www.kbc.be/business/en/products/insurance/property/offices-and-buildings/soil-contamination-insurance.html
