為加快生態(tài)文明建設，培育和發(fā)展碳交易市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機制在溫室氣體減排中的關(guān)鍵作用，加強對溫室氣體排放的管理和控制，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部于2019年4月3日起草了《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）向公眾征求意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿是全國碳市場(chǎng)制度建設的重要進(jìn)展，為中國碳市場(chǎng)建設提供了政策基礎和立法保障。
一、《征求意見(jiàn)稿》與《送審稿》差異對比
早在2016年，國家發(fā)改委就已經(jīng)發(fā)布《碳排放權交易管理條例（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《送審稿》）。國務(wù)院機構改革后，應對氣候變化職能從發(fā)改委調整到到生態(tài)環(huán)境部，因此碳市場(chǎng)的監管相應也做出調整。對比前后兩份條例，本文總結出以下四點(diǎn)差異：
（一）《征求意見(jiàn)稿》框架更簡(jiǎn)化
《征求意見(jiàn)稿》共27條條例，《送審稿》分7章共37條條例，而2015年1月10日實(shí)施的《碳排放權交易管理暫行辦法》有48條條例。相比之下《征求意見(jiàn)稿》簡(jiǎn)化了管理條例，體現了《征求意見(jiàn)稿》作為碳市場(chǎng)指導法規的綱領(lǐng)性地位。
由于條例的簡(jiǎn)化，《征求意見(jiàn)稿》未對配額總量、配額預留、分配原則、分配方法、免費配額分配、地方剩余配額歸屬等問(wèn)題做出明確要求，也未涉及碳金融衍生品的相關(guān)規定。這也側面透露出主管部門(mén)對碳市場(chǎng)的監管立場(chǎng)，碳金融的發(fā)展必須建立在健康穩定發(fā)展的碳市場(chǎng)基礎上。同時(shí)，也說(shuō)明碳金融監管部門(mén)及其職責分工尚未明確。
（二）對碳排放配額屬性定義不同
《征求意見(jiàn)稿》第十條中規定“碳排放配額是所有權人的資產(chǎn)，其權屬通過(guò)國家碳排放權注冊登記系統登記確認，權屬變更自登記時(shí)起發(fā)生法律效力”。這說(shuō)明碳排放配額的資產(chǎn)屬性從法律上得到確認，但具體隸屬于哪類(lèi)資產(chǎn)尚未明確。而《送審稿》第十一條將排放配額按無(wú)形資產(chǎn)處理，是對排放配額資產(chǎn)屬性的進(jìn)一步劃分。
發(fā)生變更的原因可能是一旦在法律上確認配額的無(wú)形資產(chǎn)屬性，那在碳排放權會(huì )計處理上就有依據按照企業(yè)會(huì )計準則第6號——無(wú)形資產(chǎn)對碳配額進(jìn)行確認、計量、列報和披露。但根據目前國際和國內試點(diǎn)的實(shí)操經(jīng)驗，無(wú)形資產(chǎn)準則還無(wú)法完全適配對碳配額的會(huì )計處理，因此對其資產(chǎn)屬性的確認還需進(jìn)一步商榷。
（三）《征求意見(jiàn)稿》強調碳信息披露的重要性
《征求意見(jiàn)稿》專(zhuān)門(mén)設置了第十五條信息披露條目來(lái)強調碳市場(chǎng)信息披露的要求。生態(tài)環(huán)境部將組織定期公布碳排放權交易信息和各年度重點(diǎn)排放單位履約情況。而對有任何碳市場(chǎng)違法行為的行為主體，都依法納入信用管理體系。
碳信息披露是監管部門(mén)對市場(chǎng)主體進(jìn)行有效監管的重要途徑之一。充分的碳信息披露不僅可使投資者全面認識企業(yè)碳市場(chǎng)活動(dòng)現狀，有助于投資者識別風(fēng)險；同時(shí)還可以幫助監管部門(mén)充分了解企業(yè)實(shí)際參與碳市場(chǎng)情況，為制定符合實(shí)際的風(fēng)險防范監管要求提供依據。
（四）《征求意見(jiàn)稿》建立市場(chǎng)調節制度加強風(fēng)險管理
《征求意見(jiàn)稿》第十六條市場(chǎng)調節規定將建立市場(chǎng)調節制度加強碳排放交易風(fēng)險管理。包括建立漲跌幅限制、配額公開(kāi)拍賣(mài)等方式來(lái)穩定碳市場(chǎng)運行。另外有關(guān)部門(mén)可根據調節經(jīng)濟運行、穩定碳市場(chǎng)的需要，以拍賣(mài)等形式有償分配配額。
市場(chǎng)調節機制的設立強調了政府作為市場(chǎng)制定者對碳市場(chǎng)的監管和調控地位。根據歐盟、韓國等碳市場(chǎng)的運行經(jīng)驗，政府在碳市場(chǎng)中扮演著(zhù)極其重要的角色。政府的有效監管是碳排放總量控制目標完成的關(guān)鍵，但在調控過(guò)程中需把控好“度”，保證市場(chǎng)參與者的正常利益。
二、《征求意見(jiàn)稿》發(fā)布的意義
（一）為全國碳市場(chǎng)建設提供法律依據
根據國際碳市場(chǎng)運行經(jīng)驗，碳市場(chǎng)作為人為規定形成的市場(chǎng)，必須依靠完善且強勁的立法才能正常運轉。從國內試點(diǎn)省市的實(shí)踐看，地方政府規章的法律效力遠不能達到有效監管的目的，必須要有更高層級的法律依據，才能保證全國碳市場(chǎng)的良性運行?！墩髑笠庖?jiàn)稿》作為部門(mén)行政法規，具有對所有社會(huì )組織、所有社會(huì )成員，包括制定者本身的約束力，屬于規范性文件，具備法律性文件的性質(zhì)，是全國碳市場(chǎng)交易的法律依據。條例將明確各級管理部門(mén)的職責分工，對碳市場(chǎng)可能存在的違法行為可依法處理，碳市場(chǎng)的交易主體有法可依。
（二）為碳市場(chǎng)交易主體提供交易指引
《征求意見(jiàn)稿》中規定重點(diǎn)排放企業(yè)要在規定時(shí)間上繳上年度核定的碳排放，若未足額清繳的，將處碳排放配額價(jià)值2倍以上5倍以下的罰款，且未按時(shí)履約記錄將納入信用管理體系，這會(huì )影響單位信用評價(jià)，影響融資。配額不足的單位需在當年12月31日前通過(guò)購買(mǎi)等方式補足配額，這可以增加企業(yè)年報的準確性，防止履約期與會(huì )計報告期期間錯配造成的會(huì )計報表失真問(wèn)題。
（三）規范碳市場(chǎng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展
《征求意見(jiàn)稿》規定控排單位有義務(wù)對本單位溫室氣體排放情況進(jìn)行監測并提供核查報告。在核查機構的選擇上，重點(diǎn)排放單位可自主在國務(wù)院主管部門(mén)公布的核查機構名錄內選擇任意機構進(jìn)行核查。另外，國家碳排放注冊登記系統和交易系統運行管理機構、核查機構以及工作人員不得從事碳排放權交易，防止舞弊現象發(fā)生。這一規定使得只有符合資質(zhì)要求的核查機構才能進(jìn)入到碳核查工作中，提高碳核查工作的真實(shí)性、可靠性，確保市場(chǎng)的公平性，規范行業(yè)發(fā)展。
（四）對全國碳市場(chǎng)的發(fā)展具有指導意義
《征求意見(jiàn)稿》是全國碳市場(chǎng)自2017年底宣布啟動(dòng)后出臺的第一份相關(guān)文件。雖然還在征求意見(jiàn)的階段，但也向市場(chǎng)傳遞信號，即全國碳市場(chǎng)的基礎設施建設正在進(jìn)行中。這一條例的出臺，無(wú)疑增加了行業(yè)從業(yè)人員的積極性。另外，碳市場(chǎng)相關(guān)法律法規的出臺也給我國排污權交易市場(chǎng)、節能量市場(chǎng)等環(huán)境權益交易市場(chǎng)提供重要參考，促進(jìn)整個(gè)環(huán)境權益市場(chǎng)活躍發(fā)展。
三、對《征求意見(jiàn)稿》的反饋建議
（一）明確碳信息披露具體要求
針對碳配額交易，《征求意見(jiàn)稿》規定了需要由主管部門(mén)定期組織公布相關(guān)交易信息。在后續的配套細則中，應盡可能詳盡地制定碳信息披露的要求，包括披露時(shí)間、具體的披露內容以及披露渠道等。詳細的披露要求可以防止控排企業(yè)避重就輕選擇性地披露碳交易細節，有效規避排放單位利用信息不對稱(chēng)進(jìn)行碳交易舞弊或欺詐。另外，詳細的信息披露要求也給投資者提供投資參考，接受大眾和監管部門(mén)監督。
（二）提前做好市場(chǎng)調節機制規劃
《征求意見(jiàn)稿》關(guān)于穩定碳市場(chǎng)運行調節機制的設置只是粗略提及，詳細的調節措施及啟動(dòng)條件尚未提及。建議在全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)初期就對市場(chǎng)調節機制做出規劃，在維持碳市場(chǎng)穩定的前提下也不過(guò)分干預市場(chǎng)，維護市場(chǎng)有效性。具體可在配額分配時(shí)預留公開(kāi)比例的配額用于穩定市場(chǎng)，增加碳市場(chǎng)信息公開(kāi)化和透明度。同時(shí)要設置預留配額的動(dòng)用條件，例如市場(chǎng)碳價(jià)高于某一臨界值時(shí)才能對預留配額進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)等。
（三）盡快出臺靈活的履約與抵消機制
《征求意見(jiàn)稿》中規定了符合國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)規定的核證減排量可用于配額清繳，但具體使用要求并未做出明示。結合現行試點(diǎn)碳市場(chǎng)的運行經(jīng)驗，各試點(diǎn)對除配額外的核證減排量的使用種類(lèi)和條件不盡相同。除CCER均可在各碳市場(chǎng)抵消部分減排量外，福建碳市場(chǎng)可使用福建林業(yè)碳匯（FFCER）進(jìn)行清繳，廣東碳市場(chǎng)允許使用碳普惠核證自愿減排量（PHCER）。不同碳市場(chǎng)對CCER使用比例和限制條件也都不同，種種條件限制了自愿核證減排市場(chǎng)的發(fā)展。建議監管部門(mén)盡快出臺靈活的履約與抵消機制，減少控排企業(yè)的履約成本，在不影響碳市場(chǎng)健康良性發(fā)展的前提下，加強未納入碳市場(chǎng)企業(yè)的減排動(dòng)機，帶動(dòng)其他行業(yè)節能減排，降低社會(huì )減排總成本。
（四）解決地方與全國碳市場(chǎng)的銜接問(wèn)題
《征求意見(jiàn)稿》未對全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，試點(diǎn)省市與全國碳市場(chǎng)的鏈接問(wèn)題做出規定。在全國碳市場(chǎng)未啟動(dòng)之前，試點(diǎn)碳市場(chǎng)都按照所在省市的政府規章運行，各地監管要求不一，碳市場(chǎng)發(fā)展程度也不一樣。全國碳市場(chǎng)配套政策建立后，試點(diǎn)碳市場(chǎng)原先制度該如何協(xié)同配合，讓控排企業(yè)更高效、快速地進(jìn)入全國市場(chǎng)。例如從試點(diǎn)轉入全國碳市場(chǎng)后，結余配額是否該結轉至全國碳市場(chǎng)，如果結轉，鑒于各試點(diǎn)碳市場(chǎng)價(jià)格不一，又該以何種市場(chǎng)價(jià)結轉，希望監管部門(mén)可以給出建設性方案。
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
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